淺談公眾參與政府績效評估

金 菊 劉 暢

(哈爾濱商業大學，黑龍江 哈 爾濱150028)

一、公眾參與政府績效評估國內外趨勢

(一)國外趨勢

西方國家(以美國為例)主要采用參與式的政府績效評估模式。其基本特征是:(1)以民主為制度基礎，將公平正義視為公共政策的核心價值;(2)以公眾的大規模參與和直接評價為主要形式，常用的做法包括公民論壇、公民滿意度調查、公眾聽證會、公民咨詢委員會等;(3)回應性、問責率、透明度、滿意度等主觀指標成為政府績效評估的核心指標;(4)主要考察公共政策對公眾偏好及價值選擇的體現程度和執行效果。

從實際效果來看，美國的參與式政府績效評估取得了比較理想的效果，總結其成功經驗，主要在于:(1)公眾成為是政府績效評估的重要評估主體，甚至是核心主體，使公眾深入地參與到政府績效評估全過程;(2)通過設計主觀評價指標體系，建立健全績效管理制度，完善公眾參與方式和內容，保證了參與式績效評價模式能夠有效運行;(3)參與式政府績效評估與專家型政府績效評估相互補充、互為融合，提高了政府績效評估的質量。

(二)國內趨勢

在我國政府績效評估的實踐中，績效評估主體呈現出多元化發展趨勢，不僅包括政府部門的自我評估、上級評估、黨的組織和權力機關(人大)的評估，還包括“萬人評議政府”的公眾評估。公眾參與政府績效評估作為民主化的重要表現形式，受到了社會、政府、公民的熱切關注，公民在政府績效評估過程中有了主觀能動性，這既適應了新時期新社會對我國行政體制、行政管理的要求，也是我國構建和諧社會、實現可持續發展以及“以人為本”執政理念的直觀體現，亦可監督國家機關公務員真正做到“情為民所系、權為民所用、利為民所謀”。

二、我國公眾參與政府績效評估存在問題

(一)公眾參與熱情不高，存在知識能力局限

公眾參與政府績效評估一方面取決于公眾的參與意識和熱情，另一方面取決于公眾自身的文化素養和參與能力。雖然我國各省、市、地區積極倡導公眾參與政府績效評估，但60%以上的公眾并沒有強烈的參與欲望，公民普遍采取觀望的態度，不愿意切實參與政府績效評估。

與此同時，參與者又存在知識能力的局限性。參與式政府績效評估模式為了適應公眾知識相對欠缺的特點，力求將評估指標體系表面化、簡單化，而一味追求“從簡”使得公眾參與政府績效評估指標的評價模式很難為公共行政的理性化提供有效的參考。而且我國政府績效評估主體構成參差不齊，缺乏科學的專門獨立的績效評估組織，目前大多數政府績效評估采用上級評估下級的方式，使得政府績效評估具有強烈的主觀色彩。

(二)參與渠道不暢、評估技術滯后

在政府績效評估實踐中，受政府領導者個人素質的影響，評估信息不對稱，加之缺乏相應的保障制度，導致參與渠道不暢通，公眾參與政府績效評估只是流于形式。

在評估技術層面，提高政府績效評估中的公眾參與度僅靠制度化的理性評估工具則難以解決評估過程中的各種問題。目前，我國政府績效評估的方式主要有公民滿意度調查、公民咨詢委員會等，參與形式本身就存在缺陷，進而影響公民參與政府績效評估結果的真實性與有效性。

(三)體制機制不健全

從總體上看，我國公眾參與政府績效評估的體制機制仍不完善，在實踐中發揮的作用有限。雖然我國的基本社會制度為公眾參與政府績效評估提供了根本保障，但是在規范參與行為、暢通參與渠道、保證參與實施等方面的體制機制卻不夠健全與完善。政府雖然鼓勵公眾介入政府績效評估的過程，但并未向公眾提供介入評估后的相關配套服務。

馬克·霍哲將良好的評估和績效改善體系概括成七個步驟:鑒別要評估的項目;陳述目標并界定所期望的結果;選擇衡量標準和指標;設置績效和結果的標準;監督結果;績效報告;使用結果和績效信息。而且每一步驟都需要公民參與、融入，并具有相應的參與方式和具體內容。根據這一體系框架，我國政府績效評估在信息報告、結果使用、監督問責等制度方面仍存在缺失和不足，進而導致我國參與式政府績效評估無法全面、合理、有效地實施。

