大力促進寧夏農民工市民化

余冬燕

（寧夏回族自治區發展和改革委員會經濟研究中心）

農民工市民化不僅涉及農民的切身利益，也是經濟社會發展的客觀要求。為了更加全面地了解寧夏農民工市民化的現狀，以及農民工對自身市民化、城市居民對農民工市民化的認識和態度，我們按照農民工和城市居民所從事行業的不同進行分群，并隨機抽樣以獲取調查數據。通過對此次問卷情況進行統計分析，發現盡管近年來寧夏農民工市民化取得了積極的成效，但與戶籍制度不匹配、不協調、不同步的問題仍然比較突出，成為農民工市民化的主要障礙，需要在今后的發展和改革中加快解決。

一、寧夏促進農民工市民化的主要目標

根據寧夏實際以及未來發展規劃，按照寧夏勞動力轉移、城鎮化率和農民工之間的比例關系推算：預計到2015年，寧夏城鎮化率為55%，總人口約675萬人，區內農民工總數將達到78萬人左右，占全區農業人口的19.5%。以此推算，在此期間約有45萬農民工需要市民化，平均每年市民化農民工將超過9萬人。到2020年，寧夏城鎮化率約為60%左右，總人口約710萬人，區內農民工總數將達到107萬人左右，這期間約有70萬農民工需要市民化，平均每年市民化人口約14萬人。

按照現階段社會公認的西部地區農民工市民化人均成本6萬元/年計算，到2015年，寧夏農民工市民化每年需投入成本約54億元，其中短期成本（主要是教育和住房保障以及低保等補助和公共管理支出，約占總成本的40%）約為21.6億元。到2020年，寧夏農民工市民化每年需投入成本約84億元，短期成本約為33.6億元。若考慮農民工已經享受的公共服務、對寧夏經濟增長的貢獻、農村土地退出以及加快推進新型城鎮化所帶來的土地增值等，再經過多方籌措努力，寧夏有條件、有能力在加快城鎮化的同時，消除城鄉二元結構，實現農民工市民化。

二、寧夏促進農民工市民化的路徑分析

1、建立科學合理的農地流轉機制，消除農民進城土地障礙

建立健全農村土地產權制度，在堅持土地集體所有的前提下，賦予農戶長期穩定的承包經營權，進一步完善土地承包經營權的權能結構，使之包括占有權、收益權、轉讓權、入股權和抵押權等各項權利，并通過相關法律法規予以確認和登記，為農民頒發具有明確法律效力的土地承包經營權證書和宅基地使用權證書。同時，以土地市場化為導向，以農民自愿為前提，探索積極有效的土地流轉模式，并逐步提高土地征用補償費標準，豐富土地補償方式，規范土地征用程序，不斷完善土地使用權流轉制度。積極探索宅基地置換城市住房等方法，改善農民居住環境，解決農民城市定居問題。

2、穩步推進戶籍制度改革，消除農民進城的身份障礙

對于寧夏來講，可以大膽地利用國家批準建設內陸開放型經濟試驗區先行先試政策，分階段、分步驟地改革現行戶籍管理制度。第一，根據五市經濟社會發展情況，實行有條件的開放式城市戶籍管理，降低農民工進城門檻，簡化進城程序和手續，逐步使農民工身份盡快由農民轉變為市民。第二，建立城鄉居民自由遷移的戶籍管理制度，考慮把人口管理逐步與戶口管理結合起來，加快由傳統的以戶口登記為主的戶口管理向以身份證登記為主的人口管理過渡。鑒于各市縣經濟發展差距，人口遷移政策的放寬，應采取梯度推進的方式依次放開。第三，加快建立城鄉統一的戶口登記管理制度，并徹底剝離附加在戶籍背后的土地、就業、社會保障、子女教育、社會福利等各種利益，做好相關制度的配套改革。

3、加快勞動就業制度改革，消除農民進城的就業障礙

第一，大力培育和規范勞動力就業服務體系，將就業培訓和就業指導推廣到城鄉所有勞動者，并建立城鄉統一的就業和失業登記制度，實行覆蓋城鄉的社會失業調查制度。加快城鄉就業信息網絡建設，建立全區性的農村剩余勞動力供求信息中心，促進全區統一勞動力市場的形成。第二，盡快取消農民外出務工許可證和流動就業證等制度以及各種限制農民進城就業的歧視性政策，鼓勵用人單位招用農民工，并適當給予金融、稅收等方面的政策傾斜。第三，建立健全農民工工資支付保障制度，徹底解決拖欠農民工工資的問題，切實加強勞動監察工作，加大對用人單位的監督檢查和執法力度，保障農民工的勞動收益。

4、創新社會保障制度，消除農民進城的權利障礙

第一，積極探索流動農民工參加養老保險等制度，增加養老保險基金收入渠道，切實調整提高農民工養老保險的單位繳費比例，逐步實現與城市居民同步。第二，按照社會公共服務均等化的要求，科學合理布局社區衛生服務醫療機構，增加轉戶居民聚居區的醫療資源供給，逐步完善轉戶居民聚居區醫療服務基礎設施、設備建設，保障農轉非人員及其子女和低收入群體在市內居住地享有國家規定的公共衛生服務。第三，探索建立以行業分類的工傷保險制度，建立健全適合農民工特點的失業保險、生育保險政策以及轉戶農民工最低生活保障體系。第四，強化政府的主導作用，落實企業的社會責任，根據農民工工作特點和收入狀況，探索建立多層次住房供應體系，滿足農民工不同的住房需求。逐步完善“住房公積金制度、住房補貼制度、財稅支持制度、金融服務制度、土地供應制度、規劃保障制度相互補充”的農民工住房政策體系。第五，建立農民工應急救助機制，開展針對農民工的應急救助、貧困救助、教育救助和法律援助等。

