歐盟普惠制改革及對我國的影響

■ 郭 芳 河南經貿職業學院

普遍優惠制度，作為一種特殊的優惠貿易政策，是聯合國貿發會議1964年舉行第二屆會議期間，由77個發展中國家發起、要求發達國家給予發展中國家的貿易在最惠國待遇基礎上更加優惠的關稅待遇，其核心是通過給予欠發達國家的進口貿易優惠待遇，促進其經濟發展。

一、歐盟普惠制的新近舉措

鑒于歐債危機的持續發酵，全球新興經濟體的崛起，近年來，歐盟開始反思其現行的普惠制政策，并著手進行一系列的改革。繼修改普惠制原產地規則之后，2011年5月10日，歐盟發布公告，正式提出整體改革普惠制的建議。該項建議是一項一攬子式的綜合方案，由兩項子建議組成：其一是建議將現行普惠制方案繼續到2013年底，即所謂的“滾動方案”(rol lover)。據稱，該“滾動方案”旨在避免出現像美國那樣的普惠制中斷情況 (美國政府曾因等待國會批準新的普惠制而造成普惠制政策實施的中斷)，同時便利于普惠制后選國提交普惠制追加安排的申請；其二是建議制定修改方案，即“審查方案”(review)，并計劃于2014年1月1日起生效。

（一）滾動方案

“滾動方案”得到了歐洲議會和歐盟理事會的批準，并于5月份已公布。歐盟委員會提出的“滾動方案”確立了三項基本目標：(1)將普惠制集中于幫助真正需要的國家；(2)增強普惠制追加方案的實施，作為一種激勵良治和可持續發展的舉措；(3)促使普惠制的實施更具透明度、更加穩定和更具有可預見性。“滾動方案”使得歐盟現行的三種普惠制安排(一般普惠制安排、普惠制追加安排和最不發達國家的特殊安排)均有不同程度的調整和強化。

概括起來，“滾動方案”具有如下主要特點：

第一，減少普惠制受益國數量，將受益者集中于經篩選的國家。在新方案中，雖然享受普惠制待遇的產品范圍和關稅優惠率沒有變化，但是有一批原來的受益國從名單中刪除。不再享受歐盟普惠制待遇的國家有三類：(1)根據世界銀行的分類，已屬于高收人或中等偏高收入的國家，如沙特阿拉伯、卡塔爾、白俄羅斯、俄羅斯、巴西、科威特等國；(2)其進入歐盟產品享受的優惠待遇至少相當于或超出普惠制的待遇，如自由貿易協定或特殊自動貿易制度下的待遇；(3)一些享受替代準人安排進入發達市場的海外國家和領土。根據歐盟委員會的建議，目前享受歐盟進口優惠的176個國家和地區將減至約80個。

第二，通過實施普惠制追加安排，增強激勵受益國尊重核心人權與勞工權利、法治、良治、環境和可持續發展標準。

第三，通過實施“除軍火外之一切”安排，增強最不發達國家貿易進入歐盟的效率和效益。歐盟認為，減少普惠制受益國的數量意味著減少最不發達國家出口的競爭壓力，從而使它們享受的優惠待遇更具有實際意義。歐盟自我標榜，認為其對最不發達國家的這種特殊普惠制安排是任何其他發達國家的普惠制所不能媲美的。

第四，增強普惠制實施的透明度、穩定性和可預見性。歐盟的普惠制將是開放式的，盡管目前每3年要進行一次審查和評估，這將更容易吸引歐盟進口商從普惠制受益國購買商品。此外，普惠制的實施程序將更加透明、清晰并有更加確定的法律原則予以規制。

（二）審查方案

2012年6月13日，歐洲議會在一讀程序中就投票通過了自2014年起歐盟對發展中國家貿易實施新的普惠制安排，即審查方案。安排將享受標準優惠制的國家數量從176個減少到75個左右；享受優惠的進口總值從2009年的600億歐元減少到約377億歐元。隨后，2012年10月4日，歐盟理事會通過了修改現行歐盟普惠制條例的決議。該決議基本維持了委員會的議案和歐洲議會先前所表達的支持立場。與此同時，該決議重申并特別強調：

