我國實施ATA單證冊制度的現(xiàn)狀、問題與對策

■ 鄒 超 北京城市學院

“ATA”由法文Admission Temporaire與英文Temporary Admission的首字母組成，表示暫準進口。ATA單證冊制度是一項國際通行的暫準進口海關(guān)制度，旨在為展覽品、專業(yè)設(shè)備、商業(yè)樣品等暫準進口的貨物提供免稅進口和免予填寫報關(guān)單等通關(guān)便利。廠商為了開拓國際市場，往往需要在境外展覽會上展示產(chǎn)品，或攜帶樣品赴境外展示，各類專業(yè)人員（如攝影師、工程師）需要攜帶專業(yè)設(shè)備出國工作，并復運進境。為了統(tǒng)一和簡化暫準進出境貨物的通關(guān)手續(xù)，海關(guān)合作理事會（世界海關(guān)組織的前身）于1961年通過了《關(guān)于貨物暫準進口的ATA單證冊海關(guān)公約》（簡稱《ATA公約》），1993年實施的《伊斯坦布爾公約》進一步擴大了ATA單證冊的適用范圍，使單證冊制度日臻完善。

目前全球已有69個國家或關(guān)境實施了ATA單證冊制度，75個國家或關(guān)境接受ATA單證冊。據(jù)國際商會統(tǒng)計，2012年全球ATA單證冊簽發(fā)數(shù)量超過17.6萬份，涉及金額超過240億美元。ATA單證冊在國際經(jīng)貿(mào)、文化科技交流中發(fā)揮了重要作用，被國際經(jīng)貿(mào)界稱為“貨物的通關(guān)護照”。我國已深度融入世界經(jīng)貿(mào)體系中，與世界各國的經(jīng)貿(mào)、文化、體育活動交流日益增多，怎樣使我國ATA單證冊制度更加完善，給暫準進出境貨物提供更大的通關(guān)便利是值得政府和業(yè)界共同關(guān)注的問題。

一、ATA單證冊的通關(guān)便利優(yōu)勢

作為一份國際通用的報關(guān)手冊和擔保文件，ATA單證冊具有方便快捷、節(jié)約成本、適用廣泛的優(yōu)勢。具體表現(xiàn)在以下四個方面：

（一）免予提交報關(guān)單和許可證

如果不使用ATA單證冊報關(guān)，暫準進出境貨物持有人必須至少填寫出口國出境、暫準進境國入境、暫準進境國復出境以及出口國復入境四份報關(guān)單，手續(xù)繁雜，如果單證不符，還將導致無法順利通關(guān)。ATA單證冊是用于替代各締約方海關(guān)暫準進出口貨物報關(guān)單的國際性通關(guān)文件，使用ATA單證冊報關(guān)無須填寫各國不同語言和格式的報關(guān)單，持證人在出國前就預先安排好去一個或多個國家的海關(guān)手續(xù)，可以提高通關(guān)效率。另外，由于暫準進出境貨物并非實際進出境貨物，使用ATA單證冊還可免予提交進出口許可證件。ATA單證冊辦證時間一般不超過3個工作日，比申請人去海關(guān)辦理暫準進出境手續(xù)減少7個工作日。例如，寧波音王集團赴美國參加NAMM樂器展，只憑一份ATA單證冊即可四次通關(guān)，通關(guān)時間從原本需要的1天半縮減到10分鐘?？梢姡褂肁TA單證冊可以大大簡化通關(guān)手續(xù)，節(jié)約通關(guān)時間。

（二）免予向進境地海關(guān)繳納進口稅款擔保

由于ATA國際連環(huán)擔保系統(tǒng)能夠確保單證冊項下貨物在規(guī)定時間內(nèi)無法原狀復出口時，相應(yīng)的海關(guān)稅費能得到及時支付。所以ATA單證冊持有人不必向暫準進境地海關(guān)繳納稅費擔保，這極大地降低了企業(yè)的通關(guān)成本。如果不使用ATA單證冊，暫準進出境貨物每進入一個關(guān)境，貨物所有人都必須向暫準進境地海關(guān)辦理進口稅款擔保手續(xù)。在歐洲，進口各稅為貨物價值的20%-30%，而且必須以當?shù)刎泿爬U納，有些發(fā)展中國家甚至高達300%以上，不僅稅率高，稅款擔保必須在貨物從原進口的海關(guān)口岸出境后2-6個月才能退還，占壓了大量資金。某國廣播藝術(shù)團赴奧地利演出，在入境報關(guān)時，沒有辦理ATA單證冊，被奧地利海關(guān)要求交幾十萬奧地利先令作為入境演出設(shè)備的擔保押金。寧波諾布爾制衣公司使用ATA單證冊出境參展，每年可以節(jié)約關(guān)稅20多萬元。

