底特律破產的追蹤與反思

■ 畢 夫 廣東技術師范學院天河學院

輝煌、鼎盛、暗淡、衰敗——擁有312年城市歷史的美國底特律終于沒能扛住龐大債務包袱的壓力而走上了破產申請保護之路。這座馳名全球的“汽車之城”，曾被視為美國重工業的風向標而受世人追捧和尊敬，同時也讓美國人酣暢淋漓地體驗到了“車輪上國家”的驕傲與自豪。然而，種族血拼的傾軋，金融危機的摧殘以及管理戰略的偏失，日漸叢生與聚合的內外負面力量總在不間斷地消耗與損傷著底特律的孱孱元氣，直至人們今天看到一個骨瘦如柴般的城市之軀奄然倒下。

從“車城”到“鬼城”

商業細胞可以催生一個城市已經被人類經濟史所反復佐證。1701年，法國皮毛商人路易·亨內平乘船沿底特律河航行時發現，河的北岸有一塊理想的歇腳之地。登岸遠眺，映入亨內平眼簾的底特律河宛如一條銀鏈將蘇必利爾湖和伊利湖挽聯起來，兩岸茵茵綠草簇擁著的銀色的水帶由近及遠延伸開來。最終，亨內平決定在此長久地駐留下來，并將此地取名為“底特律”。為了吸引一些攜家帶口的家庭到這兒來居住，亨內平當時開出的優惠條件是，只要有人來到底特律就可獲得一塊免費的自由土地，在這個政策的刺激之下，底特律人口迅速增加。

亨利·福特于1896年在底特律建造福特汽車制造公司應當是底特律具有轉折意義的歷史背書。從廠房的籌建到生產線的安裝，福特公司花費了5年多時間，而在正式投產的3年之后，福特推出了人們可以購買的第一款機型車。隨后，通用、克萊斯勒和阿美利加等美國汽車公司的總部紛紛落戶底特律，底特律從此成為了美國乃至全球汽車工業中心，并且贏得了“汽車之城”的美譽。據悉，在20世紀漫長的時間里,美國的汽車產業在全球一直獨占鰲頭,而底特律的汽車吞吐量占了全美汽車產銷量的27%。

汽車制造業的興起帶動了鋼材、儀表、玻璃以及輪胎、發動機等零部件生產的發展，同時也吸引了美國南部大量的居民，底特律的城市與人口規模迅速擴容。資料顯示，在20世紀50年代的鼎盛時期，底特律位列美國第五大城市和密歇根州的最大城市，全城擁有將近200萬人口。當然，由于特殊的產業規制，底特律就業人口約有90%以汽車工業為生。

拜上蒼所賜，身處五大湖水路戰略要地的底特律還是一個非常重要的交通樞紐，特別是當五大湖（蘇必利爾湖、密歇根湖、休倫湖、伊利湖和安大略湖）—圣勞倫斯深水航道通航后，底特律一夜之間成為遠洋船只的主要起訖點，以及美國對加拿大貿易的最重要口岸之一。不過，伴隨著20世紀80年代后遠洋運輸技術的不斷升級，全球遠洋運輸風險得以大大降低，底特律的水位優勢也漸趨式微。

受到汽車工業和一度繁榮的航運業所驅動，底特律建造了大量鍍金時代的建筑，由此也贏得了“美國的巴黎”以及“音樂之都”的美名。在底特律，30層以上的飯店、酒店等豪華建筑物比比皆是，不僅如此，底特律還是全美保存1920年代和1930年代摩天樓和歷史建筑最多的城市之一。

然而，所有的輝煌似乎從1960年代中后期后開始消褪，而且在進入20世紀80年代后底特律實際已經喪失全美重工業制造中心的地位。雖然在接下來的20多年時間中，底特律管理當局試圖通過固定資產的擴張以及城市市容的改造喚回昨日的繁華與喧鬧，但依然未能讓“汽車之城”重放光彩。而在城市自我新陳代謝動能弱化和外部手術近乎失效的情況下，底特律只能沿著固有的軌道線路一步步滑落下去，并直至呈現出今日的衰相：

——貧困程度日漸加劇。現有底特律只有不到70萬的人口，相比于高峰時期減少了65%，城市座次退居到全美第18位；全城失業率高達18.2%，相當于全美平均失業水平的兩倍之多；家庭平均年收入約2.6萬美元，為美國最貧困的郡縣之一，其中全市有31%的人生活在貧困線之下。