首先，歐盟普惠制的改革旨在使歐盟普惠制適應變化的全球情勢，使歐盟普惠制方案對于最需要國家的更加透明、更具有可預見性和更加的優惠。近幾年來，在全球經濟危機和歐債危機的影響下，不僅歐美等發達國家的經濟持續低迷，而且廣大的發展中國家深受其害。在這種背景下，歐盟認為，其及時調整普惠制方案，實屬必要。

其次，歐盟普惠制改革的重點和核心是將其普惠制措施集中于最不發達國家和中低等收入國家。新的普惠制方案將主要基于發展國家的經濟收入狀況來選定受益國。在新的方案中，已經與歐盟締結了自由貿易協定并享受優惠待遇的國家被排斥在普惠制受益國之外，自動享受安排的國家也不在普惠制受益國之列。調整后的普惠制受益國數量將減少約50%。

最后，審查方案將維持現行的三項子方案結構，即一般普惠制安排和兩項特殊普惠制安排。一般普惠制安排適用于所有的沒有進入世界銀行高等和上中等收入國家名單之列的發展中國家，為這些國家出口到歐盟的產品按不同種類分別給予削減或終止征收關稅的待遇。第一項特殊普惠制安排為“普惠制追加安排”，適用于那些在促進人權方面加入所謂的“旗艦”行列的發展中國家，為這些國家在一般普惠制基礎上提供進一步的關稅削減待遇。所謂“旗艦”行列國家是指那些簽署、批準并有效實施上述關于規定核心人權與勞工標準、環境保護、法治、良治和可持續發展的27項聯合國和國際勞工組織主持制定之公約的國家。另一項特殊普惠制安排名為“除軍火外之一切”安排，是專門為最不發達國家設置的，這種特殊安排繼續保持自2004年以來歐盟實施的此等安排，新的條例沒有做出任何修改。

（三）原產地規則的修改

普惠制對于原產地規則的修改主要包括以下內容：

第一，對于原產地的加工標準的修改。歐盟統一對包含原材料以及零部件的進口產品采取了原產地的加工標準，并且對這些加工的原材料以及零部件的具體原產地標準均有明確的清單列示。

第二，給惠國的標準。受惠國如果采用了歐盟的原材料和零部件，并且向歐盟輸出產品，那么將享有一定的給惠國待遇。向歐盟出口的產品中如果使用了從土耳其、挪威等國進口的原材料同樣享受給惠國待遇。

第三，歐盟對原產地實行累積的條款。歐盟對諸如中美歐和東南亞國家實行原產地累積的原則。

除此之外，歐盟對原產地條款適用直接運輸的原則，即對于輸往歐盟的產品不得在中途停留的第三國接受任何加工。歐盟對于原產地原則的適用需要給惠國提供原產地證書。

二、歐盟普惠制改革對中國的影響

（一）中歐貿易和投資出現了明顯的下降趨勢

2012年以來，歐盟經濟持續衰退與主權債務危機之間的惡性循環不斷加劇。歐洲央行2012年9月6日宣布將2012年歐元區經濟增長預期下調為-0.6%至-0.2%，2013年的預期為-0.4%至1.4%。在此背景下，中歐貿易和投資出現了明顯的下降趨勢。

根據中國海關總署2012年9月10日公布的數據顯示，2012年前8個月，中國對歐盟進出口總額為3650.45億美元，同比下滑1.9%。其中，出口額2222.42億美元，同比下降4.9%，進口額1428.03億美元，同比上升3.1%。中國海關總署的統計已清楚地表明中歐貿易已呈現出明顯下滑的跡象，尤其是對南歐的出口貿易。雖然持續的歐債危機和歐盟加大對中國產品實行“雙反一保”措施無疑是主要原因，但是，歐盟近年來不斷調整其普惠制政策也是重要的因素。盡管中國仍然是歐盟一般普惠制安排的受益國，由于普惠制改革將大幅減少受惠產品的種類和數量，使得中國出口到歐盟的大量產品被排除在普惠制待遇之外。

值得一提的是，中國對南歐重債國的出口困境更加明顯。數據顯示，2012年前8個月，中國對意大利進出口總額為286.69億美元，同比大幅下降19．5%，出口降幅更是高達26%。在投資方面，中國商務部的數據顯示，2012年1~7月歐盟對華實際投入外資39．7億美元，同比下降2.7%。

