奧巴馬政府介入湄公河地區合作研究

羅圣榮

(云南大學國際關系研究院 昆明650091)

一 奧巴馬政府介入湄公河地區合作的背景

美國介入湄公河地區合作的時間較早，可以追溯至20 世紀50年代“湄公河下游調查協調委員會”(MC)的籌建。1957年9月，在“聯合國亞洲及遠東經濟委員會控洪局”的推動下，泰國、老撾、柬埔寨和南越成立了“湄公河下游調查協調委員會”，旨在合作開發水電項目、擴大土地灌溉面積、減少洪水威脅、延伸河流航道，解決湄公河流域國家廣泛的貧困問題［1］。美國作為“湄公河下游調查協調委員會”最初的贊助者，將此合作視為“非共產主義國家維護其地區利益的一種方式”［2］。20 世紀60年代卷入越南戰爭后，美國更為重視湄公河的戰略地位。

與前任總統肯尼迪一樣，約翰遜總統也認為，“美國幫助第三世界國家擺脫貧困和落后是贏得冷戰的重要手段”。因此，美國于1965年5月帶頭為“湄公河下游調查協調委員會”在老撾的第一個優先開發項目南俄(Nam Ngum)水電站提供了一半的資金。約翰遜總統的態度極大地激發了湄公河流域內各國借對外合作來推動湄公河開發的熱情。1965年1月，“湄公河下游調查協調委員會”籌措的運作資金僅有7，240 萬美元，但截至當年年底，“湄公河下游調查協調委員會”運作經費已達1.05億美元，一年期間增長了45%［3］。截至1970年，美國是非流域國家中對“湄公河下游調查協調委員會”捐助資金最多的國家，僅1969年就捐助了3，300萬美元，是第二大非流域捐助國聯邦德國的近兩倍［4］。在這個時期，“湄公河下游調查協調委員會”的職能也得到擴大，不僅涉及河流開發，還包括健康、教育、交通設施等方面，成為推動地區經濟和社會變革的一支重要力量。當時的國際輿論普遍認為，“湄公河下游調查協調委員會”站在一個充滿希望的起點上［5］。

然而，“印支戰爭”的不斷升級漸漸打消了美國、聯邦德國等捐助國的積極性，湄公河地區動蕩的局勢也阻礙了“湄公河下游調查協調委員會”的活動，戰爭使湄公河流域部分地區成為禁區。湄公河流域各國之間的相互猜忌與防范，也限制了它們之間的合作。與此同時，由于美國深陷越戰泥潭，其國內也面臨嚴重的政經危機，約翰遜總統被迫放棄了1968年的總統競選。1969年1月尼克松就任美國總統后，美國的全球戰略轉向收縮，尼克松政府不再把東南亞地區視為美國實施“全球戰略”的關鍵利益所在［6］。因此，從1970年開始，美國削減了對“湄公河下游調查協調委員會”的援助。1975年，隨著越南南北統一、柬埔寨紅色高棉的崛起以及老撾人民民主共和國的成立，美國最終停止了對“湄公河下游調查協調委員會”的直接援助。

湄公河地區再度引起美國的重視是在2008年奧巴馬政府上臺以后。這一時期由柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南和中國6 國參與的大湄公河次區域合作(GMS)合作不斷深入發展，促進了成員國經濟和社會發展，推動了次區域一體化進程，中國在湄公河地區的影響力也與日俱增。與此同時，美國在湄公河地區的影響力卻日漸式微。2008年奧巴馬當選美國總統后，美國改變了以往過于關注歐洲與中東的外交政策，加大了對亞太地區的戰略投入，而東南亞尤其是湄公河地區成為美國外交的“新戰場”。為實現美國在湄公河地區的戰略利益和戰略目標，國務卿希拉里開始踐行“巧實力”的外交理念，對湄公河下游各國展開積極的外交攻勢，推行更為務實的湄公河政策，全面介入湄公河地區各項事務的合作。美國不僅開始重視“湄公河委員會”(MRC)①湄公河委員會(Mekong River Commission，簡稱MRC)，是在1957年成立的“湄公河下游調查協調委員會”(MC)的基礎上產生的。新湄公河委員會由三個常設機構組成:即理事會、聯合委員會和秘書處。理事會由每個成員國派一名級別不低于司長級官員組成，每年至少舉行兩次會議;聯合委員會秘書處負責為聯合委員會和理事會提供技術和行政服務，其工作在首席執行官(CEO)的領導下進行，而首席執行官的任免則由理事會決定。在湄公河地區事務中所發揮的作用，更強調要與“湄公河委員會”在湄公河地區事務上加強協作，這在整體上提升了湄公河地區在美國全球戰略中的地位，為美國試圖重奪湄公河地區事務主導權奠定基礎。

