我國高校畢業生就業政策的范式轉移研究——基于政策文本的內容分析

□徐自強 龔怡祖

我國高校畢業生就業政策經歷了計劃經濟體制下的“國家統包統分”到市場經濟體制下的自主擇業的轉變。在招生并軌前，我國并未出現畢業生就業難問題。隨著市場經濟改革的全面鋪開，高校招生逐步實現并軌，加之擴招政策的全面實施，就業政策范式發生了兩次轉移。對高校畢業生就業政策范式的變遷歷程和轉移誘因進行深入研究，可以為政策主體提供正確認清畢業生就業問題、制定符合學生利益的就業政策的有效依據。本研究以1985年以來政府發布的高校畢業生就業政策為文本集合，試圖揭示畢業生就業政策范式的轉移現實和變遷路徑，分析轉移誘因并嘗試對高校畢業生就業政策范式的走向提供一些探索性認識。

一、研究設計

（一）政策內容分析框架

曹喆認為政策的內容分析有微觀和宏觀兩個層次。微觀層次指政策由哪些要素組成，在具體政策中這些要素各為何；宏觀層次指政策體系由哪些具體政策構成、它們之間的關系如何[1]。孟衛青在此基礎上指出，教育政策的內容分析包括宏觀和微觀兩個層次、橫向和縱向兩個維度。宏觀層次指基于特定政策問題的政策體系構成，微觀層次指教育政策的要素構成以及某項具體教育政策的要素分別為何。宏觀和微觀層次的內容分析均可以在縱向（不同級別之間）和橫向（與其他領域公共政策之間）的維度上進行[2]。根據政策學家彼得·霍爾的觀點，政策變化可根據程度分為三類：一是現有政策工具設置發生變化（稱為第一序列變化），二是實現政策目標的基本工具發生變化（稱為第二序列變化），三是政策工具設置、政策工具本身和政策目標三種要素都發生變化（稱為第三序列變化）。在這三種變化中，第三序列變化往往導致激烈的政策變化，直至引起政策范式轉移。政策范式是一個由各種理念和標準組成的框架，它不僅指明政策目標以及用以實現這些目標的工具類別，而且還指明它們需解決的問題的性質[3]。政策范式的要點包括那些影響人們理解公共問題及其解決辦法的、可行性的既定信念、價值和態度[4]。判斷它們發生轉移的重要標志和特征，就是觀察與某一政策范式有關的政策話語及其整體條件是否發生了根本性的改變。依據以上學者的觀點和筆者的理解，本研究以彼得·霍爾的政策范式理論作為分析框架，將政策環境、政策工具、政策目標、政策價值等四個微觀層次上的政策要素抽象為分析維度的類目，對總領性政策文本和單項政策文本兩類高校畢業生就業政策文本進行內容分析。

（二）政策樣本選擇

本研究以中央部委發布的中央層面高校畢業生就業政策文本為研究對象，以所列政策中所含的信息為最小分析單元。鑒于高校畢業生就業政策已初步形成了較完整的體系，文本形式較復雜，其中包括領導人重要講話、通知、決定、意見等不同形式，考慮到研究的統一性和方便性，本研究篩選了1985年至2012年間關于畢業生就業問題的政策文本作為集合，并分為兩類：一類是總領性政策文本，共計103項；另一類是單項政策文本，共計7項。其中總領性文本分為指導性文件（9項）和專屬性文件（94項），均為歷時性文本；單項政策文本均選取起始年份文本。