（三）出入境地點不受限制

ATA單證冊持證人可在暫準進口國或地區(qū)關(guān)境內(nèi)任何一個口岸海關(guān)報關(guān)，不受地點限制。所以，ATA單證冊持有人可以選擇在離展覽地最近的口岸將貨物運出，而無須回到原進境地，以節(jié)約運輸成本。

（四）適用廣泛

ATA單證冊適用于展覽會、交易會、會議或類似場合展出或使用的物品，向境外客戶展示或演示的商業(yè)樣品以及各類專業(yè)人員使用的專業(yè)設(shè)備等12類暫時進出境貨物。例如，2008年青島奧帆賽期間，國外運動員比賽用的帆船、帆板等物資都是憑ATA單證冊申報進境的。

ATA單證冊適用主體廣泛。從事暫時進出口活動的企業(yè)、政府機構(gòu)、科研院所等單位、各種商業(yè)背景人士和專業(yè)工作者，例如電視臺、銷售人員、演員、運動員等均可使用。

ATA單證冊適用地域廣泛。目前，美國、德國等75個國家和地區(qū)接受ATA單證冊，持ATA單證冊可在一年有效期內(nèi)多次往返這些國家。例如，北京A公司的美容儀器參加在意大利博洛尼亞（Bologna）的“意大利美容儀器展”。由于意大利接受展覽品憑ATA單證冊進境，A公司無需向意大利海關(guān)繳納稅款擔保，憑一份ATA單證冊即可進出兩國關(guān)境。為了不耽誤展期，A公司將美容儀器從北京空運至米蘭（Mi lan），再通過卡車運到博洛尼亞參展。展會結(jié)束后，美容儀器可從離展會最近的港口利沃諾（Livorno）通過海運方式運至天津進境后回到北京，而無須原路返回，節(jié)約了運輸成本。

二、我國ATA單證冊制度的實施現(xiàn)狀

（一）我國ATA單證冊管理機構(gòu)

為滿足我國對外交流的需要，我國于1993年批準加入《ATA公約》和《伊斯坦布爾公約》，1998年正式實施ATA單證冊制度。中國貿(mào)促會（中國國際商會）是我國ATA單證冊的出證和擔保機構(gòu)，在申請人向貿(mào)促會提交稅款擔保（通常為稅款10%-80%的比例）的前提下，貿(mào)促會向海關(guān)承擔ATA單證冊持證人因違反規(guī)定而產(chǎn)生的相關(guān)稅費、罰款。海關(guān)總署在北京海關(guān)設(shè)立ATA單證冊核銷中心，負責ATA單證冊的核銷、統(tǒng)計及追索工作。因此，海關(guān)、持證人和貿(mào)促會之間形成了利益均衡的三角。作為ATA締約國，我國簽證機構(gòu)一方面要為本國企業(yè)簽發(fā)ATA單證冊，另一方面也要接受其他締約國簽發(fā)的ATA單證冊。

（二）作為ATA單證冊的簽發(fā)國

目前，經(jīng)中國貿(mào)促會授權(quán)的ATA簽證機構(gòu)有51家，業(yè)務(wù)覆蓋華北、華中、華東、華南、西南、西北、東北七大區(qū)域，遍布各主要省會和口岸城市。

