農村公共物品多中心供給模式下的政府職能分析

張政權 再娜甫·尼合買提

（新疆農業大學 新疆 烏魯木齊 830000）

我國農村公共物品供給制度在經歷了資金調撥有限、公共物品供給量基本空白的農戶互助供給階段（1949—1956），政社合一、公共物品由人民公社掌握并調配的人民公社制度外供給階段（1958—1978），供給模式自上而下、農戶作為公共物品資金主要籌款渠道的家庭承包制下的供給階段（1982—2000）后，逐步進入了供給主體開始出現多元化、政府承擔公共物品供給的主要任務、供給資金大部分由政府財政預算承擔、供給物品開始關注民生的稅費改革后供給階段（2001—2005）和供給主體更加多元、供給不僅涉及經濟領域，而且涉及政治、社會、文化等領域以及農村的方方面面的農村綜合改革階段（2006—至今）。農村公共物品供給主體也由單一的政府部門開始逐漸過渡到有農民組織、企業團體、慈善部門和政府多元的供給主體，開始逐步進入到多中心供給模式。曾經壟斷公共物品供給的政府部門在多中心供給模式下應該承擔什么樣的責任便逐漸進入了人們的研究范圍。

一、多中心理論的提出

從整個公共物品供給理念發展的過程看，關于公共物品供給問題的認識雖然起源很早，但直到20世紀50年代才形成系統的理論。由于公共物品具有非排他性和非競爭性的特征，以及考慮到社會公正、公平等問題，福利經濟學家薩繆爾遜認為，通過市場方式提供公共物品，實現非排他性成本是高昂的或者是不可能的，并且在整個過程中缺乏效率，致使市場在提供公共物品時存在著失靈現象。因此，20世紀50—70年代，不管在理論上還是在實踐中，大部分國家和地區都選擇把政府視為公共物品理所應當的提供者。

20世紀70年代，伴隨著福利國家危機的出現，人們開始認識到政府在克服公共物品消費過程中的搭便車問題的同時，卻不可避免地產生了新的效率問題。公共選擇理論把這種現象定義為政府失靈問題。在公共選擇理論看來，如同市場制度一樣，政府同樣是內生變量，其自身的運行以及向公眾提供公共物品同樣存在交易成本問題，最終導致公共機構提供公共物品效率低下。

20世紀80年代，政府和公共領域改革的重要任務為在面對公共物品領域存在的市場與政府雙重失靈情況下，應解決公共物品領域存在的低效率問題，改善和提高公共物品供給水平。在這一時期，公共管理領域興起了一種新的研究理論——新公共管理理論。新公共管理理論是由美國印第安納大學政治理論與政策分析研究所的埃莉諾.奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）和文森特·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）夫婦共同創立的。該理論在西方國家的行政改革中起到了指導作用，主要核心問題正是改變公共物品和公共服務的供給結構和方式。根據該理論的觀點，在把公共物品與服務的提供等同于政府事務的前提下，單中心表示僅有政府一個決策單位作為唯一的供給主體對社會公共物品進行排他性管轄的完全一體化的體制，即公共物品的供給者只有政府。而多中心則意味著在管理社會公共事務的過程中，并不是只有政府一個主體，還同時存在著中央政府單位、各級地方政府單位、各種非政府組織、各種企業、私人機構及公民個人等許多決策中心，各主體在一定的規則規范下，以多種方式一同行使主體性權力。多中心理論中談到的關于物品屬性的分析認為，在公共物品持續性的制度選擇中，政府不再是公共物品的唯一供給主體，在政府之外還存在許多其他成功的公共物品的供給方式。同時多中心供給理論也為我國農村公共物品供給體制改革提供了建設性的理論支持與新視野。

二、多中心供給模式下的政府職責

1、公共物品供給前期

（1）建立健全相關制度，保證體制的正常運行。在多元供給的模式下，政府還將繼續扮演著重要的角色，而其首要責任就是制度安排和制度供給。第一，制定供給準入制度。多元化供給并不意味著任何的社會組織和機構都可以參與，必須由政府制定一套規范、公正、有效的準入制度，對各種組織進行調查、審核、審批和登記管理，才能保證參加公共物品供給的主體具有一定的資質。第二，制定財務管理預決算制度。通過民主理財小組參與編制預算，確保公共物品供給資金的合理使用，定期公開公共物品的資金使用情況和供給情況，實現政府審批的透明化、公開化，政府決策的科民主化、科學化。第三，制定產權制度。多元供給的格局中，必須劃分產權，明確產權歸屬，這樣才能最大限度地發揮各主體的積極性和有效性，實現資源的有效配置。由于產權并不是一開始就能夠明確的，因此政府作為現代社會中最權威的組織，無疑在制定產權制度、確定產權歸屬上有著不可替代的作用。第四，農民需求表達機制。通過推進農村基層民主建設，完善農民需求表達機制，使農民的意見得到充分考慮，準確了解農民需求，確保供給決策的正確性。第五，價格管制和利潤管制。“經濟人”本性驅使著社會力量尤其是民營組織追求利潤的最大化。在某種情況下社會力量有可能對某項公共物品進行壟斷經營，在價格上偏離其合理的水平，此種情況不利于資源配置的最大化。因此，政府有必要進行利潤和價格管制，把價格控制在合理的范圍內，既保證保障投資者正常的利潤，又保障公共物品受體的權益。

