區域性行政壟斷的危害及其規制

曹海晶 李祎

摘 要：區域性行政壟斷廣泛存在，表現形式繁多，嚴重阻礙我國區域經濟發展，影響全國統一大市場的形成，具有很大的危害性。區域性行政壟斷的形成既有法律制度層面的原因，也有深刻的歷史原因，更有地方政績、地方利益的驅動，只有完善《反壟斷法》、健全反壟斷執法機構、引入公益訴訟制度、改善地方政績考核機制、加強對行政權的監督、加快區域行政立法進程，才能抑制這些不利因素，減少區域性行政壟斷生長的土壤，降低區域性行政壟斷的發生率，有效規制區域性行政壟斷。

關鍵詞：區域經濟發展；區域性行政壟斷；反壟斷法；區域合作

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A 文章編號：1003—0751（2013）01—0011—05

當前我國區域經濟發展取得很大成就，但也存在一些阻礙其整體發展進程的因素，區域性行政壟斷便是其中最主要的因素之一。由于區域性行政壟斷的成因比較復雜，對其進行有效規制并非一朝一夕所能完成。規制區域性行政壟斷、促進區域經濟發展是我國社會主義市場經濟建設中的一大難題，也是理論和實務界亟需探討和研究的重點課題。

一、區域性行政壟斷的涵義、特征及危害

1.區域性行政壟斷的涵義。由于歷史傳統、地理位置以及經濟發展等方面的原因，我國形成了不同的經濟區域。隨著市場經濟和生產社會化的發展，區域合作正在全國范圍內開展，經濟區域間呈現一體化發展趨勢。長三角、泛珠三角、京津冀、東北地區區域經濟發展以及近年來興起的城市圈、城市帶現象，無不表現出我國區域經濟發展的強勁態勢。但是隨著不同區域之間發展差距的不斷擴大，區域之間的利益摩擦也隨之激化。地方政府為了追求和保護本地區利益，往往以制定地方規章、行政命令和決定、辦公記要等冠冕堂皇的紅頭文件來保護本地產品、企業，限制外地產品、企業。區域性行政壟斷隨之產生。在我國，行政壟斷概念的提出始于20世紀80年代末，最早是用“行政壟斷”①以區別一般性的經濟壟斷，指濫用行政權力限制競爭的行為，也稱行政性限制競爭行為。《反壟斷法》中的“濫用行政權力排除、限制競爭”即為行政壟斷。區域性行政壟斷是行政壟斷的一個分支，是指地方政府及其所屬部門為保護本地區、本部門利益，濫用行政權力，對經濟活動進行排他性控制、消除或者限制競爭，損害其他經營者和消費者權益，危害社會公共利益的行為。

2.區域性行政壟斷的特征。區域性行政壟斷具有下述特征。第一，主體的公共性。區域性行政壟斷實施的主體是擁有行政管理職能的公共權力機構，主要是地方政府及其所屬部門，既是權力主體，也是區域性行政壟斷中的實施者。第二，范圍的局部性。區域性行政壟斷行為的實施者和行為的獲利者局限在一定的地域和部門范圍內，主要是維護特定地區、特定行業部門的局部利益。區域性行政壟斷的范圍越擴大，對整個社會經濟的影響就越強烈。

第三，目的的多樣性。雖然為本地區、本部門、本單位職員謀求經濟利益是區域性行政壟斷的目的，但除此之外，更多的是地方政府追求政績，甚至是權力尋租謀求私益。其既包括地方利益、個人利益，又涵蓋經濟利益、政治利益。因此，區域性行政壟斷的動機與目的具有多樣性。第四，對競爭的實質限制性。所謂對競爭的實質限制，是指幾乎不可能期待有效競爭的狀態。②區域性行政壟斷的出現打破了由多個相互平等、自由競爭的經營者組成的市場結構，使市場無法始終保持競爭性，競爭者無法自由加入或退出市場，破壞了自由公平競爭的市場環境。第五，行為效力的強制性。地方政府及其所屬部門是享有并行使公權力的組織，法律賦予其行政行為在未依法撤銷前具有強制執行的效力，行政相對人必須服從，因此區域性行政壟斷行為具有強制性。第六，限制競爭的隱蔽性。地方政府及其所屬部門并不直接參與市場經濟活動，而是通過發布或明或暗、在本區域內具有約束力的地方規章、行政命令、決定的方式實施區域性行政壟斷。另外，區域性行政壟斷所保護的利益中既存在個人利益、地方利益和部門利益，也存在受庇護企業的經濟利益，而且前三者往往和企業的經濟利益攙合在一起，難以發現和分辨。

