大學章程執行力：模式、動因及路徑選擇*

袁春艷 石連海

大學章程作為推動高校內外部關系有序運行的復雜系統，在章程制定完成后，關鍵是如何執行，如何保障章程執行的強制力和法律效力。執行力不強，不僅有損大學章程的實施效果，失去應有的效率和效力，而且難以實現章程的統領性作用，更失去其權威性地位，最終遭遇流于形式、束之高閣。

一、國外大學章程執行力模式分析

國外大學章程建設的體制機制相對較完善，探討其執行力模式可略起他山之石之效。回溯國外高等教育的發展歷程，大學權力主要源自政府授權（行政權）或科層組織自身（自治權）[1]，繼而高等教育治理權力主要有政府行政權力的他治和大學組織的自治兩種形式。因此，從規制大學權力運行層面可將大學章程執行力劃分為行政外推力和組織內生力兩種模式。

（一）行政外推力模式

政府行政權力主導的大學章程在運行中普遍強調通過國家行政權力對大學實行統一管理，政府不僅是決策機構，更是執行機構。這種以行政外推力為主的章程執行力模式主要流行于羅馬傳統大學章程中，分布在以羅馬傳統大學治理為代表的大陸法系國家。羅馬傳統的高等教育治理是由中央統一決策和控制的一元結構，每所大學是一個大一統的正規結構的組成部分。[2]因而，羅馬傳統的大學章程一般都規定政府為大學最高權力機構人員的重要代表，有著參與大學治理的優先權，推動大學章程的運行和大學內部與外部的治理。

行政外推力模式的最大特點在于政府控制，章程明確規定大學最高權力機構的運行程序，規定大學內部決策權、執行權、監督權的合一。首先，行政外推力模式強調政府是高等教育發展的重要執行主體。羅馬傳統的大學章程充分反映了國家政府干預高校治理的高教管理體制，從歷史上看，幾乎所有的高等學校都是由政府創立，高等教育的發展規劃和大學章程的制定執行都體現著政府意志，章程執行戰略、執行資源、執行環境以及執行制度都受政府管理與控制；其次，在行政外推力模式中學校沒有獨立的執行權。從德國大學章程運行程序上看，其大學管理權限包括兩方面：一方面是作為國家機構的高等教育要服從國家政府的管理，另一方面是作為社會團體法人的大學享有在教學、科研、學術等領域一定的自我管理權力。[3]不過，隨著學校辦學自主權的不斷提升，諸如校長已從二戰前在大學章程中規定的無實權發展到現在決策權與執行權由校務委員會以及校長分享的格局。

從本質上看，行政外推力模式下的大學章程執行力凸顯了行政干預力量，政府權力色彩濃厚。但隨著現代大學制度的進一步深化，特別是法人化改革后，各大學逐漸成為獨立的法人實體，大學章程執行的行政外推力模式逐漸從政府的專制形態走向政府控制與學校自治的和諧共生形態。

（二）組織內生力模式

大學章程執行力的運行機制一種是政府控制與管理的行政外推力模式，另一種則是高校自治權力彰顯的組織內生力模式。組織內生力模式主要體現在盎格魯·撒克遜傳統的高校，運行于英美法系國家。盎格魯·撒克遜傳統的高等教育治理強調多元主體結構，在大學章程執行中體現程序正義原則，大學內部執行權與決策權、監督權的分離與制衡，大學有著充分的辦學自主權和章程執行權。[4]而組織內生力模式源于特許狀(Charter)對大學自治的保證，大學特許狀從1819年著名的達特茅斯學院訴伍德沃德案后獲得真正的自主權。[5]但無論是大學特許狀還是后來的章程，均明確規定政府不能隨便插手大學內部的資源分配、學位授予、課程設置等事務，大學成為自治團體，享有自治權力，繼而享有大學章程的自主執行權。

