低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府職能分析

李東付林

(哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱150028)

一、我國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

(一)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策導(dǎo)向明確

自2006年以來，我國已陸續(xù)出臺(tái)了《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》《氣候變化國家評(píng)估報(bào)告》《國家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》三個(gè)綱領(lǐng)性文件。2005年，我國制定了《可再生能源法》，目的是對(duì)全國農(nóng)村以及邊遠(yuǎn)地區(qū)的多種可再生能源進(jìn)行開發(fā)和利用。2006年，我國科技部、環(huán)保局、氣象局等部委聯(lián)合發(fā)布了《氣候變化國家評(píng)估報(bào)告》。2007年，我國發(fā)布并實(shí)施了《中國應(yīng)對(duì)氣候變化國家方案》，明確了未來應(yīng)對(duì)氣候變化的具體方向、具體原則和重點(diǎn)實(shí)施政策等。2008年，國務(wù)院發(fā)表了《中國應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書，書中主要闡述了氣候變化對(duì)我國國情以及未來的發(fā)展所產(chǎn)生的影響，重點(diǎn)提出了對(duì)全球氣候變化問題的解決措施和有關(guān)政策以及提高全人類的低碳意識(shí)、應(yīng)對(duì)氣候變化的體制機(jī)制建設(shè)等問題的原則以及措施等。2009年9月，國家主席胡錦濤出席了聯(lián)合國氣候變化峰會(huì)，發(fā)表了《攜手應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)》的重要講話。他指出，全球氣候變化問題已經(jīng)演變成全人類的共同話題，不僅是人類發(fā)展和生存的重要問題，也是大家面臨的巨大挑戰(zhàn)。2009年12月在聯(lián)合國召開的氣候變化大會(huì)上，胡錦濤主席在會(huì)上指出，作為發(fā)展中國家，中國還沒有進(jìn)入強(qiáng)制的節(jié)能減排計(jì)劃之中，但是將在2020年將單位碳排放比2005年減少40%～45%，并進(jìn)一步明確了我國全面進(jìn)入節(jié)能減排的工作進(jìn)程。

(二)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)初步形成

我國在2004年發(fā)布了《節(jié)能中長期專項(xiàng)計(jì)劃》，總體目標(biāo)是在2010年將GDP的能源強(qiáng)度下降到2.25噸標(biāo)煤/萬元，年均節(jié)能率達(dá)到2.3%，在2011—2020年的十年中將年均能源節(jié)能率上提3%，使2020年的能源強(qiáng)度保持在1.54噸標(biāo)煤/萬元的水平。該計(jì)劃從節(jié)約能源的立場(chǎng)出發(fā)，促進(jìn)落實(shí)節(jié)能政策，為我國加速走上低碳發(fā)展之路指明了方向。目前雖然我國在節(jié)能減排方面仍存在較多困難，但減排潛力巨大。

(三)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展技術(shù)逐漸突破

近期，由30多位專家和學(xué)者編制了《中國至2050年能源科技發(fā)展路線圖》(以下簡稱《路線圖》)，針對(duì)能夠影響科技路線選擇的各種因素，按照資源性－貢獻(xiàn)度－技術(shù)性－環(huán)境性－實(shí)現(xiàn)度－經(jīng)濟(jì)性的順序進(jìn)行選擇。《路線圖》指出了10個(gè)領(lǐng)導(dǎo)我國能源科技發(fā)展，造就中國特色新型能源工業(yè)，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的重要方向。以2008—2020年、2021—2035年、2036—2050年3個(gè)發(fā)展時(shí)期為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，提出了10個(gè)技術(shù)的近期、中期、遠(yuǎn)期的重要規(guī)劃。近期我國低碳經(jīng)濟(jì)與能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展領(lǐng)域主要集中在新能源汽車、新能源規(guī)模發(fā)電、清潔煤技術(shù)、智能電網(wǎng)等領(lǐng)域。

二、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在政府職能缺失問題

(一)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的相關(guān)政策和法律法規(guī)不完善

第一，我國正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，人民生活水平顯著提高，同時(shí)溫室氣體排放量也隨之增大，節(jié)能減排難度加大。當(dāng)前國家仍需加大政策扶持力度，正視我國在低碳領(lǐng)域存在的不足并采取有效措施加以改進(jìn)。并且，我國關(guān)于政府采購、財(cái)政補(bǔ)貼以及綠色信貸等政策也有待完善。當(dāng)前，我國在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的法律措施已經(jīng)涉及了稅收優(yōu)惠政策，但仍需落實(shí)到具體細(xì)節(jié)。針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)企業(yè)的優(yōu)惠政策落實(shí)不到位，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償力度很弱，難以對(duì)市場(chǎng)利益主體進(jìn)行調(diào)控，削弱了企業(yè)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的積極性。