二 奧巴馬政府介入湄公河地區合作的目標

美國政治學家約瑟夫·奈曾在《美國的區域合作政策》一文中，將美國對全世界范圍內的區域合作政策總結為出于四個主要利益方面的考慮:“美國的區域影響力;圍堵需要;經濟發展需要;沖突預防和管理。”［7］基于此，奧巴馬政府介入湄公河地區合作主要有兩重目的。其目的之一是“重返湄公河”，擴大美國在湄公河地區的政治影響力，并以此為依托，企圖從西南陸地方向對中國構筑戰略包圍圈。約翰遜政府之后，美國減少了對湄公河下游開發計劃的支持，只能通過對流域國家的雙邊援助，或通過國際機構和跨國公司繼續維持在該地區的影響力。進入新世紀以來，隨著中國的迅速崛起，中國對周邊國家和地區的影響在不斷擴大，使一直視中國為潛在對手的美國深感壓力，在其看來，中國雖無意稱霸，但顧盼尊容之日確已到來，美國認為中國的崛起最終會挑戰美國在亞太地區的霸主地位［8］。因此，美國急需拉攏湄公河下游各國來牽制中國的發展，維護美國在東南亞的領導地位，為美國“重返亞太”戰略服務，湄公河地區因此重新被納入美國地緣戰略的視野。美國的湄公河地區政策亦由此前的消極漠視轉變為對湄公河地區的積極投入，大力發展美國與湄公河下游各國的關系，積極介入湄公河地區合作，藉此來維護美國在湄公河地區的戰略利益和削弱中國在湄公河地區的影響力，并發揮美國在湄公河地區事務中的主導作用。

其目的之二，即是在金融危機后美國經濟恢復乏力的背景下，把經濟發展日新月異的湄公河地區打造成美國新的出口市場，從而為恢復美國經濟助一臂之力。奧巴馬上臺正值美國遭受嚴重的金融危機之際，金融危機對美國長期以來引以為自豪的金融業和實體經濟造成了嚴重的沖擊，甚至危及自1944年布雷頓森林體系以來所確立的美元霸權地位。面對如此嚴重的金融危機，奧巴馬政府采取了一系列措施來進行補救，全力遏制新世紀美國經濟危機的深化和蔓延。奧巴馬政府對內重點調整國家發展模式，改變了以往重視虛擬經濟而輕視實體經濟的經濟發展理念，實施“再工業化”戰略，加大政府對經濟的宏觀調控，積極推進綠色革命，提倡發展新能源，著力打造國家新的經濟增長點;對外方面，奧巴馬政府改變了布什政府在世界各地頻頻進行軍事擴張的策略，將經濟外交放在國家總體外交的首要位置。在新時期美國外交戰略調整的大背景下，東南亞地區的新興經濟體成為新時期美國經濟外交重點關注的對象。東盟是美國重要的貿易伙伴，特別是湄公河地區資源豐富，人口眾多，經濟發展潛力巨大，蘊含廣闊的市場開拓前景。以越南為例，美越關系正常化以后，雙邊貿易額從1995年僅有的4.5 億美元發展到2011年的170 億美元，增長了近40 倍［9］。處于內外交困的奧巴馬政府將大力開拓湄公河地區市場，加大與湄公河下游各國在經貿方面的合作力度，這對于奧巴馬政府試圖通過對外貿易來減輕金融危機的影響自然將起到一定的積極作用。美國順應經濟發展和地區合作的時代趨勢，采取了多邊合作的方式，即通過支持湄公河委員會等具有區域影響力的國際組織，運用經濟和外交手段以最大限度地實現美國的國家利益。