二、我國高校畢業生就業政策范式轉移的內容分析

（一）政策環境分析：總領性政策文本

縱觀高校畢業生就業政策的歷史軌跡發現，畢業生就業的政策環境發生了兩次明顯的變化。

1.推向自主擇業：體制環境話語分析

1985年至1997年間，“教育體制改革”、“畢業生就業制度改革”、“招生并軌”、“自主擇業”等話語連續多年成為影響畢業生就業的重要體制環境因素。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》的頒布標志著畢業生就業政策范式開始發生第一次轉移，并與1993年頒布的《中國教育與改革發展綱要》一起成為后續幾年就業政策的指導思想。其中，《綱要》明確指出要改變畢業生由國家“包下來”安排工作的就業制度，逐步建立學生上大學自己繳納部分培養費、自主擇業的制度。1997年，全國普通高校的“招生并軌”提前完成。而1997年《普通高等學校畢業生就業工作暫行規定》的出臺，促成了高校畢業生就業政策新體制環境的形成。此外，這一體制環境還繼續延伸到與“社會主義市場經濟體制”、“十五大”精神、“科教興國戰略”、“科學發展觀”、“小康社會”建設、“和諧社會”建設、“人力資源強國”建設、“創新型國家”建設有關的一系列與時俱進的政策話語中。

2.就業形勢嚴峻：現實環境話語分析

1989年《關于改革高等學校畢業生分配制度報告的通知》明確指出，現行以“統”和“包”為特征的畢業生分配制度存在一些明顯的弊端，如學生學習、學校辦學、用人單位合理使用人才的積極性在這一分配制度下都不同程度地受到壓抑，不利于新的經濟運行機制和形勢的發展需要。

1999年，我國正式實行高校擴招政策。2000年的畢業生就業政策總領性文本中首次出現了“就業形勢嚴峻”、“就業困難”、“畢業生數量增加”等話語，此后12年來，有關高校畢業生的最新數據每年都出現在教育部的總領性政策文本中。因擴招政策而劇增的畢業生數量成為影響就業政策的一個最為現實的環境因素。學術界一般認為，我國自1999年開始實行的高校擴招政策在某種程度上扮演了當時宏觀經濟政策的工具之一的角色，受到經濟利益價值取向的影響。由于擴招而導致畢業生數量劇增、綜合素質下降、就業難度逐年加劇、“考研考公務員熱”等現象，成為社會對擴招政策產生批評和質疑的重要原因。

此外，在2009年和2010年的政策文本中還頻繁出現了“國際金融危機”這一話語，它與“就業形勢嚴峻”等現實語境共同構成了這一時期的政策環境因素，在一定程度上反映出政治權威的理念變化和主流政策范式的變遷。從根本上說，由計劃經濟向市場經濟的轉變過程帶動了高校畢業生就業政策范式的第一次轉移，標志著從1950年延續至1985年的“國家統包統分”就業模式被打破，以市場為導向的自主擇業范式開始形成。

（二）政策工具分析：總領性政策文本

按照政府提供物品和服務的意愿水平，政策學家邁克爾·豪利特和M.拉米什將政策工具放在一條以“完全自愿”和“完全強制”為兩極的橫軸上。根據政府或公眾參與程度的高低，他們將政策工具框架依次排列為：自愿性工具、混合型工具和強制性工具[5]（P144）。

統包統分是1950年至1985年這一時期唯一的政策工具，入學機會、教育成本、畢業就業均由國家提供或承擔，屬于強制性工具的國家“直接提供”。而在1985年至1999年間，“國家負責在一定范圍內安排就業……一定范圍內實行雙向選擇”、建立和利用“畢業生就業市場”等政策工具話語開始出現在當時的文本中，反映出高校畢業生就業體制進入了一個轉變時期，與就業相關的權威主體開始由政府轉移至市場，直到2000年自主擇業的新體制基本確立。由于“市場”這一自愿性工具的引入，畢業生就業政策工具開始兼具強制性和自愿性的特征，發生了由強制性向混合型再向自愿性的轉變。具體而言，2000年以前基本是按照學生入學時的具體情況（國家計劃生、委托培養生、自費生）對其就業安排分別作出規定，逐步確立了勞動力市場機制，既表現出“規制和直接提供”等強制性工具特征，又表現出和“市場”有關的自愿性工具特征，同時還啟用了提供就業信息、就業指導和服務等與畢業生就業市場具體相關的“信息與勸誡”式工具。到2001年之后，直接提供的強制性工具話語再未出現。