——惡行犯罪不斷蔓延。在全美25個大型城市中，底特律的犯罪率排名第五，為美國犯罪率最高的城市之一。一項民間機構的調查報告顯示，在平均1000居民中，62.18人涉及財產相關犯罪，16.73人涉及暴力相關犯罪，分別高出美國其他地區的一倍和三倍。也正是如此，底特律被《福布斯》評為2012年“美國最悲慘的城市”。

——公共服務極度匱乏。目前底特律約有40%的路燈不亮，只有三分之一的救護車可提供服務，與其他地方在居民撥打911電話后警察約10分鐘可以趕到相比，底特律的警察需要一個小時左右才到。

——城市資產嚴重貶值。據中央電視臺報道，一名中國投機商在底特律一共買了363處房產，最大的一筆開支只花1.2萬美元，就買下了曾經價值170萬美元的房產；最小的一套房子只花了500美元，而這甚至買不到一雙高檔皮鞋。

50 年的苦苦煎熬

底特律的破產不是美國城市破產的首案，在此之前，加利福利亞州的斯托克頓市、羅得島州的中央瀑布市先后向當地地方法院遞交了破產保護申請。然而，相比于這些沒有產業支撐的中小城市而言，有著汽車產業背景的底特律走到傾家蕩產的地步卻值得深思。

作為當時一個新型的工業城市，底特律人口主要由外來居民所構成，其中一部分是從南部地區遷進來的黑人。由于當時的種族隔離依然明顯，黑人與白人的矛盾在底特律異常尖銳，并最終釀成1960年代中期的大規模城市暴亂與流血沖突。作為這場暴亂的沉重經濟代價，三大汽車業巨頭全部停工停產，數千家小生意永久性地關閉，城市稅基受到空前削弱。不僅如此，暴亂之后，作為中產階級主體的白人開始撤離底特律，而白人恰恰又是當時底特律的中流砥柱，其選擇性逃離不僅加劇了稅源的流失，而且顯著拉下了底特律的人口素質和城市軟性競爭力。資料顯示，直到現在，底特律的黑人占82.7%，但88%的市民沒有大學學歷，該比例位居全美之首。

屋漏偏遇連陰雨。種族血刃未盡，1970年代的“石油危機”不期而至。對于底特律而言，這場資源性劫難帶來的不僅是產業成本的放大之痛，而且還有市場的無情流失與萎縮。歷史資料表明，在石油危機前，底特律的汽車銷售以年均23%的速度遞增，但危機之后就沒能看到如此盛況的再現。令底特律沒有想到的是，“石油危機”之后日本等新興汽車大國迅速崛起，汽車產業的國際化競爭空前加劇，面對著對手的正面交鋒，底特律本不強大的競爭優勢日趨式微，汽車業對政府財政收入的貢獻出現掉頭向下的拐點。

實際上，在遭遇到外部產業同類化競爭與沖擊的同時，底特律所承受的來自美國國內產業差異化的壓力也與日俱增。追蹤發現，從1980年代末期開始，除了以信息產業為主導的美國新經濟在硅谷崛起外，以航天航空、新材料為構架的新的工業中心也在美國沿海港口城市地帶鋪展開來。新興產業的興起不僅驅動著物態資源向產業高地聚集，也強力吸引著高素質的人力資本。資料顯示，自2000年以后的10年時間中，底特律人口銳減了25%，而且這也是底特律歷史上的第二次人口大流失。而次貸危機和隨后而來的金融危機又給了體態虛弱的底特律致命一擊。在危機中，克萊斯勒和通用相繼宣布破產，三大汽車公司共計裁員14萬人。受此影響，作為底特律市財政主要收入來源的汽車企業經營所得稅開始銳減。不僅如此，隨著許多人失去工作和其住房還貸能力的喪失，成千上萬的房屋被銀行收回拍賣，而且房屋的加速貶值也使得整個房地產交易市場陷入停滯。據《底特律新聞》報道，2012年，底特律有一半的房產業主沒有繳納房產稅，金額高達1.31億美元，相當于市府12%的財政收入。

稅收收入減少的直接后果是政府公共支出能力的空前削弱。資料顯示，與10年前相比，底特律2012年度在醫療、教育、公共環境和文化建設等民生項目的支出上大幅萎縮50%。而最為關鍵的是，隨著政府“維穩”功能的弱化，底特律的犯罪率開始飆升，焦慮之中的企業與中產階級開始大批撤離，由此形成底特律歷史上的第三次人口流失。積重難返。數據顯示，底特律曾經擁有200萬人口，但如今只有不到70萬人。人口流失就是政府稅收的流失。資料表明，與10年前相比，底特律的市政個人所得稅減少近一億美元，減幅達1/4。