（二）對華貿易政策收緊，中國將面臨三大壓力

歐盟方面還準備修改其16年前制定的貿易防御體系，將繞過產業申請環節，直接發起貿易調查。最近，歐洲議會和歐盟理事會先后通過決議修訂現行的普惠制方案。種種跡象表明，歐盟的對華貿易政策正在收緊。歐盟普惠制改革對華貿易收緊政策的直接結果是中國的產品在歐盟市場很難有價格上的優勢，將面臨三方面的競爭壓力：既要與歐盟自產商品競爭，又要與享受普惠制待遇的第三國產品競爭，同時還要與同樣沒有享受普惠制待遇的第三國產品競爭。在新的普惠制下，大約有7200種商品可以享受優惠稅率。比如，斯里蘭卡出口到歐盟的產品95%以上獲得了零關稅待遇。而泰國蝦和印度紡織品與服裝進入歐盟的關稅稅率，由12%分別降至4.2%和9.5%。而我國要想在歐盟市場中提高產品的競爭力就將面臨斯里蘭卡以及泰國、印度產品的競爭壓力，對于這些享有特殊優惠政策的國家，我國產品在稅收及附加成本上的競爭力明顯較弱。

（三）歐盟降低普惠制“畢業”門檻影響中國部分行業的發展

從1996年開始，歐盟曾三次減少中國的受惠產品，我國出口歐盟的大多是工業制成品，早在2006年的時候就已經“畢業”，目前占份額90%多的產品已經不享受優惠，只有17類出口產品，如鮮活肉等初級產品還在享受“普惠制”的優惠，所占的份額也并不高。但是，多數人士認為，歐盟的普惠制改革對中國對歐出口無疑是有較大負面影響，對某些大宗出口產品的影響尤其嚴重。事實上，這種負面影響在歐盟普惠制2009—2011年執行期間已經顯現。在此期間，中國對歐出口的玩具、紡織品、鞋、家具、燈具、珠寶與人造首飾、電氣設備及鐘表等產品被宣布“畢業”，不再享受優惠待遇。

歐盟降低普惠制“畢業”門檻勢必影響中國對歐出口貿易。如前所述，在歐盟普惠制畢業機制下，當一種產品或產品類別在3年執行周期中超出所有享受普惠制進口待遇的相同產品的15%，該產品就不再享受關稅優惠待遇，而且，紡織品和服裝的“畢業”門檻為12.5%。這一機制對中國極為不利。中國對歐盟出口的紡織品和服裝、鞋帽和玩具屬于傳統優勢的大宗出口產品，一般情況下都會超出15%或12.5%，歐盟可以輕易地對中國啟動普惠制的“畢業”機制。

對于在歐盟的市場份額超過30%的中國紡織品和服裝來說，這一類產品也全部從普惠制中“畢業，關稅由平均9%上升至12%，中國企業每年為此付出超過1億美元的代價。

中國輕工工藝品進出口商會玩具分會表示：“歐盟從我國進口玩具的關稅將要在原來5%左右的基礎上提高大約3%。在一份報告中，該分會不無憂慮地指出：“上漲關稅中的大部分將無疑會由進口商通過壓低進口價等方式而轉嫁給我國出口企業和生產企業。因此，對我國有關企業來說，在遭受油價、塑料和鋼材等原材料價格上漲、應對嚴格的安全和環保等要求所導致的成本增加的情況下，又將要面臨因失卻普惠制待遇所引起的價格壓力。

（四）中國難以享受到“普惠制追加”的優惠政策

歐盟的“普惠制追加”安排看似誘人，中國勢必難以享受得到。這是因為，歐盟對于享受此等“普惠制追加”待遇的資格或條件規定得很高，甚至可以說是近似于“苛刻”。更重要的是，這些條件并非經貿方面的，而是政治上的要求，即要求受益國必須是簽署和批準近30項人權、勞工、法治、良治環保和可持續發展的國際公約。而且，即使受益國參加了這些數目眾多的公約，一旦歐盟發現該國沒有有效地予以實施，其此等特殊優惠受益國地位隨即被取消。就中國而言，雖然已經加入了這些公約中的絕大多數，但畢竟還有一些公約尚未加入，而且有的公約，中國的批準還尚需時日(《如公民權利和政治權利國際公約》)。即使中國批準了所有的這些公約，歐盟也會借口中國沒有有效實施這些公約而取消此等特殊優惠待遇的受益國資格。可見，中國在一定的時期內難以進入歐盟所謂的人權、法治、良治和環保“旗艦國”行列。