我們注意到，“畢業生就業率”成為1999年至2012年期間的主要政策工具。嚴格來說，畢業生就業率本該是自愿性工具的一種具體衡量手段，屬于政策工具的具體設置（即第一序列）范疇。但在我國實踐過程中，自2001年起它就開始成為一個重要的就業政策工具，其作用不斷強化，逐漸成為評估高校辦學績效的重要指標，將畢業生就業的部分壓力轉嫁給了高校。在教育部最新公布的《關于做好2012年全國普通高等學校畢業生就業工作的通知》中，對畢業生就業率又做出了新的規定：“對就業率連續兩年低于60%的專業，調減招生計劃直至停招。”其實，與其說畢業生就業率是實現就業政策目標的有效工具，不如說它是就業模式由國家權威向市場權威轉移或重組的產物，高校由于自身利益所困，在強制性工具余威猶在的情況下，為達到考核要求，在就業率數據上可能會與政府部門“玩貓膩”，虛假泡沫嚴重。

從2002年開始，高校畢業生就業政策工具出現更多地采用“信息與勸誡”、“補貼”等混合型工具的變化趨勢。信息發布是一種溫和的工具，主要向公眾傳遞信息，希望他們按照政府的意愿改變自己的行為[5]（P158）。而勸誡的主要意圖是運用象征或比喻手段訴諸價值，以便鼓勵公民依據這些價值決定自己的行為[6]（P234）。這一時期屬于這類性質的工具，包括陸續而密集出臺的大學生基層就業政策以及大學生自主創業政策、大學生應征入伍政策等一系列單項就業政策，總體上都屬于注重“信息與勸誡”功能的混合型工具，即通過相應的政策話語對畢業生進行教育、引導與宣傳，以最終達到緩解就業壓力的政策目的。美國教育政策學家弗朗西斯·福勒認為，勸告性政策工具的理想結果是成功地說服目標群體表現出與其以往所不同的行為方式，但主要缺點是不穩定，一旦失敗便會流于形式[6]（P235）。因此，上述勸告性高校畢業生就業政策的設計是否合理，是否得到了有效執行，是否得到了畢業生的認可，均有待評估。

不過，這一期間，在自愿性工具漸趨主導地位的同時，仍然能看到強制性工具也在一定范圍內繼續發揮作用。例如，由于我國相關就業機構與市場體系還不夠成熟，相關技術支撐條件也不夠完善，因而教育部明確要求所有高校必須設立就業指導機構，負責具體辦理畢業生就業指導、咨詢、服務等事務，這種機構就性質而言顯然屬于“規制性”工具。

綜上判斷，畢業生就業政策范式的第一和第二序列都發生了變化。其中，2000年之前的政策工具主要選擇的是畢業生分配制度，對具體模式的設置（第一序列）經歷了由國家統包到一定范圍內雙向選擇，再到雙向選擇，最后到自由擇業的變化，即畢業生就業市場發生了由不完全到完全的變化；政策工具類別的選擇（第二序列）則發生了由強制性工具向自愿性工具的變化。雖然1985年至2000年和2001年至2012年兩個階段都使用了混合型工具，但是這兩種混合型工具在具體設置乃至工具類別屬性上仍然有差異，2000年之后，政策工具類別的選擇開始向一種新的混合型工具的變化，即完全就業市場的自愿性工具向以就業市場和基層就業相結合的新混合型工具的變化。

（三）政策目標與政策價值分析：總領性政策文本

以1985年為節點，畢業生就業政策的目標發生了從國家導向（根據國家需要控制人才資源自由流動）到市場導向（根據市場多元化需求實現人才資源自主流動）的轉變，就業模式發生了根本性的變化[7]。