可見，組織內生力模式最大的特點在于大學自治和辦學自主權的彰顯。首先，組織內生力模式在大學章程執行主體上強調大學自主與多元共治相結合，教師、學生、行政人員是大學章程執行的中堅力量，但同時也有來自校外的政府代表、企業領袖、社會精英、校友代表等多元主體共同參與執行或監督，避免了政府行政力的過分干預而消解辦學自主權；其次，組織內生力模式在大學章程執行程序上規定分權與問責的結合，彰顯了大學章程執行的效度和剛度。一是大學章程對董事會、評議會和校長等權利主體的執行權進行明確的規定，同時教師、學生、行政人員等主體擁有平等的參與執行權；二是通過建立章程執行中的信息反饋制，對各主體權利與義務的運行情況進行實時監督，實施問責制以確保大學章程的執行力。

雖然國外大學章程執行力的兩大模式都面臨著“囚徒困境”，但是相比之下組織內生力模式在一定程度上能更有效的提高大學章程的執行力。而現實中，大學章程運行的最大困境在于執行權、決策權和監督權的失衡，且三大權力常交織在一起，因而大學章程執行力的模式構建還有待進一步探索和完善。

二、大學章程執行力的動因分析

國外大學章程的兩種執行力模式雖不盡完美，但其章程均被視為大學的“憲法”，大都有著強勁的執行力。同時，許多著名大學之所以能長足發展百年以上，與其具備完善的大學章程運行機制分不開。究其執行力的動因，主要與大學章程的執行組織、執行程序、執行環境等因素密不可分。

（一）執行組織因素

大學章程的執行組織大都有由多元主體參與、責權規制明晰和內部結構協調的有機系統，加上各主體對大學章程執行的高度重視，從主體性層面確保了大學章程的執行力。

一方面，大學章程執行的多元主體參與不僅增強了章程利益相關者的認同感和接受度，減少章程執行中的阻力，而且還有助于改變章程執行過程中普遍存在的自上而下的單一視角，通過自上而下與自下而上的結合，產生立體可循環的執行組織系統。同時，多元主體參與大學章程的執行有利于形成多元主體相互制約和監督的局面。加拿大大學章程明確規定，無論是董事會還是評議會都有來自教師、管理人員、學生的代表參與執行[6]。因此，多元主體的參與能提升章程執行的民主化、科學化和法制化程度，有效的防止章程執行過程偏離宗旨，繼而強化章程執行力。

另一方面，大學章程執行組織各主體的權責明晰，且擁有明確而協調的內部結構。美國、加拿大、英國、日本等國家大學章程都明確界定了董事會、評議會、校長在章程執行中的權限和職責。因國情不同而形成了董事會、理事會以及評議會領導下的校長負責制以及多主體分工決策機制等章程執行模式。[7]依法對章程執行的各主體權力進行法律切割，明確地規定各主體的權利與義務。可見，大學章程對執行主體進行的權責規約，不僅凸顯在章程制定的文本中，更是在章程運行中具有法律效力的問責，保持章程司法訴訟途徑的暢通，進而依法保障大學章程的執行力。

（二）執行程序因素

執行程序是規則運行的動力因素，任何一個規則的執行如果沒有正當程序的保障，都有可能喪失規則原有的合理與合法性，無法實現其預期價值。因此，作為學校運行規則總綱的大學章程理應注重執行程序的完善，以保障大學章程的法律效力和執行力。

一方面，大學章程執行程序要符合“最低限度的程序正義原則”[8]，意識到程序公正是大學章程依法執行的重要依據，是保障章程有效運行的重要手段。就大學章程執行力而言，無論是行政外推力模式還是組織內生力模式都體現程序正義原則、依法行政原則以及規范辦學原則，以保障大學章程執行有一個公平、公正、公開的程序，并通過科學、規范、合理的程序機制推動章程運行。

另一方面，大學章程通過立法程序使其執行具備法律屬性和法律效力。立法程序是大學章程執行效力的根本保證，加拿大、美國、丹麥等國家的大學章程都將內外部關系主體納入具有法律地位的體制化管理中，學校在此管理框架內依法自主辦學，使大學章程能夠真正強有力地落實到學校治理的關鍵環節。通過立法程序賦予的章程遠大于學校一般管理規章的效力，同時也對大學按照章程自主辦學提出了強制性要求。

（三）執行環境因素

環境因素在很大程度上促進或制約著大學章程執行系統的運行，優化章程執行環境，開發環境因子的內在潛能，是大學章程有效執行的重要條件。剖析現有的大學章程可見，影響章程執行的環境要素主要是制度環境和文化環境，是大學章程運行的主要外動力。

