論參事會在英屬弗吉尼亞殖民地發展中的作用

王 彬，李 娟

在英屬北美諸殖民地中，弗吉尼亞議會制度建立最早，因而備受學界關注。在相關研究中，國內外學者鐘愛于民眾“代言人”的議會下院，認為其在維護殖民地權利方面發揮了主導作用［1］。但作為議會組成部分的參事會卻并未得到公允的認可。有學者認為，其不過是“英王或總督的奴仆”［2］。這種觀點顯然是因對參事會的研究不足所致。為此，筆者將通過對參事會的特征、經濟活動及政治功用的探討，凸顯其在弗吉尼亞殖民地發展中不可替代的積極作用。

一、弗吉尼亞參事會的特征

作為英國在北美建立的首個殖民地，弗吉尼亞于1619年參照英國商業公司體制，建立了由總督、參事會和民選議會組成的政府。按照英國的政府設計，弗吉尼亞等王室殖民地的參事會員是由英王根據總督的提名任命的。但由于英王不熟悉殖民地的精英人士，他一般不會否決總督圈定的人選。在總督選擇候選人的過程中，一些殖民地精英人士，利用其與英國要員的血緣關系、商業利益或者其他手段，在英國走“高層路線”，因而其獲得參事會員資格的幾率很高。由于參事會員是英王任命的，他們在處理殖民地事務時經常有恃無恐地反對總督［3］。

由于弗吉尼亞早期人口源于英國中下層的移民及其在當地生育的后代，根本不存在一個有爵位的貴族階層，所以，殖民地官職大小均與財產多寡掛鉤，惟經濟成功者才被認為是管轄殖民地事務的“合適人選”［4］145。因此，弗吉尼亞參事會員均為家資甚巨的大種植園主和大商人，擁有幾萬甚至幾十萬英畝的良田。這種重視財富而忽略品德的取舍標準，將類似于議會下院議長托馬斯·米爾納這樣才華出眾但因“缺乏與參事會員相匹配的財產”而被剝奪入選參事會資格的實例并不鮮見［5］209－210。

與以人口數量為選派代表基準的代表議會相比，參事會的規模相對穩定，一般保持在12人［6］，但有時也會發生變化。如，1642年為10人［7］，而到1670年增至16人［8］511。此外，與代表議會按地區分配席位不同，參事會員的遴選則不受地區限制，亦不代表任何行政區，其早期成員中不少人是移民。隨著弗吉尼亞人口增長的本土化趨勢，本土成員日益增多。由于參事會員多數居住在偏遠鄉村，交通不便所導致的參事會員缺席會議的情況較為普遍。為此，英王屢次授權總督，以罰金或終止參事會資格等措施予以約束，總體效果有所好轉［9］157。但是，參事會員忠于職守未必值得總督慶幸，因為他們對本土利益的堅定維護不利于代表英王利益的總督的統治。

二、個人利益與殖民地利益的統一

在近代西方民主體制確立之前，高級官員享有高薪和特權是一種普遍的社會現象。在當時的弗吉尼亞，由于主要經濟作物是煙草，故煙草價格就成為折算官員薪俸的參照。1656年，每名參事會員的薪俸約為8．3英鎊［10］。之后，隨著煙草大量出口，弗吉尼亞議會遂對出口的煙草征收關稅，部分收入來支付官員薪水，因而其薪俸增幅驚人，從1676年的350英鎊［8］392增至1740年的600英鎊，1750年代后高達1 200英鎊［9］。除了高額的薪金，參事會員更為注重該官職背后所潛藏的獲取巨額財富的機會。在此過程中，他們并非巧取豪奪，而是充分利用法律所賦予的特權追逐個人利益，結果實現了個人利益與殖民地利益的統一，客觀上推動了弗吉尼亞經濟的發展。

首先，參事會員享有每年100英鎊的煙草出口關稅的豁免權。按照弗吉尼亞法律，議會自1658年起對煙草出口征收每桶2先令的關稅［8］359。這意味著每名參事會員每年可享有30萬至36萬磅煙草的關稅豁免權［11］。這不僅降低了他們在煙草市場上不可預測的興衰風險，而且激勵其不斷擴大煙草的種植面積，進而促進了弗吉尼亞煙草業的繁榮。其次，參事會員兼任征稅官和海關官員，負責煙草等商品的征稅工作。所得稅收中，征稅官可獲得10%的傭金。雖然沒有史料證明每年的征稅額度，但毫無疑問這是一項“日進斗金”的職位［5］201。特別是征稅官可以使自己運輸煙草的船只免交管理費和關稅，并利用此特權低價收購其他種植園主的煙草，從而獲取大量的差額利潤。不可否認，參事會員在征稅過程中存在某些舞弊營私的行為，但所征稅金多數被充實到弗吉尼亞歲入中。最后，參事會員攫取大量土地，大搞土地投機。在農業時代，土地是財富的基本來源，因而占有土地的狀況就成為衡量社會等級的主要標準。由于人頭權利制度的實施及移民紛至沓來，到18世紀初東部潮汐地帶的土地業已分配殆盡。此外，沿海地區因多年種植煙草，地力日顯貧瘠，煙草業發展亟需在土壤肥沃的內陸地區大量墾荒。1715年，弗吉尼亞政府決定廢除人頭權利政策，將內陸土地劃分成大塊出售。由于總督和參事會共享土地的分配權和出售權，參事會員往往趁機在交通便利、土地肥沃的大河及其支流兩旁，為自己或親朋好友低價購買大片土地。如，1736年，參事會成員威廉·貝弗利、約翰·倫道夫和約翰·羅賓遜獲得了11．85萬英畝的土地［12］。1747年，身為參事會主席的托馬斯·李聯合其親屬好友成立俄亥俄公司后，翌年在俄亥俄流域購得20萬英畝土地，以及對另外30萬英畝土地的優先購買權［13］45。雖然上述土地投機活動在一定程度上增加了新移民獲取土地的難度，但在客觀上的社會意義不可小覷，因為他們將土地劃分為小塊出售后，自己獲得豐厚利潤的同時，吸引了大量移民前往開發并在整體上帶動了邊疆地區的發展。如1700—1770年間，弗吉尼亞皮德蒙特地區的詹姆斯河谷地段，人口增加了29倍，縣的數量超過了54個［14］358。

