國外發展養老服務產業的做法及其啟示

班曉娜，葛 穌

(遼寧師范大學 管理學院，遼寧 大連 116029)

黨的“十八大”報告提出，要“以保障和改善民生為重點”，“解決人民最關心最直接的最現實的利益問題”，在“老有所養”上取得進展，要“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”。“堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針，在今后很長一段時期內，發展我國養老產業，在全社會形成為老服務氛圍，使老年人“老有所養、老有所居、老有所樂、老有所需”。20世紀中葉以來，世界各國逐漸進入了人口老齡化社會，與老齡化社會息息相關的養老服務產業在一定程度上得到了重視與發展。美國、日本、英國、法國等國根據本國國情，形成了一套符合本國特點的支持養老服務產業的發展計劃。我國當前面臨的人口老齡化問題前所未有，如何發展我國的養老產業以應對銀色浪潮成為當前迫切需要解決的問題。梳理并研究國外發展養老服務產業的成功經驗，不斷向前推進我國養老服務產業發展，對于我國當前發展養老產業具有重要的現實意義。

一、國外養老服務產業發展的背景

養老服務產業是將為老年人提供護理照料等服務從養老產業大類中細分出來形成的養老產業的一個分支。養老服務產業從定義上有廣義和狹義之分。廣義指所有為老年人提供服務產品的經濟單位總和，包括老年金融保險、老年食品、養老保險、老年教育、老年醫療保健、老年照料與護理、老年旅游、老年文化娛樂、老年信息服務等;狹義指專門為老年人提供生活照料、醫療護理、文化娛樂等服務的各類社會化、市場化運作的社會經濟活動［1］。在經歷了二戰之后的生育高峰后，各國相繼步入人口老齡化社會，圍繞老年人需求和服務的產業逐步發展起來，為老人提供了完善周到的服務，同時也促進了經濟發展。

美國很早就進入了人口老年化社會，根據美國統計局人口普查數據，從1950年開始，65歲以上人口已經占到美國總人口的8.1%。1990年美國65歲以上老人占總人口的12.3%。預計到2025年將達到20.7%。到2030年之后，75歲以上的老齡人將占老齡人的一半以上。到21世紀中葉，85歲以上的高齡老年人將更多［2］。從上述數據中不難發現美國已是典型的老齡化國家，由于老年人特殊的生理和心理狀況，致使其所需的服務與社會上其他成員不同，需要特殊的產品和服務。巨大的養老市場需求，政府的鼓勵支持，加之商家分析把握住了老年服務產業這個市場，養老服務產業在美國社會發展起來。

日本是人口老齡化較為嚴重的國家之一，20世紀70年代已進入老齡化社會。據有關資料統計，1980年，日本65歲以上的人口已經占到社會總人口的9.1%，1990年這一比例升至12.1%，2000年達到17.2%，到2010年更是達到22.1%。據日本國立社會保障人口問題研究所推算，這一比例在2020年將達到 26.9%，2050 年將創下 32.3%的新高［3］。由于眾多的老年人口需要特殊的照料，日本政府決定扶持養老服務產業的發展。日本養老服務產業的發展與老年人口的增加成比例關系，養老產業早在20世紀70年代開始萌芽產生，政府在這一時期大力鼓勵養老服務產業發展;在80年代逐漸形成一定的產業規模，處于逐步探索時期;90年代其養老產業開始成熟，已經形成了一個成熟的市場，擁有一整套行業標準;21世紀之后日本的養老產業隨著國外逐漸進入老年化社會開始向外擴張。

英國較早地進入了老齡化社會的行列，老齡人口比重較高。2005年時老齡人口已占到國家總人口的16%。面臨眾多的老齡人口，英國政府既把其看做社會問題，更看成是一個經濟問題。政府鼓勵社區照顧的養老模式，由專業的工作人員對老人進行悉心的照顧并建立各種服務設施。同時政府鼓勵企業進入老年市場，由政府和企業共同提供老年人所需的各種服務，養老服務產業由此發展。

法國人口老齡化水平位于發達國家中列，2010年統計的65歲以上人口占社會總人口的16.8%。較為龐大的老齡人口在一定程度上推動了養老服務產業向前發展。法國政府歷來高度重視養老服務產業，特別是居家養老市場，利用優惠政策不斷吸引企業進入，法國養老服務產業以其長遠的規劃、創新的方式和方法及優良的服務使得養老產業聞名于世。