應當說，在稅源殘酷流失的生態下，政府應當通過其他渠道獲取收益作為補充。然而，除了汽車業外，底特律再也找不出第二條可以為財政“輸血”的產業管道。走投無路之下，底特律市政府只得將希望寄托在公債發行身上。的確，借助于美國3A級國家信用，過去10年中，底特律地方債的發行一路綠燈，發行規模沖至170多億美元。然而，當密歇根州政府在兩年前翻開底特律的財政賬本時，該市高達120億美元的長期債務令所有審計人員呆若木雞，聞到腥味的國際評級機構穆迪投資迅速出手，將底特律信用評級降至垃圾級，“汽車之城”的融資通道被迫關閉。作為最后的一根“救命稻草”，密歇根州政府在今年3月接管了底特律市財政，并派出破產重組專家小組進駐底特律。3個月后，重組小組宣布，底特律將停止償還總額高達185億美元債務中的部分債務，然而，由于未能說服包括工會和養老金委員會等債權人作出讓步，密歇根州州長里克·斯奈德只能無奈地宣布，謀求破產保護是解決底特律市長期積弊的唯一途徑。

公共決策的偏失

底特律從盛及衰已經延續了數十年，這一過程實際給當地決策者預留出了非常充足的糾偏與更正空間，然而，由于行動的遲緩與方向的偏失，底特律的城市姿容沒能在相關刺激因素的提振之下擺脫疲態，相反愈發憔悴，并直至凋零。

產業結構單一進而導致財政風險的聚集是過去數十年中底特律始終沒有醫治的內傷。資料顯示，底特律財政收入的80%來源于汽車制造業。但經濟歷史證明，一個城市保持長盛不衰的秘訣，不是將自己的命運寄托于個別強勢企業身上，而在于不斷更新產業鏈，打造新的增長點。同為美國老工業城市的匹茲堡，就因為找到了醫療、環保等“綠色經濟”增長點，從昔日“煙城”成功轉型為美國“最宜居城市”。無獨有偶，曾經以紡織業為財政支柱的芝加哥從20年前就開始向金融服務轉型，并最終喚來了城市的盎然生機。當底特律的汽車產業受到沖擊從而不能維系政府的稅收需求時，管理者并不是從削減負擔和強化企業再生動能的角度進行刺激與扶持，而是采取了增加稅收這一竭澤而漁的短視政策，進而加速了汽車產業的衰落進程。

在城市管理的傳統血液丟失而新的血液不能及時輸送上來的同時，底特律的管理者又迷戀上了城市的翻新與改造的“面子工程”，希望通過大規模的基礎設施建設和城市外貌的更新讓底特律重新復興，如耗資5700萬美元建造了喬路易斯球館；耗資2億美元建造了一條三英里長的“人民運載”線；耗資3.5億美元建造了由7幢大樓組成且樓層高達73層的文藝復興中心。然而，如今這些外表華麗的龐然大物不是成為無人出入的空殼，就是運營效率極度低下和虧損累累。如“人民運載”原計劃每年運載1500萬人次，但目前實際每年只運載200萬人次不到。顯然，城市建設的以新換舊并沒有帶來底特律的最終復興，相反政府投向市政設施方面的養護費用大幅攀升，財政窟窿越捅越大。資料表明，2012年，底特律政府為維系市政設施運轉的總支出達到26億美元，其中自來水供應和污水排放項目的支出達到8.3億美元，與10年前相比遞增了64%。受此影響，2012年底特律市的財政赤字飆至3.26億美元。不僅如此，市政工程建設還釀造了背向民心的官僚腐敗，就在日前，底特律前市長基爾帕特里克被法院裁定犯有20項腐敗和受賄罪，其中至少有3項與供水管線施工維護工程受賄有關，同時涉及到多名市級官員。

一般來說，當一個城市的財政遭遇危機之后，當地政府應當采取緊縮手段如裁減政府公務員、削減福利支出等措施以將城市的財政運行撥回正軌，從這個意義上而言，底特律市政府曾試圖削減當地高額的雇員薪資、退休養老金和醫療保險的政策舉動無疑可圈可點。然而，由于汽車工會力量過于強大，底特律市政府的積極“瘦身”行動并未能最終成行。資料顯示，底特律汽車工人的工資每小時基本都在70美元以上，比其他制造業員工高出30多美元，企業人力資本壓力由此可見一斑。與汽車工會反對政府的變革舉措一樣，龐大的公務員群體也出于維護自身利益而站在了緊縮政策的對立面。數據顯示，底特律企業退休員工與現任公務員的比例為2：1，因此，僅2012年，底特律市政府就拿出14億多美元用來支付退休人員的養老金，而投放在公務員身上的薪水和福利則達到57億美元。