第二，雖然我國在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面已經(jīng)制定了一些相關(guān)法律，如《節(jié)約能源法》《煤炭法》《電力法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《可再生能源法》等，但是隨著低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的不斷提高，我國當(dāng)前的法律還需要與時(shí)俱進(jìn)，加以完善，這也是我國在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)法律保障方面亟待解決問題。一是相關(guān)領(lǐng)域的立法體系還有待完善;二是能源方面的法律法規(guī)尚不健全，相關(guān)法律條文還不夠明確，缺乏可操作性。我國目前對(duì)環(huán)境污染和資源開發(fā)利用實(shí)行了強(qiáng)制收費(fèi)制度，而不是通過環(huán)境稅形式進(jìn)行調(diào)節(jié)，導(dǎo)致實(shí)際操作效果不明顯。

(二)財(cái)政投入不足導(dǎo)致低碳技術(shù)發(fā)展滯后

雖然我國政府在治理環(huán)境污染方面投入明顯提高，越來越重視環(huán)境治理及節(jié)能減排問題，但重點(diǎn)仍放在城市的環(huán)保工作，對(duì)低碳技術(shù)的研發(fā)投入明顯不足。據(jù)資料顯示，目前我國單位GDP能源消耗比世界平均水平高2.2倍，比美國高2.4倍、比日本高8倍、比印度高0.3倍，這些數(shù)據(jù)表明我國目前的能源技術(shù)水平仍很落后，企業(yè)的生產(chǎn)效率有待提高。據(jù)國家能源局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國的總體能源利用效率約為35%，比發(fā)達(dá)國家低10%。在拉動(dòng)內(nèi)需的過程中，國內(nèi)對(duì)鋼筋等材料的需求量較大，使得高耗能產(chǎn)業(yè)保持增長，降低能源消耗面臨挑戰(zhàn)。政府財(cái)政投入對(duì)低碳技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展起到關(guān)鍵作用，低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心和動(dòng)力就是低碳技術(shù)的創(chuàng)新能力，技術(shù)創(chuàng)新就是低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重中之重。我國的低碳技術(shù)發(fā)展雖然取得了一定的成效，但是與發(fā)達(dá)國家相比，還只處于起步階段，環(huán)境保護(hù)技術(shù)和節(jié)能減排技術(shù)方面仍有很大差距。政府的財(cái)政投入不足從根本上制約了我國低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，政府必須對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予高度重視，并且加大投入。

(三)低碳經(jīng)濟(jì)宣傳工作不到位，民眾普遍缺乏低碳意識(shí)

政府對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)的宣傳力度不夠，民眾缺乏低碳意識(shí)。2008年我國政府提出了“碳排放交易制度”，但是很多大型企業(yè)并未充分認(rèn)識(shí)并積極采取行動(dòng)。要想加快發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，必須提高全社會(huì)的低碳意識(shí)。低碳產(chǎn)品消費(fèi)、節(jié)能減排以及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作主要依靠公民的廣泛認(rèn)知和積極參與，而低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展反過來又會(huì)從根本上改變?nèi)藗兊纳钣^念和生活方式，這對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將起到至關(guān)重要的作用。因此，各級(jí)政府在樹立全社會(huì)低碳經(jīng)濟(jì)意識(shí)方面應(yīng)該發(fā)揮重要作用，積極宣傳普及低碳理念和低碳知識(shí)，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的低碳發(fā)展。

三、在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中完善政府職能的措施

(一)制定低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略

近年來，全球氣候變化形勢(shì)嚴(yán)峻，我國應(yīng)盡快制定發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的長期規(guī)劃，將發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)列入社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中。大力發(fā)展低碳技術(shù)，制定發(fā)展目標(biāo)和保障措施。構(gòu)建有效的法律體系，創(chuàng)造適合低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境。要確定我國低碳經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的規(guī)劃圖，必須明確每個(gè)發(fā)展階段的目標(biāo)和發(fā)展方法，劃分出重點(diǎn)實(shí)施地區(qū)和支持領(lǐng)域。