1998年我國ATA單證冊簽發(fā)量只有3份，在所有締約國中位列最后一名。隨著我國參與國際經(jīng)貿(mào)、文化體育交流活動的日益頻繁，簽證網(wǎng)絡(luò)逐步形成，我國ATA單證冊簽發(fā)量也呈現(xiàn)直線上升的趨勢。2007年，我國ATA單證冊的簽發(fā)數(shù)量達到了3246份，10年間增長了1000倍，簽證量躍居全球第12位。2011年，我國共簽發(fā)5449份ATA單證冊，位列全球第九，亞洲第三。2012年，我國簽發(fā)了6345份ATA單證冊，同比增長16%，錄入進口單證冊9016份，同比增長35%，增長率高居全球首位。

我國簽發(fā)的ATA單證冊貨物包括用于展覽會、會議的物品，商業(yè)樣品、專業(yè)設(shè)備這三類。其中，展覽會、會議用物品最多，占67%，商業(yè)樣品其次，占17%，專業(yè)設(shè)備占16%?？梢姡珹TA單證冊為我國外向型企業(yè)開拓國際市場提供了便利，對推動我國經(jīng)貿(mào)事業(yè)發(fā)展起到了非常重要的作用。

近年來，ATA單證冊制度在我國對外文化、體育交流中的作用也越來越顯著。2012年，貿(mào)促會為200多批次用于文化交流的演出道具、攝影器材等多種臨時出境貨物辦理了ATA單證冊，貨物價值超過兩億元人民幣，僅倫敦奧運會物資價值就達6600多萬元。ATA單證冊為演出用品、體育器材等專業(yè)設(shè)備提供了免稅通關(guān)便利，助力文化體育產(chǎn)業(yè)走出國門。

（三）作為ATA單證冊的接受國

根據(jù)《ATA公約》規(guī)定，締約國ATA單證冊制度的適用范圍應(yīng)符合其所加入的有關(guān)國際公約、國內(nèi)法的有關(guān)規(guī)定。我國僅加入了《ATA公約》下的“展覽會公約”，所以我國只接受展覽會、交易會、會議或類似場合展出或使用的物品使用ATA單證冊進境。除非特別批準，商業(yè)樣品、專業(yè)設(shè)備在我國不能憑ATA單證冊報關(guān)。

只有在奧運會、世博會等大型展會、比賽中，在國際社會的強烈要求和中國貿(mào)促會及相關(guān)機構(gòu)的共同努力下，我國海關(guān)才決定對奧運物資、世博物資臨時適用ATA單證冊辦理通關(guān)手續(xù)。ATA單證冊為奧運物資、世博物資順利通關(guān)立下了汗馬功勞。以奧運物資為例，從北京口岸入境的奧運物資中，有428票使用了ATA單證冊通關(guān)，占北京口岸進境奧運物資總票數(shù)的21.41%；涉及貨物價值約3.4億美元，占進境奧運物資總價值的57.63%。

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，越來越多的國外客戶使用ATA單證冊參加我國舉辦的展覽會、交易會，尋找商業(yè)機會，開拓我國市場，取得了不錯的成效。ATA單證冊對于增強我國的國際地位，加強國際經(jīng)貿(mào)交流發(fā)揮了積極的作用。

三、我國ATA單證冊制度實施中存在的問題

（一）ATA單證冊知名度低，簽發(fā)量相對較少

ATA單證冊制度形成于20世紀60年代，但我國引入這項制度時間較晚，只有15年的歷史。另外，由于ATA單證冊制度的非強制性原則，我國并未將其作為行政性的海關(guān)制度，所以我國大多數(shù)臨時進出口活動參與者并不了解該項制度。在一次ATA單證冊制度培訓會上，參會的250余名企業(yè)代表中，知道ATA單證冊制度的只有十幾個人。由于知名度低，我國每年有大量出國參展的展品，都沒有采用ATA單證冊通關(guān)。

盡管我國ATA單證冊簽發(fā)量持續(xù)增長，但在全球簽發(fā)總量中不及4%，僅為德國的18.7%，瑞士的20.7%，詳見表1。這與我國的貿(mào)易大國地位極不相稱。