三、參事會的社會和政治功用

盡管弗吉尼亞不存在制度化的等級差別，但依據財產標準劃分，弗吉尼亞白人社會可分為上、中、下三個階層，其中上層又稱為“大種植園主階層”，中層則由中小種植園主、律師和商人等組成，下層為自耕農階層。上層和下層人數較少，中間階層十分龐大。參事會作為一個特權階層，無疑位處社會頂層。然而，有學者認為，參事會“缺乏一個強有力階級的支持”，因而不能成為一個“強大而又獨立的政治機構”［15］137－138。從近代民主代表制的角度看，這一觀點有一定道理，然而它卻不符合當時北美的社會現實。以白人社會為主體的北美社會廣泛存在著貧富不均等社會問題，但占弗吉尼亞居民主體的中層階級的存在，使該殖民地因形成了“上層階級統治的中層階級社會”格局而從未出現過社會動蕩，所以與同期歐洲普遍存在的“金字塔模式”社會結構相比，具有明顯的優越性［16］。

北美殖民地實行的是英國式的混合政體，集君主制、貴族制和民主制優點于一體，實現了權力的制約與平衡。盡管民主制是為制約王權、保護中下階層的利益而設計，但因易導致無政府狀態，故很長時期內它僅僅是作為君主制和貴族制的補充形式。而貴族制則一直備受推崇，因為它在國王和臣民之間發揮著維系對母國忠誠和限制王權對殖民地利益侵害的屏障作用，同時也是防止殖民地政府動蕩的“穩定器”［17］。

弗吉尼亞參事會作為一個“貴族階層”，其成員并非是單獨的個體，而是通過聯姻等方式結成了18世紀初以“四百家族”為核心的利益共同體。它們的存在加深了社會等級的分化，形成了對關鍵政治職位的壟斷。從1680年到美國革命前，所有91名參事會員中，有51個不同家族的姓氏，其中9個姓氏占近1／3，佩奇姓氏有5人，伯維爾、伯特、卡特、卡斯蒂斯和哈里森等姓氏各3人［18］144。由于這些家族的后代可以合法繼承家族遍布各縣的龐大產業，他們很容易憑借深厚的家族背景而成為所居住區議會下院的代表。如1750年代，弗吉尼亞議會有7位李家族成員，其中參事會員2名，另外5人則代表不同的縣［19］139。這既有利于維護家族的利益，也為兩院合作提供了廣闊的空間。

龐大的權力及錯綜復雜的裙帶關系，使參事會成為英國政府和總督不得不倚重的勢力。在歷任總督的任命書中，英王均要求總督妥善處理與參事會的關系。英國政府對參事會的重視固然有保持政體完整的色彩，但參事會員被賦予相對政治獨立的性質本身而言，就暗含著對總督擁有“監督和制衡”的權力［20］。當總督與殖民地上層人物發生沖突時，英國有時會犧牲前者的部分利益。如18世紀初，當總督弗朗西斯·尼克爾森試圖限制弗吉尼亞參事會權力時，遭到了參事會的強烈抵制。6名參事會員聯名向英王遞交了控訴其“實施暴政”的請愿書［21］。迫于殖民地的壓力，英王撤換了該總督。還必須指出的是，由于總督經常不參加參事會會議，故參事會設立主席一職，擔負主持會議的職責。在總督離任、赴英國述職或死亡而新任總督未到時，參事會主席便代替總督處理各項要務。不可否認，弗吉尼亞議會參事會與民選議會之間，在諸如總督薪俸、人事任免權等問題上存在矛盾，但由于兩院成員在家族和事業上均植根于本地，因而在反對英國對殖民地利益的侵犯、限制總督權力等方面，能夠擱置爭議，結成維護殖民地的天然同盟。盡管有學者質疑參事會政治上相對保守，但正是這種保守性，在總督與權力不斷擴大的議會下院發生激烈沖突的時候，才能夠在某種程度上抑制下院的“激情”，化解英國政府和總督的強勢，確保弗吉尼亞民主政治的平穩發展。

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