德國人口老齡化水平較高，65歲及以上老年人占總人口數的比例高達21%，估計到2060年，這一比例將達到34%。而聯合國開發計劃署公布的《2010年人類發展報告》顯示，德國人口中位數已經達到44.3歲［4］。因此，德國政府認為支持養老服務產業的發展利國利民，通過各種優惠政策鼓勵養老產業發展。

二、國外發展養老服務產業的主要做法

綜觀國外的養老服務產業，在其發展初期政府都起到了主導作用。各國政府通過金融支持、鼓勵就業、發展完善的社會保障制度來確保老年人口的消費能力，并且通過產業指導與培訓、稅收減免等方式扶持養老服務產業的發展，為居家養老的老人提供周到的服務，形成居家養老服務產業集群，通過鼓勵集中養老的模式，促進養老服務產業的發展。

1.確保老年人口消費能力

美國首創“倒按揭”的方式保證老年人口的消費能力，這是一種既能給老年人帶來生活費又能讓銀行贏利的雙贏方式。它實際上是銀行的放貸方式，分為有期與無期兩種形式，62歲以上的老人可以把自有住房抵押給銀行，銀行每月給予老人一定的生活費。若是有期的方式，到期后老人可以通過出售或其他方式償還銀行給予的貸款。若是無期的方式，銀行可通過專門的資產評估機構評測房屋的價值，并聘請專門的醫療機構評測老人的壽命，依次計算出老人每月的生活費并按月支付直至老人故世，故世后該房產由銀行處置。這種方式在美國獲得了極大的推廣并受到廣泛歡迎。除了采取“倒按揭”這種創新的方式給予美國老人金融支持外，還有養老社會保險、企業補充養老保險和個人儲蓄養老保險。完備的養老保障體系為美國的老人們提供了消費所需資金，為養老服務產業的發展提供了需求條件。

日本通過鼓勵老年人就業，建立穩定的公立年金制度讓老人擁有更加強大的消費能力。日本政府非常重視老年人就業問題，一方面制定相關法律確保老年人到65歲仍可以被雇傭，同時推進退休人員再就業，支持老年人創業;另一方面，通過各種方式鼓勵老年人發揮余熱，利用老年人在職業生涯中積攢的能力進行再就業，在為社會創造價值的同時也可以讓老年人實現寬裕的老年生活。同時，日本建立了穩定的公共年金制度，實行年金制度一元化，由日本年金機構對年金進行運營和記錄，這在很大程度上確保了老年人收入，從而在一定程度上保證了老年人的消費能力。

英國從1975年起進行了多次改革來健全社會養老保障制度。迄今為止，英國社會保障制度已形成一套完善的養老金體系，這個體系包括三個方面:一是現收現付制模式的基本養老保障制度。在此制度下，老年人養老金由國家支付的每個人相同的基礎年金和個人的實際繳費年限兩部分確定。二是由企業、單位創辦的職業養老金。這部分養老金是養老保險體系中最為重要的部分，構成了英國養老保險體系的核心。三是個人儲蓄性的私人養老金。英國正是由于社會養老保險制度較為完善，因而在一定程度上支持了養老服務產業的蓬勃發展。

法國的社會保障制度起步較早，養老保險體系比較成熟。與英國相同，法國的養老保險體系同樣實行現收現付制，由基本養老保險、強制性補充性養老保險和非強制性商業保險組成［5］。根據部門、行業的不同建立有差別的養老保險制度，同時鼓勵商業養老保險發展。這種多層次的保障結構基本覆蓋了全體從業者。由于完善的養老金制度，法國老年人口消費能力較強，消費水平較高，促進了養老服務產業的發展。

加拿大的養老保障制度以其成熟、規范的體系享譽世界，這是一種全民的養老保險計劃，由企業、個人與單位共同繳費，包括老年保障金、低保補助和遺屬補助。其成熟的體系和較高的保障水平使得老人在退休后能夠獲得較高的生活水平，擁有足夠的消費能力，為加拿大的養老服務產業發展提供了必要條件。