一是大學章程運行有著國家法律制度和政策制度保障的先決條件。大學章程無論是源于權力機關頒發的特許狀或飭令，還是源于政府或教育主管部門的批準或授權，或是源于法案或判例法，其共同點都是受到國家政策法律的保護，是通過法定形式賦予大學章程的執行權。諸如康奈爾大學最初的章程源于紐約州立法機構的授權，丹麥的哥本哈根大學章程的效力淵源是政府或教育主管部門等。大學章程除了具有法定執行權外，其明確的法律地位也為大學章程運行提供了有法可依的基礎，對于確立大學獨立法人機構有著實質性的制度保障。同時，在法律制度保障基礎上，政府通過各種政策確保大學章程的正常運行，諸如分配和管理政府下撥的教育補助金，設置教育咨詢服務機構，協助各高校間的合作等。

二是高等教育發展彰顯的學校特色、學術自由、以人為本以及公平公正的精神理念，為大學章程執行提供了優越的文化環境，國外一些大學在此方面表現得尤為突出。一是大學注重彰顯學校特色是章程得以順利執行的重要保障。各學校根據現代教育思想和本校獨特的辦學理念，結合政治體制、民族習俗以及文化差異，從學校實際出發，在教育實踐中繼承發揚、開拓創造某些方面的優勢，并通過大學章程個性化的特殊條款加以固定；二是國外大學非常重視學術追求，并通過章程滲透學術自由、教授治學的精神，保障學術權力的執行。東京大學章程規定學校目標是以學術自由為基礎，哥本哈根大學章程規定學校須確保學術自由并為傳播知識和學術成果做出貢獻等。[9]同時，學校管理中非常重視教授的作用，許多章程執行決策都要聽取教授意見，學術自由與大學自治確保了章程執行力。

三、提升大學章程執行力的路徑選擇

大學章程執行力的路徑選擇是對章程運行方向的定位，是決定章程能否有效實施的關鍵。通過剖析大學章程執行力的模式和動因可見，大學章程執行力的提升路徑是多元的，其中對執行組織的優化、執行程序的控制、執行環境的塑造等是大學章程應選擇的執行路徑，也是提升大學章程執行力的核心途徑。

（一）執行主體的定位與執行組織的優化

大學章程執行力得以凸顯的前提要件是執行主體以及由各主體構成的執行組織，如要確保大學章程執行的力度、效度和高度，就必須要準確定位執行主體和合理優化執行組織。

首先，大學章程執行主體的角色定位要以大學章程功能最大化為原則，以責權的明晰化為根基，保障多主體參與，尊重各利益主體的執行權。不僅應根據各高校建設需要而定位執行主體，而且應厘清各執行主體間的關系，明確各執行主體的權責，堅持“責任到人”，以細化執行過程。同時，根據大學章程內容與功能的需要去確定各執行主體的權責，繼而適切的定位執行主體的角色。并根據大學自治與現代大學制度、辦學自主權與學術自由的高等教育價值理念，以及學校的辦學特色，區分各主體的專享權力和分享權力，清楚的界定各執行主體的權利、義務與責任，合理調整各利益主體的關系格局。

其次，大學章程的執行力應是由執行組織優化組合而形成的合力與交互力。組織結構體系是否合理直接關系到大學章程執行的效率，繼而反映出章程執行力的高低。因此，大學章程在運行中首先應構建并優化執行組織，對舉辦者（政府）、學校董事會或理事會、學校組織機構、學術機構以及教職員工、學生、校友會等各利益主體進行有機組合。明確各個組織部門的權限，安排有序的分工合作，建立體系完整、精簡高效的組織機構，推動大學章程的執行產生合力效應。

（二）程序立法的完善與執行程序的控制

大學章程最基本的價值定位就是要保障高校教育教學活動的正常開展，維護良好的教育秩序，大學章程的秩序價值相對于自由、公平等價值而言具有優先性。因而，完善程序立法是為大學章程執行力得以彰顯構建合法性保障，控制執行程序則是確保大學章程執行具有民主性、可行性的必然要求，也是保證大學章程執行權有效行使的重要手段。