三 奧巴馬政府介入湄公河地區合作的進展

2009年7月，美國國務卿希拉里與湄公河下游的泰國、越南、老撾和柬埔寨等四國外長在泰國普吉舉行了首屆“美國—湄公河下游國家外長會議”，標志著奧巴馬政府介入湄公河地區的合作正式拉開了帷幕。為表達美方合作的誠意，奧巴馬政府積極向國會爭取到1，500 萬美元，用于改善湄公河下游四國的食品安全［10］。截至2012年底， “美國—湄公河下游國家外長會議”共舉辦了五屆，“美國—湄公河下游國家外長會議”已經定期化、機制化，并將其定為東盟與對話伙伴國外長會議期間舉行的年度會議。通過“美國—湄公河下游國家外長會議”，美國與湄公河地區國家啟動了“湄公河下游倡議” (Lower Mekong Initiative)以及由美國主導制定的“湄公河下游之友”(Friends of the Lower Mekong)行動計劃，并達成了密西西比河委員會與湄公河委員會的合作協議。

如果說“美國—湄公河下游國家外長會議”是奧巴馬政府介入湄公河地區合作的敲門磚的話，那“湄公河下游倡議”就是美國具體實施介入湄公河地區合作的試金石。“湄公河下游倡議”是由美國國務卿希拉里于2009年首屆“美國—湄公河下游國家外長會議”所提出，其合作的重點是環境、衛生、教育和基礎設施等領域。2010年3月，負責東亞和太平洋事務的美國助理國務卿坎貝爾訪問老撾，考察了“湄公河下游倡議”的實施情況，并向“老撾湄公河委員會”提出了援助方案［11］。同年，美國為湄公河流域的環境項目撥款2，200 多萬美元，用以支持“湄公河下游倡議”項目的開展，其內容包括:開展一個為期三年的項目，協助湄公河下游四國合作發展戰略，應對氣候變化對水資源、糧食保障和居民生計的影響;開發“預測湄公河”(Forecast Mekong)這個預測性模型工具，用以顯示氣候變化和其它挑戰對于湄公河流域可持續發展的影響;資助一項湄公河下游諸國各大學進行的兩年期研究項目，研究湄公河流域長期存在的有機污染源［12］。在衛生和健康領域，美國為湄公河下游各國的健康項目提供總資金超過1.47 億美元的援助，重點集中在提高湄公河下游各國應對流行性傳染疾病有關的培訓、研究能力等建設方面。在教育領域，美國為該區域提供的教育援助總額超過1，800 萬美元，其支持的教育項目包括:美國—東盟論壇(US-ASEAN Forum)，以湄公河地區為重點，邀請開發專家、政府官員、私營部門和捐助方分享在貧窮的山村地區普及互聯網可行性的研究成果;國際訪問者領袖計劃(International Visitors Leadership Program)，為該地區教育、環境和健康方面的專家提供訪問美國的機會，與同行探討相關問題并建立區域性和國際性的工作聯系;通過在當地設立獎學金支持英語培訓，幫助參與“湄公河下游倡議”工作的專業人員提高他們在區域和國際范圍內的交流溝通能力［13］。2010年，美國為“湄公河下游倡議”的花費逾1.87 億美元，但引人注目的是該項目的撥款并非源于美國國會預算，而是來自美國國務院和情報機構的相關費用［14］。

2011年，美國對“湄公河下游倡議”的投入增長到約2.12 億美元，與2009年的援助金額相比，增長達44%［15］。2012年，美國決定向湄公河委員會提供100 萬美元的援助，用于研究湄公河上游水電站項目對湄公河生態環境的影響［16］。同年12月20日，美國總統奧巴馬在柬埔寨首都金邊出席東亞峰會期間，與“湄公河下游倡議”伙伴國即柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南等國領導人舉行了會晤，這是2009年奧巴馬政府介入湄公河地區合作以來舉行的最高級別會議，奧巴馬承諾將加強與湄公河下游五國的交流與合作［17］。

四 奧巴馬政府介入湄公河地區合作的成效分析

奧巴馬上臺以來，靈活運用“軟實力”外交，利用湄公河下游各國的內部矛盾及他們對中國崛起帶來的不確定性的顧慮，以開展湄公河地區合作為杠桿，順利地以小成本成功“重返”湄公河地區。至2012年奧巴馬訪問緬甸前夕，美國基本完成了以全面性接觸為特征的湄公河戰略布局，奧巴馬政府介入湄公河地區的合作，收到了一定的成效。