(二)建立健全低碳財(cái)政政策體系

低碳財(cái)政政策包含兩個(gè)方面:一是對(duì)市場(chǎng)的耗能排放行為有制約作用的財(cái)政政策體系，二是影響市場(chǎng)主體節(jié)能行為的財(cái)政支出體系。財(cái)政政策體系主要指與能源消費(fèi)相關(guān)的各類稅收，如碳稅和能源稅。財(cái)政支出體系分為國債投入、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款利息政府采購等措施。要健全相關(guān)機(jī)制，建立有關(guān)保障制度和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。

(三)培養(yǎng)全民低碳意識(shí)

黨的十七大強(qiáng)調(diào)，要把資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)落實(shí)到每個(gè)家庭，要從全社會(huì)的角度出發(fā)，讓每個(gè)人都參與到低碳節(jié)能的行動(dòng)中來，拒絕浪費(fèi)、節(jié)約資源，改掉浪費(fèi)消耗的陋習(xí)。大力開展低碳經(jīng)濟(jì)宣傳工作，樹立發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的主觀意識(shí)，明確政府作用和責(zé)任。發(fā)揮政府職能，開展宣傳教育工作，提高公民對(duì)全球氣候變化問題的認(rèn)識(shí)，讓每一位公民意識(shí)到綠色消費(fèi)、低碳生活對(duì)社會(huì)發(fā)展的重要意義。明確政府職責(zé)，加強(qiáng)低碳經(jīng)濟(jì)的工作示范指導(dǎo)，建立政府和企業(yè)之間相銜接的宣傳機(jī)制，從根本上形成低碳經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式。運(yùn)用有效的宣傳途徑開展新階段的低碳宣傳工作，提高公眾的環(huán)保意識(shí)，從每一個(gè)社會(huì)成員做起，節(jié)約能源、節(jié)約水電、減少碳排放及環(huán)境污染，保護(hù)共同的家園。

(四)完善相關(guān)法律法規(guī)

第一，建立健全低碳經(jīng)濟(jì)法律體系。加快制定《低碳經(jīng)濟(jì)法》《可再生能源法》的配套辦法和標(biāo)準(zhǔn)，完善能源和環(huán)保等方面的法律，有效運(yùn)用法律手段促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第二，不斷完善稅法章程，創(chuàng)新金融財(cái)政政策。一方面，政府應(yīng)對(duì)環(huán)保和清潔生產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行投融資，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的快速調(diào)整。另一方面，通過創(chuàng)新清潔發(fā)展機(jī)制促進(jìn)碳交易，也可以進(jìn)行國家間的技術(shù)轉(zhuǎn)讓。我國應(yīng)重視碳稅和資源稅的征收，利用政策來降低能源消耗的增長速度，出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行低碳生產(chǎn)，利用可再生能源，通過財(cái)政補(bǔ)貼和政府采購等措施鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行低碳技術(shù)研發(fā)。從發(fā)展的角度來看，對(duì)于一些不可再生能源，政府應(yīng)該著重確立新的稅種，如環(huán)境污染稅、碳稅、燃油稅等，完善現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策，建立健全促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收政策體系。

(五)加強(qiáng)國際間合作應(yīng)對(duì)全球氣候變化

作為發(fā)展中國家，我國的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處于初級(jí)階段，要想充分挖掘低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γ仨氁揽孔陨淼募夹g(shù)實(shí)力，不斷創(chuàng)新低碳技術(shù)，借鑒發(fā)達(dá)國家的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。只有積極加強(qiáng)國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，解決制約國際間低碳技術(shù)轉(zhuǎn)移的相關(guān)問題，才能從根本上促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。氣候問題是全球共同關(guān)注和迫切需要解決的問題，低碳經(jīng)濟(jì)正是各國由于氣候問題引發(fā)矛盾從而發(fā)展起來的，所以低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須建立在國家間密切合作的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)不能閉關(guān)鎖國，一定要與世界其他國家共同應(yīng)對(duì)全球氣候問題，才能更好地解決問題。同時(shí)，積極地參加國際氣候體制的規(guī)則談判，積極參與國際間的碳市場(chǎng)交易，加快健全我國的碳交易機(jī)制，對(duì)我國未來引進(jìn)先進(jìn)的節(jié)能以及提高能效的技術(shù)有重要作用。

［1］李宗才.我國低碳經(jīng)濟(jì)研究述評(píng)［J］.學(xué)術(shù)界，2012(11).

［2］宋東風(fēng).我國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀研究［J］.社會(huì)科學(xué)，2011(9).

［3］馬永歡.低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式研究［J］.中國人口.資源與環(huán)境，2012(3).

［4］張康之.行政倫理的觀念與視野［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2011.

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