2.采取產業指導與培訓、稅收減免等方式扶持養老服務產業

日本政府指定專門的機構對養老產業的發展進行產業指導。在日本養老產業發展的初期，特別是20世紀六七十年代日本剛進入老年化社會，由日本政府承擔的社會福利事業已不能滿足龐大的市場需求，一些中小企業躍躍欲試，急欲進入老年市場。在此情形之下，日本政府經歷了從“允許”、“開放”到“扶持”的過程［6］，老年人絕大部分需求由市場機制解決。雖然明確了方向，但中小企業發展良莠不齊，面臨很多問題，日本政府通過制定市場規范和行業標準，并對中小企業進行一定的技術指導和管理指導，扶持中小企業的發展，推動了老年福利事業的市場化和產業化。

法國政府通過優惠政策引導企業向老年產業發展。例如，通過各種稅收優惠政策鼓勵企業進入居家養老市場，如果企業為70歲以上老人提供居家服務，可減免企業為護工繳納的社保，從事居家養老服務的企業，增值稅降為5.5%［5］。通過財政政策鼓勵企業的流動，促進養老產業的發展，滿足老年人的需求。此外，法國政府還對養老服務發展進行規劃，并對養老產業從業人員進行培訓與指導。2005年法國政府啟動家庭服務業促進計劃，包括居家養老服務業等行業被納入國家發展戰略規劃［5］。老年產業從業人員的培訓也是由各級政府和企業共同出資，并將技術培訓與大學和職業教育接軌，增強從業人員的從業素質和能力，從而促進養老服務產業的發展。

芬蘭大多數老人喜歡在家中安度晚年，依此特點，芬蘭政府對養老服務行業進行產業指導，探索出一套適合老人居家養老的養老模式，并劃分出各類養老服務，為老年人提供周到的家政和保健服務，政府對這些服務加以指導，并有政府補貼。這種政府培訓、補貼與指導使得芬蘭形成了豐富多樣的家政服務，為老年人的生活提供了極大的便利。

3.形成居家養老服務產業集群

在美國，居家養老是老人們選擇的一種普遍的養老方式，它以不需要改變生活環境、生活安靜等優點吸引著眾多老人，但隨著年齡的增大，行動不便會給日常生活帶來諸多不便。在美國社區中，有專門的機構進行這些家庭護理服務，如打掃衛生、烹飪食物、照顧老人起居等，費用按照照顧時間或次數進行計算。有的地方政府或企業還專門為老人設計特定的服務計劃，提供為老人的專門服務。此外，政府或企業也會建立配套設施豐富老人的生活，如鍛煉設施、老人娛樂休閑設施等。這些養老服務集合在一起就會成為居家養老服務產業集群，為老人們提供周到服務的同時促進了養老服務產業的發展。

日本為居家老人提供了豐富周到的服務，包括上門服務、短期服務、長期服務、老人托管服務、保健的咨詢與指導。日本有完善的法律和政策體系，這些法律與政策的制定為居家養老服務產業的發展指明了方向。有關社區養老的法律與政策主要有《老人福利法》《高齡老人保健福利推進十年戰略計劃》《關于社會福利服務基礎結構改革》［6］，這些法律和政策的制定明確了老人服務內容與老年產業企業的發展方向。此外，為居家養老老人提供服務的主要有政府、政府支持的民間組織、志愿者與企業。提供服務主體的多樣化給老人提供了廣闊的選擇空間與更加優越的服務。

英國的社區照顧也為居家養老提供了全方位的服務。在生活上，設有起居飲食照顧服務、打掃衛生服務及代為采購物品的服務;在心理上，給予老人就醫、護理、傳授保健方法的服務，例如醫生為行動不便的老人上門提供診醫服務等。此外，還設立很多的社區活動中心，為老年人提供多彩的娛樂活動，這些活動提高了老年人的生活質量，同時也帶動著醫療、服務、建筑等整個養老產業集群的形成。

瑞典近年來加快步入老齡化社會，且絕大多數老人愿意在自己家中安度晚年。根據這一特點，由政府或企業提供形式多樣的家政服務，包括打掃老人家庭衛生、護理老人的個人衛生、烹飪食物等。提供安全周到的保健服務，包括上門的醫療衛生服務和老人家中特殊的報警裝置，提供老人娛樂中心，使老人具有娛樂與交友的平臺。這些服務的提供不僅能滿足老人基本的生活需要，也形成了居家養老服務產業集聚。

