現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度缺陷及其完善

王承武 范宗余 呂鵬飛

（1、新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院 新疆 烏魯木齊 8300522、烏魯木齊市國(guó)土資源管理局 新疆 烏魯木齊 830002）

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度（簡(jiǎn)稱農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度）經(jīng)歷了三次比較大的變遷。20世紀(jì)80年代實(shí)行的土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，建構(gòu)了我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，它將集體土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開，賦予了農(nóng)民對(duì)土地使用和收益的權(quán)利，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的巨大進(jìn)步。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深刻變化，現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷日益顯現(xiàn)。存在著土地產(chǎn)權(quán)主體缺失、承包權(quán)不穩(wěn)定、土地產(chǎn)權(quán)制度改革配套措施不健全等問(wèn)題。因此，需要通過(guò)進(jìn)一步明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，強(qiáng)化農(nóng)村集體土地使用權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)村集體土地承包權(quán)，完善農(nóng)村土地權(quán)利體系和保障機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

一、農(nóng)村集體土地所有權(quán)的缺陷及影響

1、集體土地所有權(quán)主體不明確，邊界不明晰

我國(guó)農(nóng)村土地集體所有權(quán)存在產(chǎn)權(quán)主體不清等問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：（1）集體所有權(quán)主體法律界定模糊。由于我國(guó)《憲法》、《土地管理法》和目前的《物權(quán)法》僅僅規(guī)定了農(nóng)村土地歸集體所有，但并沒有界定“集體”和“集體成員”的具體涵義和范圍，也未具體規(guī)定到底是屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村內(nèi)經(jīng)濟(jì)組織中的哪一級(jí)所有，因而在法律上，集體所有權(quán)的主體是模糊不清的，“誰(shuí)”真正擁有土地，實(shí)際上是不明晰的。這就使得土地所有權(quán)的歸屬不明確，模糊界區(qū)過(guò)大。（2）行使農(nóng)地所有權(quán)的主體混亂。農(nóng)地是集體農(nóng)民共有的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)該由某一單一組織來(lái)代表農(nóng)民整體行使農(nóng)地所有權(quán)。依照現(xiàn)有法律規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行集體所有制下的土地所有者主體存在三種形式：村農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有及村以下農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。所有者主體的代表機(jī)構(gòu)是相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)。這種模糊與籠統(tǒng)的規(guī)定，有可能出現(xiàn)多個(gè)行使農(nóng)地所有權(quán)的主體的情況，使得所有權(quán)究竟是由村委會(huì)行使，還是由集體經(jīng)濟(jì)組織行使，還是由二者共同行使，怎樣行使，責(zé)、權(quán)、利如何劃分等問(wèn)題難以明晰。從本質(zhì)上說(shuō)，所有權(quán)主體不明確、產(chǎn)權(quán)主體多元化乃是一種產(chǎn)權(quán)主體缺位的表現(xiàn)，它必然會(huì)引發(fā)各“所有者”競(jìng)相伸手要利，卻不關(guān)心自己應(yīng)盡的義務(wù)。（3）集體土地所有權(quán)邊界不清。就法律法規(guī)來(lái)看，我國(guó)集體土地所有權(quán)和國(guó)有土地所有權(quán)之間的界線不明確。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)，集體土地所有權(quán)主體分為三級(jí)，但國(guó)家法律卻沒有具體規(guī)定三個(gè)不同主體之間相互的土地界線，即農(nóng)村土地哪些屬于國(guó)家，哪些屬于集體產(chǎn)權(quán)界定不清。