首先，為了提升大學章程執行力，第一要務應當是完善程序立法，推進高校管理體制機制的健全。從大學章程旨在規制大學權力運行的角度而言，學界普遍認為大學章程可納入行政法范疇，借鑒美國等國外大學章程所依據的行政程序立法，可以在我國的行政法律體系中增設有關程序立法，完善大學章程的立法程序機制。據此，其立法程序的完善應體現在兩個層面：一是明確規定大學章程的執行主體、執行程序、執行方式、執行資源以及執行的評價標準等，使大學章程執行力的表達擁有法制化、規范化的基本屬性，減少章程執行過程中的隨意性和主觀性；二是應明確規定問責與獎懲制度，使大學章程執行主體的責權能形成平等和統一的格局，特別是應實行行政首長或主要負責人問責制、引咎辭職制等責任追究制度，進而實現立法程序的完善。

其次，大學章程執行力的有效提升必須要切實控制執行程序，做到程序公開與民主的最基本保障。大學章程的執行除了要遵循法律優位與法律保留原則外，更要堅守合法正當程序原則，這是大學章程科學高效運行的重要保障。根據美國政策學家馬丁·雷恩等人對政策執行過程的三階段劃分法，可將大學章程執行程序分為事前程序、事中程序和事后程序。事前應告知各利益相關主體，讓其明白大學章程以及運行規則，如規則有不利于當事人時應以書面形式明確告知；事中則是在章程執行中若做出不利于當事人的決定時，應向相對人說明理由，并聽取相對人的申辯或進行辯護，繼而采取相應措施；事后應將結果傳達給相對人，并暢通申訴和救濟渠道。如大學章程執行權的行使不符合法定程序，缺失正當程序的基礎，必然得不到有效實施，更無法提升章程執行力。

（三）執行環境的塑造與執行文化的培育

一方面，要保證大學章程的執行力，創造良好的制度環境是關鍵。執行環境在很大程度上制約著大學章程執行系統的有效運轉，塑造一個包括法制、文化、政治、經濟、社會等在內的執行環境，并優化執行環境各要素，是大學章程執行力得以保障的重要條件。因此，應塑造以法制環境為主的執行環境，建立科學的權力運行機制、公平的執行管理機制、合理的指揮協調機制、有效的資源配置機制、嚴格的責任追究機制、執行監督機制等，形成結構優化、制約規范的大學章程執行制度，通過制度與規則來提升大學章程執行力。

另一方面，應培育良好的執行文化，執行文化對于大學章程執行力的提升也不能忽視，它能為執行過程營造濃厚氛圍。一是要根據大學章程的宗旨和目標，結合本學校所處的地域環境、學科建設、辦學歷史與文化積淀等特色，確立適合學校自身發展的獨特執行文化；二是執行文化建設的手段應多元化，執行組織的領導者應堅持“以人為本”的理念，促使各利益主體增強對大學章程的認同感，促進各利益主體積極性的提高。同時要把章程執行文化建設與學校教育教學活動相結合，把章程執行力同校園文化建設相結合，繼而在學校正常的運行中潛移默化的凸顯執行文化；三是要把高等教育領域中的學術自由、教授治校，以及秩序、自由、公平、效率等價值理念充分體現在大學章程執行中，才能從根本上體現執行文化，最終在剛度、力度、速度、效度合一的大學章程執行力中彰顯學校的辦學宗旨和目標價值。

[1]馬懷德.學校法律制度研究[M].北京：北京大學出版社，2007，115.

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[3]陳學飛.美國、日本、德國、法國高等教育管理體制改革研究[M].北京：教育科學出版社，1995，128.

[4]馬陸亭，范文曜.大學章程要素的國際比較[M].北京：教育科學出版社，2010，29.

[5]湛中樂，蘇宇.西方大學章程的歷史與現狀[J].中國高校科技與產業化，2011,(5).

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[7]Lauren Morando Rhim.Charter School Statutes and Special Education:Po1icy Answers or Po1icy Ambiguity[J].The Journal of Special Education,2007,(1).

[8]勞凱聲.中國教育法治評論（第2輯）[M].北京：教育科學出版社，2003,98.

[9]金耀基.大學之理念[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，2001,13.