4.鼓勵集中養老促進養老服務產業的發展

集中養老是老人們居住在養老院、老年社區或老年公寓等眾多老年人集中在一起的養老場所。美國是集中養老模式發展較好的國家之一，集中養老地區多選擇在美國的陽光地帶也就是美國西海岸地區。老人們可以在這里購房或租房居住，房屋有高中低檔，有“無陪護”、“有陪護”和“特殊陪護”型，滿足不同財務狀況的老人。位于美國佛羅里達州“太陽城中心”是美國著名的集中養老社區，社區的細節設計符合老年人的特點，如無障礙電梯、防滑設施、底層建筑等，還有配套設施如郵局、超市、醫院等。正是由于這樣集中式的養老，帶來了該地區養老產業的蓬勃發展。據統計，佛羅里達州的85%以上的財政收入來自于養老產業［7］。

日本也在逐步由家庭養老轉變為集中養老，養老院的數量逐年增長。根據預測，到2025年，日本“銀色產業”將擁有6270億到7460億美元的市場。“銀色產業”中增長最快的當屬養老院。1990年至今，日本的養老院數量已經翻了一倍多。2001年，日本已有養老院7582所，居住人數達到46.4萬［8］。巨大的市場需求吸引了很多企業的關注，紛紛涉足于養老院的創辦以及配套設施的建設之中，這無疑將會推動整個養老服務產業的發展。

5.政府在養老服務產業中起主導作用

在日本，養老產業發展初期由政府主導。1946年日本政府制定了《社會救濟法》，其中明確規定了政府的責任，即“公共責任原則”，為生活困難者提供保障是政府的責任，而養老服務體系的對象也包括生活困難者。所以，養老服務發展的初期，養老服務建立在政府主導基礎之上。正是由于政府大量的資金投入與初期艱難的探索，養老服務產業才得以在日本不斷發展壯大。

芬蘭是福利較好的國家之一，養老服務產業也由政府主導。芬蘭老人喜歡居家養老，政府為了保證老人居住在家里的安全與質量，芬蘭首都赫爾辛基社會服務局將首都劃分為四個區域，每個區域都設有社會福利中心，這些中心的任務是為居家養老的老人提供完善周到的家庭服務。政府規定，年滿75周歲的老人，只要身體虛弱需要照顧，都可以向社會福利中心提出申請，政府審批后即可由社會福利中心為老人提供服務，服務涉及家庭生活的方方面面，包括老人日常生活所需的輔助服務，如打掃衛生、幫助老人洗漱和剪指甲等，還提供周到的保健服務，如為生病老人上門診斷，建立娛樂中心供老人休閑。這些服務的費用都非常低廉，甚至一些服務是免費的，政府對這些機構進行補貼。

法國養老服務產業的發展擴張期是在20世紀80年代，政府大力扶持和引導養老服務產業的發展并在養老服務產業中扮演主導地位，政府興辦大量公立機構和非營利機構，為有特殊需求的老人提供服務，如高齡老人、殘疾老人等，由政府承擔其費用的90%。政府的主導在使老人享受到服務的同時，也促進了法國養老服務產業向前推進。

三、國外經驗對中國發展養老服務產業的啟示

我國已于1999年進入老齡社會，是世界上老年人口最多的國家。由于我國在未富先老的情況下進入老齡化社會，解決好老年問題對于經濟發展、社會安定有極其重要而深遠的意義。早在2000年，中共中央、國務院印發的《關于加強老齡工作的決定》中就已提出“發展老年服務業”的要求。2006年2月，國務院辦公廳又轉發了全國老齡委辦公室等十部門《關于加快發展養老服務業的意見》。但是就各地相關研究成果來看，現階段養老服務普遍存在著投資不足、服務水平低、老年人的需要難以滿足因而發展緩慢的問題［9］。如何“變老為寶”成為我國社會發展的當務之急，在進入老齡化社會的初期，完善養老服務產業，促進老年產業的發展已成為必然。

1.設立養老服務產業中長期規劃

我國養老服務產業尚處于起步階段，政府需要設立養老服務產業的中長期規劃，通過政策引導和激勵機制促使產業向著中長期規劃的目標邁進。目前，政府應加強制度建設，建立養老服務機構的準入、運營與退出機制，對行業標準、市場價格等進行監管。與此同時，政府應采取各種措施加強對養老服務產業的支持，對養老產業企業在稅收上給予一定的優惠，必要時進行一定的財政補貼。對養老服務產業發展薄弱的方面，政府還可以給予一定的特殊照顧，支持其發展壯大。