出國參展是企業(yè)開拓國際市場的有效途徑。據(jù)浙江省的抽樣統(tǒng)計結(jié)果顯示，浙江企業(yè)通過展會渠道找到單個客戶的成本是500元，而其他渠道的成本則是2000元。近年來，隨著企業(yè)出境參展意識的增強以及我國支持企業(yè)出境參展的政策扶持，企業(yè)出境參展規(guī)模和數(shù)量有了很大提高。2012年，我國出展項目1536個，年增長11.2%；展出面積69.26萬平方米，增長14.5%；參展公司47703家，增長18.6%。而我國2012年ATA單證冊簽發(fā)數(shù)量為6345份，按67%的單證冊適用于展覽會估算，平均每個展會使用ATA單證冊的份數(shù)不超過4份，平均11家參展公司使用一份ATA單證冊?？梢娢覈鳤TA單證冊簽發(fā)數(shù)量與我國企業(yè)出境參展數(shù)量不相匹配，ATA單證冊沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

表1 2011年ATA單證冊簽發(fā)數(shù)量排名前十的國家（地區(qū)）

（二）接受他國簽發(fā)的ATA單證冊的適用范圍窄

我國只接受使用目的為展覽會和交易會的ATA單證冊，適用范圍窄。ATA單證冊簽發(fā)量排名前十的國家中，意大利等八個國家都接受展覽品、商業(yè)樣品、專業(yè)設(shè)備使用ATA單證冊通關(guān)。大部分國家根據(jù)“最低便利”原則，通過國內(nèi)立法擴大了ATA單證冊的使用范圍。例如，意大利通過國內(nèi)立法規(guī)定ATA單證冊適用于在運動會上使用的動物、船只設(shè)備及其他材料、參加競賽和馬術(shù)表演的馬匹及馬具等。在我國，雖然ATA單證冊為奧運物資、世博物資便利通關(guān)立下了汗馬功勞，但是這只是個例，并沒有從制度上加以規(guī)定和保證。

近年來，我國舉辦的國際性文藝演出和體育賽事日益增加。2009年，在26.6萬場商業(yè)演出中，涉外項目就超過900個。另外，我國已成為世界上舉辦國際體育賽事次數(shù)最多、影響力最大的國家。國外運動員的運動器械，演員的演出用品如果不使用ATA單證冊通關(guān)將非常不方便。但是，我國目前不允許商業(yè)樣品、專業(yè)設(shè)備憑ATA單證冊通關(guān)，這顯然不適應(yīng)我國對外交流的發(fā)展需求，擴大ATA單證冊適用范圍勢在必行。

（三）大部分參展商品不符合“原樣返回”的要求

按照規(guī)定，使用ATA單證冊的臨時進出口貨物必須在規(guī)定期限內(nèi)按原狀復運出境或進境。2012年，我國企業(yè)參展的境外展會排名前5的分別是國際汽車零部件展覽會、國際食品展覽會、國際五金工具展覽會、國際建材展覽會、國際美容用品展覽會，而像高新技術(shù)博覽會、綠色環(huán)保節(jié)能展、軟件開發(fā)展等展會參展者寥寥無幾。由于展品附加值低，運回國內(nèi)的費用可能比展品本身更加昂貴，所以很多參展企業(yè)選擇了就地廉價處理展品，無法滿足“展品原樣返回”的要求，所以企業(yè)申領(lǐng)ATA單證冊的積極性受到了極大影響。寧波是外貿(mào)大市和出境參展大市，2009年，1000多家企業(yè)在寧波市貿(mào)促會組織下出國參展，展品以紡織服裝和小家電為主，附加值低，絕大部分企業(yè)沒有申領(lǐng)ATA單證冊。寧波當年僅簽發(fā)68份ATA單證冊，不及全球ATA單證冊簽證量的萬分之四。從表1也可看出，2011年，我國每份單證冊涉及貨值僅為美國的5.6%，展品附加值低可見一斑。

（四）簽證機構(gòu)較少且分布不均

目前，中國貿(mào)促會授權(quán)的ATA簽證機構(gòu)只有51家，簽證機構(gòu)數(shù)量與德國、意大利有很大差距，例如意大利授權(quán)簽發(fā)ATA單證冊的分支商會多達105家。不僅簽證數(shù)量少，而且分布不均衡。浙江和江蘇簽證機構(gòu)多達15家，而在江西、甘肅等省份沒有簽證機構(gòu)，不利于這些省份申請人就近辦證。滿洲里是我國最大的陸運口岸之一，直到今年1月，滿洲里貿(mào)促會才獲得ATA單證冊簽發(fā)權(quán)，而此前，滿洲里的申請人需要搭乘近40個小時的火車到呼和浩特辦理單證冊，費時費力。