2、集體土地所有權(quán)權(quán)能殘缺

我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能不完全，具體表現(xiàn)在：（1）農(nóng)地收益權(quán)不具有獨(dú)享性。由于農(nóng)民所擁有的土地使用權(quán)不是市場(chǎng)交易的產(chǎn)物而是國(guó)家賦予的，具有強(qiáng)烈的行政性，缺乏市場(chǎng)機(jī)制下財(cái)產(chǎn)關(guān)系運(yùn)動(dòng)的主體平等性、合約安全性和權(quán)責(zé)明確性，也隱藏著國(guó)家和鄉(xiāng)村集體對(duì)農(nóng)民土地收益權(quán)進(jìn)行侵蝕的制度合理性與可能性。在國(guó)家、集體和農(nóng)戶的博弈中，由于國(guó)家掌握著政權(quán)、集體掌握著所有權(quán)，農(nóng)戶處于非常弱勢(shì)的地位，其收益權(quán)殘缺就難以避免。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)戶的收益權(quán)殘缺表現(xiàn)在國(guó)家基本控制了集體土地出讓的主導(dǎo)權(quán)和收益權(quán)，村集體和農(nóng)民缺乏協(xié)商機(jī)會(huì)和談判能力。在現(xiàn)行土地征收制度下，政府和用地單位始終處于主導(dǎo)和強(qiáng)勢(shì)地位，而村集體和農(nóng)民作為法定的集體土地所有者完全處于被動(dòng)地位。（2）處分權(quán)能殘缺。在我國(guó)，雖然農(nóng)民集體擁有農(nóng)村土地的所有權(quán)，農(nóng)戶擁有農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且前者具有獨(dú)立支配和處置土地的權(quán)利，后者通過(guò)契約方式獲得占有、使用和處置土地的權(quán)利，但是二者對(duì)土地的處分均要受到國(guó)家法律的約束，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使對(duì)土地的處置權(quán)，不能對(duì)所擁有和承包的土地進(jìn)行非法買賣和轉(zhuǎn)讓，因而它們不具有處分土地的最終權(quán)利，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地才具有最終的處分權(quán)。例如我國(guó)法律明確規(guī)定，農(nóng)村集體所有的土地不能出讓，必須先征歸國(guó)有，然后再由政府將其出讓。在這一過(guò)程中，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民并無(wú)多少發(fā)言權(quán)。這一制度安排使國(guó)家成為了集體土地的總代理人，為國(guó)家攫取農(nóng)村土地價(jià)值及各級(jí)權(quán)力擁有者進(jìn)行權(quán)力尋租提供了巨大的空間。

3、集體成員對(duì)土地享有的權(quán)利性質(zhì)不明確

集體所有權(quán)這一稱謂本身就表明，集體成員對(duì)集體所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)享有一定的權(quán)利，但是集體與成員之間究竟是一種什么權(quán)益關(guān)系，理論上和實(shí)踐中都沒有界定清楚，也沒有來(lái)自實(shí)體法上的支持。雖然在《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》部分條款中對(duì)集體成員享有權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，但這些條文并沒有明確集體成員享有何種具體的權(quán)利。以《農(nóng)村土地承包法》為例，該法第5條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。”對(duì)該條文進(jìn)行解釋，只能得出集體成員有權(quán)請(qǐng)求承包土地，但一沒有對(duì)集體成員給與明確的定義，因而也難以確定集體成員的范圍；二沒有具體規(guī)定集體成員請(qǐng)求承包權(quán)受到侵害后，應(yīng)當(dāng)通過(guò)何種方式尋求救濟(jì)；三沒有明確集體成員的退出機(jī)制，以及退出后的利益分配等問(wèn)題。總之，相關(guān)的法律條文規(guī)定多有缺漏，不能形成一個(gè)完整的法律規(guī)范。集體成員權(quán)利的性質(zhì)是什么，是否為社團(tuán)法上的社員權(quán)，其權(quán)利的內(nèi)容是什么，如何實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題均不甚清楚，結(jié)果造成農(nóng)民只享有名義上的權(quán)利。

二、土地承包責(zé)任制下承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的缺陷及影響

1、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定

由于土地產(chǎn)權(quán)殘缺且不清晰，農(nóng)民對(duì)土地的處分權(quán)不充分。在實(shí)際生活中由于人口變化或其他因素等原因而改變土地劃分的情況是十分普遍，這使土地經(jīng)營(yíng)者不能形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，很大程度上造成農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的短期行為，農(nóng)民對(duì)土地不愿意做長(zhǎng)期投資，甚至出現(xiàn)掠奪性經(jīng)營(yíng)。由于土地承包關(guān)系不穩(wěn)定，村自治組織經(jīng)常以土地所有者主體的身份頻繁地調(diào)整農(nóng)戶的承包地，形成農(nóng)地使用權(quán)高度分散經(jīng)營(yíng)的格局，加大了農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)成本，妨礙了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高。農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不穩(wěn)定性，還表現(xiàn)在農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容不夠充分，如農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲得銀行貸款的權(quán)利，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中是否包含經(jīng)營(yíng)者對(duì)農(nóng)地享有的繼承權(quán)、發(fā)展權(quán)還沒有得到法律上的確認(rèn)等。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等產(chǎn)權(quán)概念的內(nèi)涵、外延還都沒有明確的界定。