借助在湄公河地區開展的合作，美國與湄公河下游各國的高層交往日趨頻繁，雙邊關系明顯得到夯實和改善。2009年7月，美國國務卿希拉里訪問泰國，并參加東盟地區論壇，這不僅充分顯示了美國對湄公河地區事務的重視，還有效地鞏固了美國與中南半島地區傳統盟友的關系;在加強與傳統盟友泰國關系的同時，美國還積極發展與老撾、柬埔寨和越南等國的友好合作關系，美國的外交努力使其與老撾、柬埔寨的關系得到進一步改善，兩國不再是美國外交決策者“遺忘的角落”;美國還通過加強與越南的政治、軍事、經濟關系來拉攏越南制衡中國，分散中國對湄公河事務的注意力，為其“重返湄公河”鋪平道路。對于昔日的宿敵緬甸，美國則以緬甸的民主轉型為契機，不斷調整對緬政策，以“湄公河下游倡議”合作框架為手段，于2012年成功吸納緬甸為“湄公河下游倡議”的成員國，積極改善了美緬關系。2012年11月奧巴馬總統還歷史性地對緬甸實現了“破冰之旅”，2013年5月緬甸總統吳登盛也成功對美國實現了回訪，緬甸的外交越來越顯示出在中美之間尋求平衡的發展勢頭，完全改變了此前向中國一邊倒的外交傾向。

美國還通過與湄公河地區開展合作的名義，與湄公河下游各國建立了多種合作交流機制。從2009年開始至今，奧巴馬政府已經與湄公河下游各國建立了“美國—湄公河下游四國外長會議”、“湄公河下游倡議”、“湄公河下游之友外長會議”、“湄公河委員會與密西西比河合作”等四個交流及合作機制，基本完成了在湄公河地區合作機制的建設，為其在湄公河地區進一步施展影響力奠定了基礎。隨著美國在湄公河地區多個交流機制的建立以及資金的不斷投入，美國在湄公河地區開展的合作博得了湄公河下游各國政府不同程度的認同，美國在一定程度上改變了以往“口惠而實不至”的形象，扭轉了美國參與湄公河地區事務的不利局面，進一步提升了美國在湄公河地區的軟實力。

五 奧巴馬政府介入湄公河地區合作對中國的影響

奧巴馬政府介入湄公河地區合作后，對大湄公河次區域各國的形勢發展都造成不同程度的影響，其中影響最大的自然是中國。在政治層面，奧巴馬政府以開展湄公河地區合作為名，加大對湄公河地區事務介入的力度，增強了美國在湄公河地區事務中的發言權，這給中國與湄公河下游各國發展良好關系帶來一定的挑戰。作為目前全球唯一的超級大國，美國的強勢回歸為湄公河下游各國實行“大國平衡”戰略提供了可乘之機。美國則充分利用湄公河下游各國對中國崛起的擔心和不信任，不斷拓展與湄公河下游各國的關系，包括政治、經濟與軍事關系，進而拉近美國與湄公河下游各國之間的距離。在美國看來，應該在中國還未建立牢固的湄公河地區后院時，快速插足、分化湄公河下游各國，拉攏湄公河下游各國與美國合作，以阻止繼續出現湄公河下游各國傾向于中國的局面［18］。比如，美國利用湄公河下游國家對中國在湄公河上游(瀾滄江)修建梯級大壩的戒備心理，將湄公河下游地區作為其東南亞陸地外交的重點，通過加強湄公河下游各國的關系來離間中國與湄公河地區各國的關系［19］。雖然美國不時宣稱其無意在東南亞地區與中國對抗，但事實上，美國介入湄公河地區事務確有遏制中國、擴大美國自身影響力的意圖。因此，美國積極介入湄公河地區合作，在一定程度上離間了中國與湄公河下游各國的關系，湄公河下游各國的“等距離”外交給中國與湄公河下游各國的關系向深度發展帶來了一定的挑戰。