1985年至1999年（過渡階段Ⅰ）是舊范式被打破，向新范式轉移并確立的過程。而過渡階段Ⅰ和范式沿用階段Ⅱ（2000年至2002年）的主要政策目標基本一致，都是“深化畢業生就業制度改革”，這說明自主擇業的市場導向政策范式在1999年正式確立后延續至2003年。而“深化畢業生就業制度改革”的目標話語則說明了自主擇業范式更多地傾向于政策權威核心對市場經濟體制和高等教育體制改革的內部回應，市場導向的范式特征不十分明顯。即便如此，1999年或2000年前后的自主擇業范式與國家統包統分范式在第三序列上反映出的“市場與國家”的差異在本質上仍有不同。

從2003年開始，由于就業形勢嚴峻和畢業生就業難等問題的出現，政策權威核心開始將“畢業生就業”界定為關乎畢業生切身利益的民生問題。學生的個人就業利益訴求在政策中得以反映。同時，就業政策的價值取向也發生了變化，畢業生就業模式承接了由國家主導向市場主導的轉變，是一種由秩序向自由和效率的價值轉變過程。而過渡階段Ⅱ（2003年至2012年）則是在市場導向政策范式已經形成的基礎上開始出現向人本導向轉變的萌芽，政策權威核心對畢業生個人利益的關注反映了畢業生就業政策范式開始尋求秩序價值、自由價值、效率價值和民生價值內部之間的一種共同作用或平衡。盡管如此，總領性就業政策的目標主要著眼于國家層面的畢業生就業制度的建立和改革；政策價值取向中，國家主導反映了統包統分的秩序價值，市場主導反映了就業市場的效率價值和畢業生自主擇業的自由價值，人本導向的價值取向則剛剛呈現萌芽狀態，畢業生自身的利益訴求尚未得到有效的關注和反映。

（四）政策目標與政策價值分析：單項政策文本

從2003年開始，中央部委開始陸續發布一系列單項政策（選調生計劃始于2000年）。從本研究篩選的7項單項文本中可以看出，從學生個人出發而制定的單項就業政策只有自主創業政策，其他單項政策均是從社會、教育、政治和軍隊等國家層面出發對國家宏觀社會政策的回應，其中蘊含的主導價值取向為國家層面的平等與發展。而從學生個人層面出發制定的自主創業政策并未完全反映學生自身的利益訴求，而是以緩解就業壓力、以創業帶動就業為主要目標。結合兩類政策可以發現，高校畢業生就業政策的目標多元，界定不清晰；政策價值取向之間存在國家、市場與個人，秩序、自由與效率的相互沖突；對畢業生自身的就業利益訴求的關注和反映開始萌芽，但未得到有效反映。

具體來看，在“統包統分”范式中，國家根據需要按計劃分配人才的流動，學生個人的就業訴求幾乎沒有任何反映，政策權威中心也未發生轉移，國家主導的范式特征相當明顯。而“自主擇業”范式的形成則經歷了由“一定范圍內雙向選擇”到“雙向選擇”再到“自主擇業”的過程，隨后沿用至2003年以基層就業為導向的單項就業政策開始出臺。整個過程反映出：首先，政策目標層次開始呈現多元，由此前的國家層次變為國家層次和市場層次乃至個人層次相結合的目標層次體系，所蘊含的價值取向也由此前單一的秩序價值變為秩序、自由、效率和公平、平等、個人利益等多元價值共存的價值體系；其次，自主擇業就業模式的改革過程和國家利益占據主導的基層就業導向的單項就業政策均帶有捆綁式的政策約束痕跡，市場導向的范式特征不明顯，有關學生自身利益訴求的民生價值無論在總領性政策還是單項政策中都未得到具體的反映，多元價值糅合的印記明顯。這說明高校畢業生就業政策范式仍然處于轉移過程的過渡階段中，新范式尚未形成。