2.完善社會養老保險制度

我國社會養老保險的特點之一是低水平、廣覆蓋。雖然養老保險待遇隨著社會經濟的發展會在一定程度上提高，但是總體而言，老年人的養老保險待遇還是低水平的，特別是在廣大農村地區更是如此。因此完善我國的社會養老保險制度對于提高老年人的消費水平，促進養老服務產業的發展起著至關重要的作用。政府需要不斷完善社會養老保險制度，特別是完善廣大農村地區的養老保險制度，使農村地區的老年人擁有一定的養老金。同時要不斷提高養老金待遇水平，使老年人擁有較高的消費能力，提升老年人對養老服務企業的需求，促進養老服務產業和企業發展。

3.變家庭養老為集中養老

由于受到傳統儒家思想文化的影響，老人們都希望在家養老，兒女們也希望老人們能夠在家安度晚年，悉心照顧老人并盡一份孝心。隨著社會經濟的發展，年輕一代生活壓力增大，雖然兒女們有孝敬老人的愿望，但卻因工作繁忙，沒有充足的時間照顧老人，變家庭養老為集中養老是一舉兩得的做法。首先，可以使老人獲得更加周到的照顧與更加優良的服務，讓老人安享晚年。其次，脫離了家庭成員的照顧，可以促使家政、護理等一系列老年服務產業的發展。因此，應通過大力宣傳和讓有老人的家庭來參觀現在集中養老場所的方式，使得老人和子女認識到集中養老的優勢，轉變其思想觀念。

4.鼓勵企業進入養老服務產業

目前，我國經濟正處于快速發展時期，養老服務產業受到的關注并不多，并且很多企業沒有意識到養老服務產業的發展前景，認為老年服務產品利潤少、風險大，不愿意對養老服務產業進行投資與開發，部分企業和個人對此持消極態度。據此，政府應當采取多種措施鼓勵有能力的企業進入養老服務產業，對企業給予一定的稅收優惠與照顧，對高科技型養老服務產業給予一定的財政補貼，并對老年服務的開發進行一定的支持與幫助，推動企業與高校開展合作，開發滿足老人需求的產品和服務。

5.政府在養老服務產業中發揮引領作用

養老服務產業服務需求靈活，以人工勞動為主，因此無法進行流水線式的生產，導致養老服務產業的利潤偏低，風險較大，民營企業一般不愿涉足。政府在養老服務產業發展初期應該發揮帶頭引領示范的作用，興辦一些具有福利性質的養老服務產業，為老年人提供服務，在發展成熟并具備一定經驗培養出社會需求之后，再引入民營經濟，或民營經濟參股，或“民辦公助”，這將在一定程度上降低民營企業的風險，民營企業參加到養老服務產業中的意愿就會增強。

6.關注老年服務產業發展的新領域

隨著社會經濟的發展，老年產業不斷被賦予新的內涵。老年產業不僅僅局限在老年生活照料服務上，一些老年產業發展的新領域隨之誕生。老年人理財服務就是其中之一，我國國民有強烈的儲蓄意愿，其中也包括老人在內。因此，可以開發老年人理財服務，如保險和投資服務等。另外老年旅游、老年婚介這類新式的老年服務內容層出不窮，適應了老年人日趨增長的各式需要。這些新領域的出現不但可以拓寬老年產業的范圍，而且可以滿足老年人的全方位需求，使其擁有豐富多彩的老年生活。

［1］劉珍益.論我國養老服務的發展和產業化［D］.杭州:浙江財經學院，2012:4.

［2］屈毅博.逐步加劇的美國人口老齡化問題探析［J］.現代交際，2012(5):23-24.

［3］郭 麗.中日人口老齡化的差異及對策思考［J］.上海理工大學學報:社會科學版，2011(6):154-158.

［4］曹 瑩.德國應對人口老齡化的相關政策及啟示［J］.重慶科技大學學報:社會科學版，2012(5):72-74.

［5］劉婉娜，胡 成.法國居家養老服務業的發展及啟示［J］.宏觀經濟管理，2012(7):81-85.

［6］查建華.中日兩國老齡產業發展比較研究［J］.上海金融學院學報，2011(8):50-59.

［7］李沛霖.美國養老產業的發展及其對我國的啟示［J］.廣東經濟，2008(6):50-52.

［8］王 佳.人口老齡化背景下的養老服務產業發展對策研究［D］.武漢:武漢科技大學，2011:26.

［9］程 頤.關于養老服務產業化的幾個問題［J］.現代經濟探究，2010(11):19-23.