在經濟層面，奧巴馬政府倡導的以“湄公河下游倡議”為主的合作機制與中國參與的GMS 合作機制形成明顯的競爭態勢，干擾了中國在湄公河地區區域合作的正常開展。奧巴馬倡導的“湄公河下游倡議”的合作多以保護和修復湄公河地區的生態環境、發展當地的公共衛生和教育事業、興建當地的公共設施等為主要內容，更加注重的是擴大美國政府在湄公河下游各國基層的影響力，為美國政府在湄公河地區開展的合作樹立了一個較好的表面形象。與此相對應的是，中國與湄公河下游各國開展的GMS 合作雖然客觀上推動了它們的經濟發展，但這種合作多體現在以耗費各國當地不可再生資源為主要內容的資源消耗型合作，加之部分中資企業對保護當地生態環境的意識較為淡薄，給不少湄公河地區當地民眾造成了不良印象。而美國政府也正好利用這種合作內容上的反差，煽動一些不明真相的當地群眾來抵制中國與湄公河下游各國開展的合作。在美國幕后的推波助瀾下，湄公河地區的一些政治團體和社會團體不斷以保護生態和環保為名，要求抵制中國在湄公河地區開展的一些經濟合作。密松水電站項目擱淺，萊比塘銅礦在進展中遭遇抗議聲不斷，中緬油氣管道受到當地不明真相群眾的沖擊，即是典型的案例。此舉增加了中國參與GMS 合作的成本，影響了中國與湄公河下游五國經濟合作的正常開展，不利于中國參與湄公河地區事務。

在安全層面，奧巴馬政府以柔性外交手段強勢介入湄公河地區事務，加快了美國構筑圍堵中國包圍圈的步伐，使中國西南周邊的地區形勢復雜化，對中國的西南安全造成無法忽視的潛在威脅。湄公河地區的得失不但影響到中國西南周邊地區的形勢變化，亦直接關系到中國西南門戶的安全。在1840年以前，中國正是由于逐漸失去了西南境外的這些安全屏障，使殖民者覬覦中國有了立足點，此后西方殖民者逐漸溯洋北上，直至將整個中國淪為半殖民地。奧巴馬政府在湄公河地區的布局遵循的是一個漸進與不斷擴展的原則，從“重返湄公河”到“戰略再平衡”，從生態環境保護、教育衛生等領域漸次擴展到與湄公河地區各國的安全合作。經過四年多的經營，奧巴馬政府在湄公河地區的戰略效應開始逐漸顯現，整個湄公河下游國家都逐漸被美國以介入湄公河地區合作的策略所綁架，使湄公河地區成為美國遏制中國崛起的一個重要的戰略橋頭堡。例如，越南和緬甸的地緣位置對中國的西南安全的重要性不言而喻，美國除了在經濟上有針對性地不斷擴大與越南、緬甸的合作，在安全領域也是見縫插針。在美國的努力推動下，美越關系正在向事實上的戰略伙伴關系演進。與此同時，美國也在極力拉攏緬甸開展安全合作。奧巴馬政府布局湄公河地區，一方面遏制了中國在湄公河地區影響力的發揮，另一方面，美國在亞太地區海洋上已占據絕對優勢的前提下，由海及陸，拉攏湄公河下游各國，不斷擴大美國在湄公河地區的影響力，強化對中國的戰略圍堵。營造穩定的周邊環境，深化中國與周邊國家的政治互信和友好合作，確保中國的長遠戰略利益，這是中國實施周邊外交政策的首要目的。美國介入湄公河地區合作，讓中國西南周邊的地區形勢變得復雜，使中國在湄公河地區的外交努力大打折扣，也將直接影響到中國“橋頭堡戰略”、 “兩洋戰略”的順利實施和西南能源通道的安全，不利于中國發展西南地區經濟、改善西南少數民族地區的民生、維護西南邊疆少數民族地區的安全與穩定。