三、我國高校畢業生就業政策范式轉移的動因分析

（一）第一次轉移：由統包統分向自主擇業

1.政策權威核心的轉移

社會主義市場經濟體制的確立給我國社會的各個領域提出了新要求，也需要教育領域作出相應調整。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》和1993年《中國教育與改革發展綱要》的出臺，彰顯了教育領域對社會主義市場經濟體制的具體回應。反映在高校畢業生就業政策上，表現為畢業生就業政策權威核心由國家向市場發生了轉移，國家不再有權力決定畢業生的就業相關事宜，而是以雙向選擇和自主擇業的原則將相關權力移交給了勞動力市場和畢業生本人。由此，市場導向范式的倡導者獲得了權威地位，從而改變了原先既有的組織和決策安排，推動了新的市場導向范式的建立和制度化。

盡管“統包統分”的國家導向政策范式已被打破，但是從政策權威核心轉移的本質屬性上來看，仍屬于以政府為代表的高層政治權威對高校畢業生就業政策制定過程施加的一種直接和主導影響，也體現了教育政策制定主體對國家宏觀經濟與社會發展的一種回應。

2.異常事件的累積

如果說政策權威核心的轉移是第一次政策范式轉移的主動誘因，那么彼得·霍爾所說的“異常事件”則是第一次政策范式轉移的被動誘因。隨著經濟體制改革的深入，以“統”和“包”為特征的畢業生分配制度出現了明顯的弊端。從學生來看，由于缺乏學習動力也沒有就業壓力，學生的實際勞動能力無法滿足社會的需要，同時也抑制了那些積極的畢業生做出自由選擇的可能性，導致社會惰性的惡性循環產生；從學校來看，畢業生的去向幾乎與學校無關，因此高校的辦學積極性得不到發揮，也不注重自身的辦學質量；從用人單位來看，以強制性工具將畢業生源源不斷地輸送過量的勞動力，導致各行各業人浮于事的現象嚴重。由此，統包統分的畢業生分配計劃與社會真正需求之間產生了矛盾，人才短缺和人才浪費并存的現象異常突出，80年代中期的勞動人事制度的改革加劇了統包統分的打破。

（二）第二次轉移：從制度變遷到范式轉移

1.政策權威核心的轉移

2003年10月的十六屆三中全會提出了“科學發展觀”的新概念。新一屆國家領導層在科學發展觀的指導下首次提出“以人為本”的執政理念。隨后，諸多嶄新的政策語言在我國的政治話語體系中流行開來。政策權威核心開始關注社會不公導致的各個層面的沖突，這不僅改變了政策環境，更改變了我國公共政策的目標體系和引導政策的工具設置。反映在畢業生就業問題中表現為，2003年的總領性文本中直接提到了“今年是擴招本科畢業生畢業的第一年”這樣的政策話語。這說明教育部已經意識到擴招給畢業生就業帶來的沖擊，并在就業政策中作出了具體回應。

2.異常事件的累積

由于高校擴招政策的實施，2003年畢業生數量開始陡增并一直延續至今。前文中指出，擴招對就業的影響是直接的，它不僅帶來了大量的畢業生進入勞動力市場為謀求職位展開激烈競爭，同時也導致了“考研考公務員熱”、“大學生回爐”等現象的出現。2009年的國際金融危機更是加劇了就業總體形勢的嚴峻，原本就已超負荷運轉的勞動力市場在不景氣的經濟局勢下“嚴重縮水”，無力提供更多的崗位。

此外，根據北京大學和清華大學新生戶口統計，北大清華的農村生源所占比例已連續多年呈下滑趨勢，北京大學農村生源過去20年間從三成降至一成，而清華大學2010年農村生源僅占17%，2011年縣級以下中學學生只占七分之一左右，大量的農村生源正在悄然流失[8]。隨著城市化的推進，我國的城市化率由1978年的17.92%上升至2011年的49.68%[9]。根據社會流動理論的觀點，農村向城市的社會流動應該屬于水平流動。但由于城鄉的制度化隔離，使城市戶口衍生出了身份差別和價值等級，從而使本來只具有水平流動意義的農村向城市的社會流動實際上具有了明顯的地位提升的含義[10]（P49）。