（五）歐盟針對中國的貿易壁壘增加

新的普惠制對于中國的許多商品都還是征收反傾銷稅。例如，歐盟在實行新的普惠制后，從2009年起就對我國的螺釘和螺母規定征收87%的反傾銷稅率。這曾經一度造成了我國江浙地區螺絲配件出口量的大幅度降低，降幅一度超過了80%，導致部分企業停止了對歐盟螺釘和螺母的出口貿易。按照新的普惠制的規定，我國的商品一旦被征收了反傾銷稅就意味著失去了普惠制的待遇，勢必會影響對歐有出口貿易的企業利益。

三、在新普惠制下我國出口企業應采取的對策

第一，加快對出口結構的合理調整。根據歐盟畢業機制的實施時間表,合理調整對歐盟的出口結構。對于原先因為歐盟的普惠制優惠政策而使出口銷售量大增的如服裝和玩具等產業應當適度地降低出口的比重。部分因為普惠制待遇取消但是仍然擁有較強競爭力的行業如玩具行業應繼續發揮自身競爭優勢，積極參與歐盟市場的競爭，適度擴大出口比重，并配以完善產品包裝和創新營銷手段等輔助方式擴大其產品在歐盟市場中的影響力。

第二，提高產品的技術含量，有效吸引外資。我國出口歐盟的產品在技術含量方面與國外發達國家相差甚遠，往往一些在國內達到相應標準的產品卻達不到歐盟標準。我國部分輸往歐盟的產品因為技術含量不高，造成了出口利潤大大減少，形成不了品牌效應，甚至被拒絕在歐盟的大門外。因此，企業應當積極提高產品的技術含量，使其達到歐盟對于進口產品的要求標準。同時，要積極吸引外資，利用外部資金提高自身的市場競爭力，更好地參與歐盟市場的競爭。

第三，政府要加強稅收優惠的支持力度。歐盟新的普惠制改革在一定程度上不利于我國外貿的出口，因此，政府要對于一些一直在對歐貿易中占據優勢產品的行業實行適度的稅收優惠政策，例如對出口歐盟的玩具行業實行適度的稅率減免政策，并且加快對其出口退稅的速度，減少相應的滯留時間。這樣可以在一定程度上減輕出口企業資金周轉的緊張狀況，減輕了利息的負擔，降低出口成本，提高企業出口的積極性，對我國企業擴大出口，鞏固歐洲市場具有積極的影響。

第四，充分發揮零售業在普惠制中的影響力。隨著改革開放程度的加深，中國旅游市場開放程度不斷提高，一些外國游客來華觀光旅游的人數逐年遞增，因此，我國可以對這些國外游客在旅游的同時積極推售零售產品，并且簽發原產地的證書，這樣這些產品在回到歐洲時就可以享受減免一定關稅的稅收優惠政策，這樣就增加了我國商品的國外購買能力并且創造了一定的外匯收入。

第五，積極提高企業利用普惠制的積極性。我國在向歐盟出口產品時，往往一些三資企業利用普惠制稅收優惠政策比較積極，而國有企業在這方面顯得相對滯后，一些國有企業往往在和對方簽署完相關產品的合同并且談判好一定的價格之后，才發現普惠制原產地證書缺失再去辦原產地證書的申請工作，這樣就大大降低了出口的效率，不利于企業的出口。據有關部門的數據統計，我國企業利用普惠制優惠政策的企業不足一半，因此，非常有必要對國內對歐貿易企業加強利用普惠制稅收優惠政策的宣傳，提高企業自身利用普惠制的積極性。

[1]陳琳琳：《歐盟收緊貿易政策，普惠 國 大 幅 縮 減》，http；www．sina.com.cn.

[2]秦菲菲：《歐盟擬“普惠制”改革對中國出口影響有限》，載2011年5月13日《上海證券報》.

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