三、構建360°公眾參與政府績效評估模式

360°公眾參與政府績效評估強調真正的公眾參與，它將公民的參與切入點緊貼政府議題，行政系統和過程則位于公眾參與之外的層次上。行政人員作為公民與政府之間的橋梁，使二者能更好地溝通。在這種模式下，推行360°的公眾參與政府績效評估模式，使公民在行政過程中有充分的條件和充足的機會理解行政過程和政府決策的形成。

(一)健全社會生活中的公眾參與

在社會生活中，公民是最主要的組成部分，公民為更好地扮演“公眾參與”這一角色，應全面提高自身素質，積極參與社會公共事業，培養自身的政治素質，提高政策敏感度與運用度，從而為發展當地經濟而努力。同時應更注重社會效益而非單純追逐經濟利益，服務社會、實現自身社會價值，與鄰居、與其他利益性或地域性的公民建立交談關系，與行政人員溝通聯系，形成一對一、一對多、多對一的對話關系，最重要的是應信任政府及其行政管理方式。

作為行政人員應首先將自己準確定位，每一個行政人員首先是公民，不應將自己孤立于公民之上。其次要主動與公民交流，從群眾中來、到群眾中去。秉承“情為民所系，權為民所用，利為民所謀”的思想，切實加強宣傳及信息反饋工作，充分利用信息共享平臺，創新工作方式方法，應不斷嘗試、不斷總結、不斷提高。

在行政體制上，則應建立開放、彈性的行政決策制度，創建多元的參與機制;體制宣傳、政治學習不僅僅局限于政府機構內部，應將其完整地公開并向公眾推廣;形成系統化的人性參與制度，如公眾參與現場設置兒童看護、為弱勢群體參與者提供免費午餐等。與此同時，應鼓勵并尋求多樣化的公眾參與者，實行有作為者獎勵制，不作為者淘汰制、亂作為者懲罰制。

(二)完善公眾參與的行政體制

1.公民維度。行政體制過程應包括對公民的教育和培訓內容，為公眾參與打好基礎。教育公民如何在制度框架內活動，使其能更好地處理參與與制度的關系。使公民詳盡了解參與制度及政府活動、措施、調控的必要性，進而消除抵觸情緒，積極參與行政管理。

2.行政人員維度。行政人員應從思想上將公民真正看作是政府的監督者，切實重視其訴求。從心態上擺正位置、端正心態，由管理者向治理者、服務者過渡。在執行公務前充分了解行政體制及過程，并在實施過程中不斷加以完善與創新。

3.行政體制維度。行政體制應建立在法律框架內，適應時代改革和發展，與時俱進、開拓創新、精簡體制，從而完善運行機制。應牢記公眾參與政府績效評估是行政管理的有機組成部分，而非附屬品，在體制形成期就應充分考慮公眾參與的各項要求，并具有前瞻性。設立具有專業性，組織性、紀律性的參與項目服務部門。體制中應引入競爭機制，賞罰分明。

(三)尋求公眾的廣泛參與

1.公民層次。公民應相信政府及行政人員，與之建立良好的對話互動關系。以積極的心態面對和解決問題，提高溝通、開會、記錄、統計及研究等技能;豐富相關專業及法律知識，了解參與制度和程序;保持政策敏感度，提高社會現象分析能力。

2.行政人員層次。行政人員應在其位、謀其職、擔其責，以民為本、為民謀利。切實深入群眾，想民之所想、利民之所利，做好政府與公民的橋梁。同時政府應加強行政人員培訓，引入服務理念、團隊協作、組織能力、溝通技巧等課程。積極探索新型、有效的“官民”合作方式，與民共建和諧社會。

3.行政制度層次。改變傳統的參與模式，避免使用不記名民意調查問卷等一次性隨意參與方式或固定委員會、專家座談小組等帶有一定偏見性的參與方式，應更多采取小型會議、圓桌會議、隨機抽樣公民會談、電子參與平臺等方式，構建平等、公平、多元的參與形式。注重體制、機制前期調查，對實施過程，執行反饋等全程監控、追蹤糾偏。設立專門的公眾參與制度程序，使公眾參與規范化。

［1] 毛壽龍，陳小華.政府績效評估中公共參與的限度及超越［J] .理論探討，2011(1)：22－26.

［2] 王彩霞.地方政府績效評估中公共參與問題研究［J] .陜西行政學院學報，2011(2)：45 －48.