根據彼得·霍爾的觀點，第三序列變化往往引起政策范式的轉移，而第一序列和第二序列變化并不自動引發第三序列的變化[3]?；诖?，可以判斷，擴招政策所帶來的一系列現象、國際金融危機下嚴峻的就業總體形勢和農村生源的下降等異常事件加劇了畢業生就業政策的政策目標發生轉移。

綜上所述，政策范式的轉移是一個不斷積累的過程，意味著新范式的確立需要經歷一個形成的過程。庫恩在其早期的著作中認為一個舊范式可以很快變遷成為一個新范式，但在他后期著作中他修正了此前的觀點，認為兩種狀態之中有一個過渡期[11]。彼得·霍爾基本接受了庫恩對于范式轉移的條件闡釋，即異常現象的發現最終削弱了現有范式的基礎，并導致其被取而代之。開始時，決策者牽強地把該范式使用到極限，以掩蓋范式期望與經驗顯示之間的矛盾。但這終將難以為繼，并促使其搜尋一個新的范式[3]。此外，霍爾認為，范式間的轉移源自一個社會學的而非純粹理智的過程，過渡期的長短取決于現有秩序建立的牢固程度，也取決于舊有秩序的辯護者所能達到的高度[5]（P330）。這可以解釋高校畢業生就業政策的范式沿用期和轉移過渡期的長短。1985年之前的就業政策受到了計劃經濟體制下固有的牢固的“計劃統一”的秩序價值影響，一直沿用了國家統包統分的范式。在這種具有強制性秩序價值的指引下，該范式沿用的時期較長，直到市場的引入帶來的一系列異常事件的出現。可以發現，高校畢業生就業政策經歷的兩個過渡期時間較長（2003年開始的過渡階段Ⅱ仍在進行中），這與彼得·霍爾所說的現有秩序建立的牢固程度有關，盡管市場機制的引入確立了畢業生就業市場的就業模式，但從畢業生就業體制改革的政策目標話語中可以看出，畢業生就業市場的正式確立經歷了一個較長的時期，以政府為主導的國家利益格局很難在短時間內突破，而之后陸續出臺的各種單項就業政策也蘊含了國家利益的價值取向。同樣地，畢業生就業市場的政策范式僅僅沿用了三到四年的時間，它的原有基礎就受到了高校擴招政策而引發的一系列異常事件的削弱，政策主體出臺各種單項就業政策引發了以民生價值和學生自身就業利益的訴求開始萌芽。

四、人本導向：走向高校畢業生就業政策的新范式

我國當前的畢業生就業政策體系彰顯了多元利益和價值的共存與交織。一方面，1999年前后確立的自主擇業范式是基于市場導向的畢業生進入勞動力市場自主擇業的就業模式，高校擴招政策的實施加劇了勞動力市場的流動和競爭，自由和效率價值開始占據主導；另一方面，2003年新一屆國家領導人的執政理念直接影響了高校學生就業政策范式的理念系絡的形成，一系列的單項就業政策的陸續出臺，標志著以國家利益為主導的“緩解壓力、維護穩定和全面協調發展”價值內核在單項就業政策實踐中得到了政策權威核心的回應。與此同時，以學生自身就業利益為核心的民生價值訴求又在就業指導服務體系中得到反映，并在開始出現的不穩定、不公平的外部政策環境的影響下得到強化。由此，自由、效率、秩序、公平、平等價值之間，國家利益與個人利益之間交織在一起，高校學生就業政策乃至教育政策范式的今后走向亟待探索。