（2）在保證供給主體資質的情況下，進一步豐富志愿事業供給主體。當前，我國農村公共物品的供給主體主要包括政府供給主體、民營組織供給主體、志愿事業供給主體。尤其是志愿事業供給主體，其在我國剛剛起步之初，不論在數量上還是種類上和國外都有很大的差距。同時志愿事業供給主體在彌補市場失靈和政府失靈方面又具有其他供給主體無法比擬的作用。因此，政府可以通過鼓勵支持志愿事業供給主體的參與來滿足自身無法為全體成員提供公共物品與公共需求缺陷，實現社會群體的公共利益。政府將供給權利授予志愿事業供給主體，一方面，在提供相同的勞動成果下總成本可以降低，將有更多人受惠；另一方面，在人員配置上，志愿事業供給主體的成本也較政府的人事支出成本低。

2、公共物品供給過程中

（1）統籌資金與用途。在多中心公共物品的供給過程中，政府要適度平衡事權、財權，使基層機構真正形成獨立的預算主體和財政主體，合理劃分中央和地方的稅收權限，為基層機構供給農村公共物品提供資金保障。明確政府在農村公共物品供給方面的財政職能，構建針對農村公共物品的轉移支付制度。農村公共物品的供給一般以鄉為中心逐漸向四周擴散，靠近鄉鎮的村莊往往最先享用到農村公共物品，比如鄉村公路、農業技術推廣、鄉村廣播電視、鄉村村民文化娛樂設施等。而那些離鄉鎮中心較遠的村莊可能在鄉鎮周邊鄉村使用很長時間后都還不能享用某些公共物品。對此，政府應該在公共物品供給的過程中統籌安排、整體規劃，在村民權利和義務對等的情況下，解決供給方式或者供給策略不公平的問題。

（2）加強監督與管理，確實保障農民根本利益。一方面，在規定和完善資金管理制度和辦法的基礎上，規范項目資金管理，加大農村公共物品資金監管力度，充分發揮各級政府的監督檢查作用，積極引入社會監督，增強公共物品供給過程中的透明度；另一方面，引導農民提高監督意識，積極發揮人民群眾的監督檢查作用，通過自身監督與外部監督，保障公共物品供給過程中資金使用的合理性。

（3）負責提供“特殊”的公共物品。在多中心供給過程中，政府并不能僅作為制度的制定者、監督者，還必須直接參與一些公共物品的生產，負責供給一些其他供給主體沒有辦法供給或不適合供給的農村公共物品。這些公共物品主要包括三個方面：一是關系國計民生、國家秘密和國家安全等領域的公共物品，由于其特殊性，必須由政府直接生產，如鐵路、電信、電力、國防等行業。二是私營企業和第三部門由于資金、技術、體制的原因，無法生產，而政府能夠參與生產的公共物品，如航天、航空等。三是資金投資大、周期長、回報慢、效率低的公共物品，私營企業對其“不感興趣”，政府應直接生產。

3、公共物品供給后期

不應以公共物品供給過程結束而結束，應保證公共物品的合理使用。在農村，公共物品供給完成后，一些公共物品缺少必須的保養和維修，甚至遭到一些惡意的破壞，這樣大大的縮短了公共物品的使用周期，造成了一些不必要的損失和浪費。因此，在公共物品供給后期，政府應擔起責任，一方面，負責一些公共用品的看護，對惡意損壞公共物品的個人和團體進行處罰。另一方面，對那些已經損壞的公共用品及時進行維修或更換，對那些應由其他供給主體負責的且遭到損壞的公共物品，應督促監督其及時進行維修或替換，確保公共物品使用的可持續性。

三、結語

多中心供給模式意味著政府不能再以單一模式壟斷整個公共物品的供給，而是要求政府從某些更適合市場、志愿事業部門等的供給過程中抽身出來，改變以往垂直的集權式供給模式，完成政府的職能轉變，由以前的“劃槳者”變成多中心供給模式下的“掌舵者”，并通過政府的引導催生出更多的供給主體，保障農村公共物品供給的順利進行。

[1]劉曉偉：我國農村公共物品有效供給方式研究[D].蘭州大學，2012.

[2]席恒：公共物品多元供給機制：一個公共管理的視角[J].人文雜志，2005（3）.

[3]蘇禮和：公共物品多元供給的困境及政府定位[J].湖南農業大學學報，2008（6）.