四、我國發(fā)展ATA單證冊制度的對策

（一）通過國內(nèi)立法擴大ATA單證冊的適用范圍

《ATA公約》和《伊斯坦布爾公約》第十七條的“最低便利原則”規(guī)定：“本公約規(guī)定了應(yīng)給予的最低限度的便利，這不妨礙締約方實施其單方規(guī)定或者按其所訂的雙邊和多邊協(xié)定的規(guī)定，給予最大的便利?！备鶕?jù)該原則，各締約方可通過國內(nèi)立法擴大ATA單證冊的適用范圍。我國應(yīng)效仿意大利等國的做法，通過國內(nèi)立法，把體育比賽用品、文藝演出用品等專用設(shè)備、商業(yè)樣品納入我國ATA單證冊的適用范圍。

（二）充分發(fā)揮海關(guān)的推廣作用

海關(guān)的大力推薦將極大提高企業(yè)對ATA單證冊的認知度和申領(lǐng)ATA單證冊的積極性。在德國、瑞士等國，海關(guān)主動要求申請人到商會辦理ATA單證冊，推動了ATA單證冊制度的實施。為了進一步推廣ATA單證冊的使用，我國海關(guān)應(yīng)積極推薦企業(yè)、個人申領(lǐng)ATA單證冊，例如在海關(guān)網(wǎng)站首頁上設(shè)置ATA專欄，發(fā)放ATA單證冊的宣傳小卡片，升級ATA單證冊電子系統(tǒng)，為ATA單證冊制度創(chuàng)造良好的實施環(huán)境。

（三）加強宣傳，擴大ATA單證冊的影響

中國貿(mào)促會應(yīng)通過開設(shè)專題講座、舉辦培訓班等形式加強對外貿(mào)公司、國際展覽公司、國際物流公司、文藝、體育團體的宣傳。在《進出口經(jīng)理人》、《中國會展》等雜志上設(shè)置ATA專欄，讓臨時進出口活動參與者了解單證冊制度的優(yōu)勢。通過中國國際展覽中心集團公司、國家大劇院、中國對外文化集團公司等單位加強宣傳。與國家體育局、文化部等政府部門以及中國機電產(chǎn)品進出口商會、中國演出行業(yè)協(xié)會等機構(gòu)加強合作，推廣使用ATA單證冊。

（四）提高展品的附加值

展品附加值低是制約參展企業(yè)申領(lǐng)ATA單證冊的瓶頸。寧波的諾布爾制衣公司每次出境參展都是新款樣品，附加值較高，公司能夠享受到ATA單證冊帶來的好處。所以，我國出境參展企業(yè)應(yīng)采取差異化策略，研發(fā)新產(chǎn)品，提高展品的附加值。鼓勵醫(yī)療設(shè)備、音響制造等附加值相對較高的產(chǎn)品出境參加展會。

（五）擴大簽證網(wǎng)絡(luò)

目前，江西、甘肅、山西、陜西、貴州、西藏等省均未設(shè)立ATA單證冊授權(quán)簽證機構(gòu)。今后，中國貿(mào)促會應(yīng)通過培訓和考核，在這些省份設(shè)立簽證機構(gòu)。另外，也可逐步將簽證權(quán)授予各行業(yè)分會和某些資信良好的大型國際會展公司，例如貿(mào)促會機械行業(yè)分會、化工行業(yè)分會等，并加強對他們的引導，使ATA授權(quán)機構(gòu)形成多元化的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。

[1]楊華中.ATA單證冊制度[M].中國財政經(jīng)濟出版社，2008年.

[2]范振國，柴園.ATA單證冊制度助力我多領(lǐng)域?qū)ν饨涣鱗N].中國商報，2012年11月29日.

[3]殷浩，潘潔.貨物護照省錢省時為何在寧波遭冷遇 [N].東南商報，2010年6月22日.

[4]中國貿(mào)促會ATA網(wǎng)站http://www.atachina.org/.