2、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏流轉(zhuǎn)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利具有可讓渡性，雖然我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)原則上允許農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，但對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)作程序、管理體制、流轉(zhuǎn)收益分配等未作明確規(guī)定。此外，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中的部分條款也從某種程度上阻礙了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租須經(jīng)發(fā)包方同意”，“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的需經(jīng)村民會(huì)2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意”，這就是說(shuō)，要么農(nóng)戶無(wú)法自行實(shí)現(xiàn)承包地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要么就要為其流轉(zhuǎn)付出較高的交易成本，造成土地使用權(quán)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。盡管新的《土地承包法》規(guī)定：“承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”，與以前的法律規(guī)定相比有了明顯進(jìn)步，但由于基層干部以所有者代表身份并依托行政權(quán)力來(lái)剝奪農(nóng)民的自主決策權(quán)，強(qiáng)行依照自己的意志控制土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，使得土地使用權(quán)真正自由順暢的流轉(zhuǎn)變得困難重重。

3、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏排他性

盡管我國(guó)現(xiàn)行的政策和法律都規(guī)定了農(nóng)民依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，并有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品，但農(nóng)民土地權(quán)利是以承包的方式取得并由承包方和發(fā)包方約定的合同來(lái)規(guī)范的，法律并沒有明確界定農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)也是立足于保護(hù)土地承包合同關(guān)系，因此這種承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在法律意義上的排他性受到了限制和削弱。這樣，在集體所有的前提之下，鄉(xiāng)村組織和農(nóng)民等不同的利益主體在利益沖突中，農(nóng)民實(shí)際上處于弱勢(shì)地位，所有權(quán)侵蝕使用權(quán)，從而導(dǎo)致使用權(quán)權(quán)能殘缺的現(xiàn)象不可避免。

三、深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的對(duì)策建議

1、明晰集體土地所有權(quán)主體

明晰集體所有權(quán)主體，就是要通過(guò)制度的設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)對(duì)于農(nóng)民而言真實(shí)存在的農(nóng)民集體，使農(nóng)民對(duì)集體土地的所有權(quán)真正落到實(shí)處。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，但法律對(duì)農(nóng)民集體的具體內(nèi)涵的規(guī)定是不清晰、不統(tǒng)一的。根據(jù)我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況，應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三級(jí)土地所有權(quán)主體統(tǒng)一為村農(nóng)民集體一種，以村民委員會(huì)作為人格化代表，給予其獨(dú)立完整的法人產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，由其產(chǎn)權(quán)代表在法律規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)土地占有、使用、收益和處置，賦予其穩(wěn)定承包權(quán)的責(zé)任，代表承包農(nóng)戶向農(nóng)地征用和購(gòu)買主體索取承包使用權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償。由村民委員會(huì)擔(dān)任村農(nóng)民集體土地的法定經(jīng)營(yíng)管理主體，根據(jù)村民大會(huì)的意志，對(duì)集體土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，行使集體土地的發(fā)包、管理等權(quán)利，并對(duì)村民大會(huì)負(fù)責(zé)，受村民大會(huì)監(jiān)督。

2、建立并完善以土地承包權(quán)為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系

應(yīng)將土地承包權(quán)依法物權(quán)化為農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的農(nóng)地使用權(quán)，賦予農(nóng)民包括占有、使用、收益和處分在內(nèi)的完整的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過(guò)逐漸弱化土地所有權(quán)，強(qiáng)化土地承包權(quán)的方式，明確農(nóng)民對(duì)集體所有土地的承包權(quán)是一種不可侵犯的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，使承包權(quán)真正具有“準(zhǔn)所有權(quán)”的性質(zhì)，集體只保留法律上的最終所有權(quán)。建議制定《土地財(cái)產(chǎn)法》，從法律上確定土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性，這有利于減少現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中的不穩(wěn)定因素，有利于增加國(guó)家對(duì)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，有利于在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地利用率。

