民辦高校稅收問題對策探析

孫喜云

(遼寧對外經貿學院，遼寧 大連 116052)

一、民辦高校稅收概述

(一)民辦高校界定

民辦高校是指國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會依法舉辦的學校或其他教育機構，其辦學層次分專科和本科。民辦高校與公辦高校的區別在于:它不是政府舉辦，而是由民間舉辦;啟動資金并非來源于財政部門撥款，而是來源于銀行貸款、民間集資款;學校的領導并非由教委任命而是由學校聘用;學校的教育收入并不納入財政預算管理或財政資金專戶管理。

據統計，截至2011年底，全國民辦高校有1400 多所，其中，本科院校390 所(獨立學院303 所、民辦普通高等學校87 所)。統招學生達到500 多萬人，在辦學質量上，民辦本科院校從注重規模發展已轉向內涵建設和提高辦學質量，出現了一批辦學有特色、水平較高的學校。如今民辦高校已成為我國高等教育的重要組成部分。

(二)民辦高校稅收現狀

目前，民辦高校的稅收可以分為兩大類:一類是部分地區的稅務部門遵照《民辦教育促進法》及其實施條例的精神，對于捐贈辦學和不要求取得合理回報的學校實行與公立學校同等的稅收優惠政策，基本上處于免稅狀態。另一類是對要求取得合理回報的民辦高校進行征稅。有些高校雖然沒有要求取得合理回報，但由于其辦學章程上寫有“股東分紅”的條文，仍被稅務局認定為營利學校進行收稅，而且其稅率也按企業所得稅的標準征收;還有一些地方是參照企業所得稅的標準有所降低，按個體經營所得確定稅率后進行征稅。

由于國家政策不明確，民辦高校的稅收工作在具體執行層面上比較混亂，要求取得合理回報的學校按什么標準收稅，征收哪些稅種，其優惠政策體現在哪些方面等，各地理解差異較大。執行的出發點往往不是從有利于民辦高校發展出發，而是根據當地的財政收支情況而定，沒有從稅收的角度給民辦高校提供一個公平發展的平臺。

二、民辦高校稅收存在的問題

(一)民辦高校經濟屬性不明確，使稅收優惠政策模糊

我國《民辦教育促進法》規定:“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權”;“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。既然民辦高校的出資人可以取得合理回報，民辦高校就可以被視為具有營利性，但在民辦高校中，有些是非營利性的，而相關部門至今并沒有對民辦高校“營利性”和“非營利性”的經濟屬性制定劃分的標準，導致民辦高校經濟屬性不明確，也使得稅收優惠政策比較模糊;首先，稅收優惠的主體模糊。其次，在界定優惠主體的具體優惠政策內容仍有待研究。對于民辦高校來說，穩定的公共財政支持制度尚未建立，雖然《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010 －2020)》明確提出“健全公共財政對民辦教育的扶持政策”，但這些規定缺乏強制性，而且未區分民辦高校的營利性和非營利性，所以政策在執行時出現很多問題。要解決這些問題，從根本上講，必須明確民辦高校“營利性”和“非營利性”的劃分標準。

(二)財稅政策和教育政策不配套

目前，國家雖鼓勵民辦高校發展，但由于頂層制度設計的缺失，致使民辦教育的稅收優惠政策也存在缺失，稅務部門和司法部門在實際工作中缺乏執法和司法裁判依據，由此而引起財稅政策與教育政策不配套，造成政策在實施過程中各地不一比較混亂的局面。

《民辦教育促進法實施條例》第三十八條規定:捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校，依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優惠政策。出資人要求取得合理回報的民辦學校享受的稅收優惠政策，由國務院財政部門、稅務主管部門會同國務院有關行政部門制定。盡管財政部國家稅務總局曾頒布過《財政部、國家稅務局關于教育稅收政策的通知》《財政部、國家稅務局關于經營高校學生公寓有關稅收政策的通知》《財政部國家稅務總局關于加強教育勞務營業稅征收管理有關問題的通知》，但是沒有一個是關于民辦學校具體的稅收政策。而有的政策之間還存在一些矛盾。例如，財稅［2004］第39 號《財政部、國家稅務局關于教育稅收政策的通知》明確規定:“對學校經批準取得并納入財政預算管理或財政預算外資金專戶管理的收費不征收企業所得稅。”由于民辦高校的收費不納入財政預算管理或財政預算外資金專戶管理，所以按規定應征收企業所得稅，而這與《實施條例》第三十八條的規定是矛盾的，這就給政策的實施造成困擾，致使各省市在實際執行中的不一致:深圳、上海等城市對民辦高校采取征收企業所得稅的政策;而北京等城市考慮到扶植民辦高校同不違背政策相結合，在執行中采取既不明確征收，也不說明免征的模糊政策。