（一）穩定公平與人性合理：政策環境和政策工具的內在要求

在現行的高等教育體制下，擴招與畢業生就業難之間較顯著的正相關已被證明。因此，調整高校擴招方案，逐步使畢業生數量達到穩定并穩中有降，是就業壓力得以緩解的最直接的環境條件和工具手段。而作為社會整合和個體流動的中介，高等教育在社會流動中也必然成為上升性社會流動的重要平臺。結合當前出現的農村生源下降等諸多社會不公現象，從側面反映出高等教育并沒有很好地認同農民本身，很大程度上充當了農民轉變為非農民的手段。根據一些學者對大學生就業影響因素的研究，大學生就業受人力資本和社會資本等各種資本的綜合影響愈發明顯，社會資本的影響已經呈現出了強于人力資本的趨勢，動搖了部分學生尤其是農村學生通過接受高等教育改變自身命運的應有之義，教育作為社會流動平臺的公平性受到沖擊，畢業即失業的“新讀書無用論”悄然抬頭。因此，高等教育促進農村社會流動的積極作用的發揮，需要在價值層面上建立公平公正的社會制度，建立合理的社會流動秩序，使高等教育對農村社會流動的影響由單純的身份轉變功能轉向為促進社會生存和職業適應的新功能[10]（P70）。

另一方面，基層導向的單項就業政策的有效實施需要借助良好的城鄉、區域經濟社會發展環境作保障，在鼓勵大學生積極參與國家建設的同時，帶有捆綁式的政策約束和對學生自身利益訴求的忽視無疑會使這些政策大打折扣。因此應對單項就業的政策方案進行人性化的合理設計，逐步減少捆綁式政策約束，讓學生更加自由地進行選擇，教育行政部門做好協調和監督。此外，教育部應謹慎使用、精確設計和客觀統計“畢業生就業率”。就業率連續兩年低于60%的專業停招從根本上來說無法刺激高校招生和學生就業的良性運轉，可能使高校在迫于專業停招壓力和謀取自身利益的情況下繼續在就業率上“玩貓膩”，最終利益受損的還是學生。

（二）信念取舍和人本導向：政策目標與政策價值的核心追求

公共政策的理論和實踐告訴我們，政策目標應避免走向某種價值取向的極端，而要在各種價值取向之間尋求一種相對有效的平衡，教育政策也不例外。例如，對效率的追求會降低人們對質量、公平的關注。這些教育政策領域中的核心價值取向會直接影響某項政策的政策目標。我們經常發現一項教育政策中存在多重的政策目標，在它進入執行階段后這些目標會在現實中形成一種制度化的目標層次體系，然而多重的政策目標層次絕不意味著目標體系是混亂的，目標層次之間是矛盾的。一項好的教育政策應力求對它要實現的目標進行清晰地界定，而教育政策也有其內在的核心價值追求——教育公平。高校畢業生就業政策在政策環境的影響下呈現政策目標多元化并不意外，如何在多元目標的價值取向中作出恰當的選擇才是關鍵。我國的公共政策領域內存在一個持續穩定的連貫政策范式，是一種發生在政策主體甚至是政策制定主體內部的政策權威核心的理念體系。這些理念會認可某些社會利益比其他利益更具合法性，由此也就更偏愛某些政策路線。具體反映在畢業生就業政策實踐中即為，相對于東部和城市地區，政策權威核心受當時時代背景下特定理念系絡的影響選擇了滿足中西部和農村地區的基層利益，從而實現人力資源的流動和人才強國的建設。

而另一方面，就業是關乎每個學生及其家庭切身利益的民生問題，作為就業政策的目標群體，每個學生都有個人利益的基本訴求，并有權利在公平和平等的政策價值取向中作出選擇。2003年開始，國家開始陸續出臺一系列單項就業政策以達到緩解就業壓力和實現城鄉、區域經濟社會均衡發展的目標，這些帶有明顯的“基層導向”即國家利益導向的價值取向與學生個人就業利益訴求導向的價值取向之間產生了沖突與矛盾。

高校畢業生就業政策終究無法也不能脫離教育政策追求公平和平等的元價值內核。我們呼吁，基于公平和平等的高校學生個人利益訴求，通過充分反映以該訴求為核心的多元利益的政策工具帶動“人本導向”的就業政策新范式得到盡早確立。

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