穩(wěn)定、完善承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和處分權(quán)。在土地承包的有效期內(nèi)，農(nóng)戶有權(quán)決定承包地流轉(zhuǎn)、抵押、入股等。農(nóng)戶依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品，有權(quán)決定承包地流轉(zhuǎn)、抵押、入股等。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)民承包土地的權(quán)利，禁止承包期內(nèi)發(fā)包方收回和調(diào)整承包地。

明確承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)收益性，規(guī)范收益權(quán)。通過(guò)承包權(quán)物權(quán)化，使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在長(zhǎng)度、廣度、獨(dú)立性和明確性上有保障。承包土地的收益、流轉(zhuǎn)土地的收益應(yīng)全部歸農(nóng)民所有，不應(yīng)有任何截留、扣繳、挪用。農(nóng)地承包權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)能，可以作價(jià)入股獲得投資收益。承包地被依法征收、占用的有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。通過(guò)賦予農(nóng)民長(zhǎng)期有保障的土地產(chǎn)權(quán)，并使這些權(quán)利物權(quán)化為農(nóng)民所有，保證農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)能夠在土地價(jià)格分配中得以實(shí)現(xiàn)。

3、培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)

《農(nóng)村土地承包法》從法律上賦予了農(nóng)民有依法對(duì)承包土地采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的權(quán)利，這為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易奠定了法律基礎(chǔ)，但由于農(nóng)村土地市場(chǎng)化建設(shè)滯后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于難以正常有序進(jìn)行的局面。因此，政府應(yīng)從保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、提高土地資源利用效率的目標(biāo)出發(fā)，培育農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，健全土地流轉(zhuǎn)的方式、程序。（1）加快有關(guān)土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)建設(shè)的進(jìn)程，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的操作程序，把土地流轉(zhuǎn)納入法制化的軌道。（2）強(qiáng)調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶而非集體組織。只要是在法律允許的范圍內(nèi)，農(nóng)戶就有獨(dú)立決定是否流轉(zhuǎn)、選擇何種方式、以何種價(jià)格以及向誰(shuí)流轉(zhuǎn)的權(quán)力，任何人都無(wú)權(quán)干涉。（3）積極探索建立農(nóng)地承包權(quán)抵押市場(chǎng)，探索通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式，獲得發(fā)展資金。（4）要加強(qiáng)農(nóng)村市場(chǎng)體系建設(shè)，建立土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格評(píng)估體系和土地流轉(zhuǎn)的中介市場(chǎng)，培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織，制定市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，保證土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。

4、加強(qiáng)和完善土地立法，切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性，需要有法律的保障才能體現(xiàn)。在土地立法上，我國(guó)先后頒布了《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等，這為從法律上保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益奠定了基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)有的土地立法是粗線條的，彈性大，沒有更為細(xì)致和專門的立法，而且已有的法律法規(guī)相互沖突，對(duì)土地關(guān)系的處理方面也主要依靠政策來(lái)調(diào)整。保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的立法工作還相對(duì)滯后，而現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)地的法律也并未得到有力的實(shí)施。一些地方以政策代替法律，隨意侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。因此，應(yīng)該通過(guò)立法來(lái)確定各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，規(guī)范其土地使用、流轉(zhuǎn)和補(bǔ)償?shù)刃袨椋瑥姆缮线M(jìn)一步明確農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包、占有、經(jīng)營(yíng)、收益、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、繼承等各種權(quán)利的法律內(nèi)涵，修訂現(xiàn)行法律法規(guī)中對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度解釋或說(shuō)明不相一致的地方，并逐步細(xì)化相關(guān)條文，使農(nóng)民土地權(quán)利的法律依據(jù)更加明確化，從而保證權(quán)利主體的行使權(quán)。

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