(三)稅收優惠主體單一

我國政府在法律上已經肯定了民辦高校同公辦高校享有相同的法律地位，特別是在稅收政策上給予民辦高校優惠。例如，國家分別在民辦高校的營業稅、房產稅等方面制定了稅收優惠政策，甚至已規定了向教育捐款可以抵稅的政策，這些都是為了扶持民辦高校的發展。但我國民辦教育稅收優惠政策的主體主要是向學校及校辦企業傾斜，針對受教育者的優惠政策和對民辦高校有貢獻的企業的優惠政策較少。而我國公民接受教育的費用在逐年提高，2011年教育盛典發布的《中國家庭教育消費報告》顯示，被調查家庭每月用于教育消費支出的平均金額為1370 元，占家庭總支出的44%，而大學階段的消費支出額度則最高。民辦高校由于是自籌經費辦學，因此高額學費是其經費的主要來源，這導致有的民辦高校成為“貴族學校”。在對受教育者稅收優惠較少的情況下，會減少民辦高校的生源，使民辦高校陷入生源少—經費少—發展緩慢甚至停滯的惡性循環，這樣也就不能促進民辦高校的持續發展。

三、解決民辦高校稅收問題的對策

(一)明確經濟屬性和稅收優惠政策

由于民辦高校區別于公立高校的主要標志是啟動資金來源不同，公立高校主要來源于財政撥款，而民辦高校的資金來源主要有兩個渠道:一是接受投資人投資;二是接受捐贈。從財務管理角度來講，既然是投資就一定是要求合理回報的，而如果是捐贈則是不要求回報的，這與財務法則也是相符的，所以在界定民辦高校經濟屬性時不能根據“是否要求合理回報”來確定“營利性”與“非營利性”，而應該根據啟動資金的來源性質確定“營利性”與“非營利性”。如果啟動資金來源是接受投資人投資，就認定為半“營利性”;如果啟動資金來源是接受捐贈，就認定為“非營利性”;如果是接受投資和捐贈相結合，確定為營利性。這樣，在制定稅收優惠政策時，可為三種情況:1. 對于接受捐贈的民辦高校視同公辦高校享受稅收優惠;2. 對于接受投資的民辦高校可以視同企業，規定學校每年提取“教育公益金”，以保證學校的持續發展，由于“民辦教育事業屬于公益性事業”，所以要給予適度的優惠政策，以鼓勵民辦高校的發展，鼓勵民辦高校與公辦高校競爭。例如:可以免征營業稅，可以仿照對高新企業的所得稅優惠施行十免五減半、可以經評估后給發展良好的民辦高校返稅，鼓勵優勝劣汰等，這樣既可以鼓勵學校的投資人積極發展事業，也可以避免一些投資人想法設法偷稅漏稅，還可以保證國家的稅收;3. 對于接受捐贈和投資相結合的民辦高校，可以比照第二種情況針對投資的那部分份額征稅。明確了分類標準不僅明確稅收優惠政策，還有利于政府根據不同的情況給予更多的政策支持和財政扶持，促進營利性民辦高校和非營利性民辦高校都能在各自定位上持續健康發展。

(二)教育政策與稅收政策協調一致，增強政策可操作性

國家賦予了民辦高校的合法地位，確定民辦高校在發展過程中要以教育政策為主導，但是它的發展也離不開國家財稅政策的引導，需要在法律允許的范圍內給予足夠的政策支持，所以，財稅部門要與教育部門加強溝通協作，制定和完善相關政策。首先，教育部門要完善頂層制度設計，糾正民辦高校的定性，明晰營利性和非營利性兩類民辦高校的法人屬性，使稅務部門的政策制定有法可依，有據可查;其次，財稅部門要進一步明確各類民辦高校的稅收優惠政策范圍，增強透明度和可操作性，建立與民辦高校性質相適應的會計制度和財務制度，對符合規定要求，能夠享受稅收優惠政策的，應當依法給予減免，要采取有效的征管措施，明確具體的征管工作;第三，國家教委、財政部和稅務總局應對已制定的有關政策進行整理，對各種文件的專用術語加以統一定義，并對有爭議的內容加以統一解釋，做到統一思想，堵塞漏洞。要求各省市嚴格執行中央制定的有關政策，不能搞地區保護主義，不得對民辦高校擅自征收或免征稅款。通過稅收政策的正確引導為民辦高校的發展掃除障礙。

(三)借鑒國外經驗 實施稅收優惠政策主體多元化

人們接受教育的能力往往受實際支付能力的制約，當人們接受教育的費用超出可以承擔的范圍時，便無法選擇教育。由于接受民辦教育尤其是民辦高等教育，學生每年需要支付較高的費用，經濟能力差的家庭一般難以負擔，而廣大農村眾多的貧困家庭更是無法承受。為此，應將學校的稅收優惠轉為對學校、學生和企業的多元化優惠就顯得十分必要。可以借鑒西方發達國家的一些做法:美國的教育稅收優惠政策主要是對受教育者的優惠，如終身學習抵稅，即大學、研究生、職業進修等教育費用的20 %可以從稅款中扣除;教育貸款利息抵減，則是指納稅人合格教育貸款前60 個月的利息費用可以用來抵減應納稅所得額。英國鼓勵企業設立“教育基金”，企業“教育基金”主要為本企業職工子女上大學提供生活費用及支付學雜費。如企業設立“教育基金”，政府對該企業減少征稅，僅征收15%“投資收入附加稅”，對捐資加入“教育基金”的職工還免征一定的個人所得稅;如果公司或企業向教育投資，投入教育事業這部分經費免稅。

［1］隋紹楠. 美國減稅法案分析［J］. 稅務與經濟，2002(1).

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［3］黃新茂. 民辦教育分類管理改革勢在必行［N］.中國青年報，2011，6(20):11.