結語

奧巴馬政府對湄公河地區合作的介入是在世界戰略重心東移的大背景下進行的，它是美國實施“巧實力”外交實踐的重要舞臺，是美國“重返亞太”戰略的一個重要環節。奧巴馬政府強勢介入湄公河地區合作使得湄公河地區的局勢變得更為撲朔迷離，給中國與湄公河下游各國關系的穩定發展、中國的周邊地區外交、中國西南地區的戰略安全與穩定都帶來一定的挑戰。湄公河下游各國既是中國的近鄰，又是中國周邊外交、地區外交以及多邊外交實施的重要舞臺，中國應加強與湄公河下游各國的溝通、協調，為進一步加強GMS 合作營造一個穩定的環境，以抵制美國欲利用湄公河下游國家對中國構筑戰略包圍圈的企圖。中國與湄公河地區各國發展全面深入的合作關系有利于中國構建長期和平發展的環境，而且中國與湄公河下游各國之間經貿聯系緊密，對于中國經濟的發展有著較大的推動作用。中國應該繼續深化與湄公河下游各國在經濟領域方面的合作，同時要適時適度地推進與湄公河下游國家的政治互信建設。此外，中國在維護自己的合法權益上，一定要立場堅定，對部分國家的不友好行為進行有禮有節的斗爭，避免對湄公河地區各國的政策呈現單一化、片面化。唯有如此，中國才能確保西南周邊地區的繁榮、安全與穩定，從而為中國建設面向西南開放的“橋頭堡”創造更為有利的外部環境，以實現“兩洋戰略”的長遠目標。

【注 釋】

［1］〈美〉杰弗里.W.雅各布斯著，朱曉紅譯《密西西比河與湄公河流域開發經驗的比較》， 《水利水電快報》2000年第8 期。

［2］Ashok Swain，Managing Water Conflict:Asia，Africa and the Middle East，Routledge，2004，p.120.

［3］Li Thi Tuyet，Regional Cooperation In Southeast Asia:The Mekong Project，Ph.D.Dissertation，The City University of New York，1973，p.181.

［4］Jeffrey W.Jacobs，“The United States and The Mekong Project”，Water Policy，1999 (1)，p.591.

［5］Jeffrey W.Jacobs，“Mekong Committee History and Lessons for River Basin Development”，The Geographical Journal，1995 (2)，p.142.

［6］Frank C.Darling，“United States Policy in Southeast Asia:Permanency and Change”，Asian Survey，1974 (14)，p.608.

［7］Joseph Nye，“United States Policy Toward Regional Organizations”，International Organization，1969 (23)，p.723.

［8］James Bellacqua，The China Factor in U.S.-Vietnam Relations， http://www.cna.org/sites/default/files/research/the% 20china% 20factor% 20in% 20us% 20vietnam%20relations%20drm-2012 -u-000184 -final.pdf

［9］Vietnams Relations with America Are in Fact a Strategic Partnership，Vietnam Net Bridge，11 July 2010.

［10］Anonymous，“Singapore Paper Views‘Renewed’US Attention in Southeast Asia”，BBC Monitoring Asia Pacific，August 12，2009.

［11］《美國拉攏老撾制衡中國，越南關注》，http://news.163.com/10/0329/13/62UP3BV1000 146BC.html

［12］Bureau of Public Affairs of the U.S.Department of State，The U.S.and the Lower Mekong:Building Capacity to Manage Natural Resources，http://www.america.gov/st/energy-chinese/2010/January/20100107151756eaifas0.6362813.html

［13］李益波:《奧巴馬政府對東南亞政策的調整及原因分析》，《太平洋學報》2010年第1 期。

［14］《新設立的湄公河下游之友》，http://www.360doc.com/content/11/1025/13/7827152_ 159036186.shtml

［15］《希拉里·克林頓國務卿在美國—湄公河下游部長級會議上的講話》，美國國務院發言人辦公室，http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/texttrans/2011/07/201107 22171527x0.75341.html

［16］《湄公河下游國家與美國加強合作》，越通社，2012年7月14日，http://cn.vietnamplus.vn/18302.vnplus

［17］President Obama Meets with Lower Mekong Initiative Leaders， November 20， 2012，http://www.lowermekong.org/Partners

［18］Felix K.Chang， “The Lower Mekong Initiative ＆U.S.Foreign Policy in Southeast Asia:Energy，Environment ＆Power”，http://www.fpri.org/articles/2013/04/lower - mekong -initiative -us -foreign -policy -southeast -asia -energy-environment-power

［19］Richard Cronin and Timothy Hamlin，Mekong Turning Point:Shared River for a Shared Future，January 2012，The Henry L.Stimson Center，p.49.