現在看來，受制于既得利益群體，料定底特律的破產之路不會平坦。據最新報道，目前底特律185多億美元債務中，約90億美元債權人為養老金基金和退休人員醫療保健基金，涉及1萬名市政職員和2萬名退休人員，為此，底特律養老金基金和市政工作人員已經提起訴訟，要求州法院阻止市政府申請破產。照這樣情形，底特律即使按照正常的法律程序走破產之路至少需要2-3年的時間。

中國的警醒與反思

“東方底特律”，“中國底特律”，鑲著金邊的“底特律”這塊金字招牌曾經甚至時至今日引來了中國不少城市的追逐與熱捧。然而，傾聽著從大洋彼岸傳來的底特律破產尖叫聲，國內城市的決策者們理應觸發些許的警覺與自省。

比如，壓垮底特律的“最后一根稻草”無疑是大大超出其償還能力的高額債務，而在這方面，中國的許多城市有著同樣的內傷。據國家審計署披露的數據，目前我國地方政府的債務高達近11萬億元，這其中主要表現為城市政府的負債，目前已有9個省會城市的債務率超過100%，債務率最高的達219.57%。更為可怕的是，在中國，政府一向被認為具有無限的信用，因此，盡管有的地方政府債臺高筑或資不抵債，但依然能放開膽子舉債融資，其中僅2013年以來地方政府旗下的投資公司就發售了3673億元人民幣債券，同比增長一倍之多。長此以往，許多城市可能因為財力不濟或不堪債務之壓而趴下。

如同底特律飽受單一產業結構困擾一樣，中國許多城市也存在著類似的風險煎熬。在內蒙古的鄂爾多斯，作為單一產業的煤炭業曾經使該市創造出人均GDP與香港媲美的奇跡，然而，伴隨著如今煤炭業的世風日下，鄂爾多斯瞬間陷入財政困境，甚至連公務人員的工資也須向企業“化緣”。無獨有偶，東北的許多老工業城市數十年時間中所依賴的都是單一的石油或鋼鐵產業，但隨著資源的逐步枯竭，這些城市從1980年代中后期就開始走下坡路，當地財政收入已出現了嚴重的青黃不接。同樣，在沿海地區的東莞、溫州等城市，長期以來坐享“三來一補”的紅利，由于這些城市的外貿出口訂單持續減少，財政收入狀況也每況愈下。城市與產業的關系，某種程度上就是“鐵打的營盤、流水的兵”。企業在面臨經營困難時可以裁員，可以搬遷，但一座城市如果將希望押注在一個產業身上，就會失去應有的靈活性，最后可能陷入覆水難收的死角。

借助于城鎮化戰略的啟動，在城鎮化等于房地產化思維的驅動下，中國地方政府做大城市規模的決心與意念與底特律市政府相比可以說有過之無不及。以鄂爾多斯為例，當地政府奉行大資金、大建設、大投資的模式，一個人口不足6萬人康巴什新城竟然創造了人均固定資產投資值高達30余億元的罕見奇跡，最終的結果是新房空置率高達97%，以致美國《時代》周刊將康巴什描繪為一座“鬼城”。據媒體報道，像鄂爾多斯那樣的“鬼城”在中國共有12座，其折射出的是地方政府貪大求快、急功近利的傳統GDP思維。然而，城市從來不是建造出來的，如果沒有產業和人支撐，試圖用進一步的建造和城市更新來將它激活，導致的不過是更多空間的閑置、更多土地以及基礎設施的浪費，留下來的也只有一個債臺高筑的政府。

作為一座城市，底特律的破產雖然映襯的是當地財務狀況的惡化以及物態資產的貶值，但其實質是美國產業更替的寫照與標尺。過去30年中，受制于高成本與能源資源稟賦約束的美國制造業由盛及衰，而且金融危機加速了像底特律這類傳統工業城市的破產進程。但觀察發現，美國政府并沒有因為底特律等城市的破產而大驚失色或者亂了方寸，其沉著的底氣主要來源于在本國制造業衰退過程中同時展開的產業結構調整與升級。如今，雖然美國有底特律等老工業城市形成的“生銹地帶”，但更有海岸地區生機勃勃的“陽光地帶”。從這個意義而言，底特律破產更像是美國經濟調整的產物。同樣，伴隨著中國的勞動力等要素成本優勢的喪失以及外圍競爭壓力的增大，中國制造業正面臨前所未有的挑戰，在這種情況下，沖破固守制造業的思維、尋找新的產業業態并驅動制造業的升級，應當成為中國經濟的主動脈。