5、盡快建立子女教育長效機制，消除農民進城心理障礙

推進農民工市民化，必須深入貫徹落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》，對現行教育體制進行改革。第一，實施動態管理，做好流動兒童少年、隨遷子女的義務教育工作以及與中高等職業教育的銜接工作。第二，鼓勵進城農民工子女在流入地接受中等職業技術教育，把職業教育納入經濟社會發展和產業發展規劃，促使職業教育規模、專業設置與經濟社會發展需求相適應。第三，推進中高等職業學校的改革，堅持學校教育與職業培訓并舉，全日制與非全日制并重，設立適合農民工子女進入的中等職業學校和專業技能培訓學校，努力提高職業教育質量。第四，加大投資，多渠道解決農民工子女教育和農民工學校的發展問題，努力保障農民工子女在城市享受平等待遇的權利，從而為農民工市民化創造條件、掃清障礙。

三、加快寧夏農民工市民化的保障舉措

1、加強領導，精心實施

第一，盡快建立高規格、環節少、協調順的領導體系，確保農民工市民化的每一項政策措施落到實處。第二，有計劃、有步驟、有秩序地推進農民工市民化。在吃透區情的基礎上，立足當前，著眼長遠，科學制定農民工市民化規劃。第三，農民工市民化涉及面廣、困難大，必須建立務實高效的統籌協調機制，形成區市縣聯動、政企民聯動等機制和管理合力，確保農民工市民化過程中戶籍、住房、教育、醫療、社保等重點領域改革方案的制定和落實，及時研究和解決農民在市民化過程中存在的突出問題。

2、因地制宜，有序推進

當前，進入城市的農民工大體可以分為三類：第一類是基本融入城市的農民工，即在城市有固定的住所、工作單位，收入相對穩定的農民工；第二類是常年在城市打工，但又具有一定流動性（主要是春節返鄉）的農民工；第三類農民工是間歇性或季節性在城鎮務工的農民工。寧夏應從實際出發，合理確定農民工市民化的重點，有針對性地制定措施，積極有序推動。對于第一類農民工，政策重點是鼓勵落戶，優先解決子女教育問題、戶籍問題，促進其家庭融入城市社區。對于第二類農民工，政策重點是梯度賦權，優先解決住房問題，不斷提升其人力資本水平。對于第三類農民工，政策重點是鼓勵其在城鄉之間雙向流動并保障其勞動權益。

3、拓寬投資渠道，增加保障投入

各級政府要科學測算本地農民工市民化的收益和成本，在此基礎上，建立合理的政府、企業和個人成本分攤機制。政府以提升城市公共服務均等化水平為目標，主要提供基本公共服務和公共產品；企業主要承擔社會保障、養老和住房補貼等，不斷改善農民工居住條件；農民工個人也要積極承擔部分社會保障、住房支出等成本。同時，對農民工市民化所需資金，應以挖掘城市現有收入潛力和調整支出結構為主，爭取多渠道、多途徑解決。

4、健全維權體系，提升權益保障

按照科學發展的要求，把農民工就業培訓、收入增長、居住、就醫、子女入學和社會保障等基本生活條件改善，納入各級政府績效考核指標體系。完善農民工信息統計監測調查制度和農民工信息網絡建設，提高農民工就業管理和服務的網絡化程度，實現信息共享。建立和完善地區之間農民工工作機構的協作機制，使之在勞務對接、權益維護、信息溝通等方面更好地發揮作用。同時，充分發揮工會、共青團、婦聯等組織在農民工維權中的作用。要以新生代農民工為重點，組建包括有農民工參加的工會和青年團組織。加強社區工青婦組織同農民工的聯系，以維權為重點，做好各項服務工作。

5、加大宣傳力度，營造良好氛圍

第一，要充分發揮輿論導向作用，進一步提高認識，明確宣傳農民工市民化的重要性、必要性和緊迫性，通過輿論宣傳，消除人們對農民工市民化的偏見與歧視。第二，廣泛利用黨報黨刊以及廣播、電視等媒體，大力開展宣傳教育，有序引導社會各界、有關企業及農民工群體主動參與進來，共同推進農民工市民化。第三，廣泛介紹、學習發達地區加快農民工市民化發展的好經驗、好做法，大力宣傳在此過程中涌現出來的典型人物和取得的先進經驗，為寧夏農民工市民化營造良好的輿論氛圍。

[1]張國勝：農民工市民化的城市融入機制研究[J].江西財經大學學報，2007（2）.

[2]王竹林：農民工市民化的目標與總體思路[J].發展研究，2009（5）.

[3]王興周、張文宏：城市性：農民工市民化的新方向[J].社會科學戰線，2008（12）.