3.區域性行政壟斷的危害。區域性行政壟斷嚴重阻礙了產品和要素在全國范圍內的自由流通。具體而言，其危害性主要體現在以下四個方面。第一，破壞全國統一大市場的形成。區域性行政壟斷人為地割裂市場，構筑市場壁壘，造成地區封鎖、部門分割，妨礙市場資源的自由流動，使得各種資源無法得到合理配置，難以發揮各地、各企業的比較優勢。微觀上既不利于優勢企業的壯大，也不利于劣勢企業的改善；宏觀上不利于產業結構和區域經濟結構的優化，阻礙和破壞全國統一和開放市場的形成。第二，阻礙市場機制作用的正常發揮。區域性行政壟斷利用行政權力決定交易成敗，通過“條塊分割”和市場主體差別待遇等手段，直接阻礙企業之間的自由和公平競爭，在一定的市場領域內直接限制甚至排除了競爭，使誠實經營的企業成為受害者，自然難以期待出現自由、公平和有效競爭的良好市場秩序。第三，造成社會資源的極大浪費。區域性行政壟斷通過行政權力強行配置社會資源，為部分生產力低下、技術落后、管理不善的企業提供政策、環境支持，人為制造壟斷優勢，使這些企業缺乏優化資源配置的壓力和動力，引發了不同區域經濟上的重復建設，致使經濟資源配置效率低，浪費現象十分嚴重。第四，滋生腐敗，敗壞社會風氣。區域性行政壟斷的根本動機在于保護本地區和本部門的局部利益，它的泛濫使企業將大量的金錢和時間耗費在爭取政府的“政策優勢”上，甚至通過行賄來尋求行政壟斷的庇護。區域性行政壟斷為不正當競爭提供庇護的“保護傘”，不正當競爭通過“權錢交易”維護區域性行政壟斷主體的經濟、政治利益。這種“利益互動”必然滋生官商勾結、權錢交易等腐敗現象，敗壞良好的社會風氣。正如有學者所言：“行政壟斷已是當前中國最嚴重的腐敗形式，所造成的經濟損失已遠遠超過政府官員貪污受賄所造成的經濟損失?！雹?/p>

二、區域性行政壟斷的表現形式

目前，區域性行政壟斷已從過去的衣食等消費品領域擴展到幾乎所有產品領域，進而蔓延到投資、人才、技術等領域，保護范圍也從縣市一級擴大到地市級甚至省級。區域性行政壟斷行為的表現形式是多種多樣的，從對象的角度來看，可從產品市場和要素市場兩方面進行劃分。

1.在產品市場上的表現形式。區域性行政壟斷行為在產品市場上的表現形式有四種。一是直接控制外地產品的銷售數量。這是區域性行政壟斷的常見形式，主要包括：當地政府開列采購目錄，將產品分為禁止或限制從外地購進；規定企業采購和經營本地產品的總數量或一定比重，以控制市場份額；禁止本地重要原材料流出，實行專營。二是價格限制和地方補貼。地方性的價格壁壘也是區域性行政壟斷的重要表現形式，主要包括：采取行政定價方式提高外地產品的價格；經銷外地產品收取的費用較多；銷售本地產品，企業可以提取一定比例的獎勵金；在稅收政策上，對本地企業降低稅負，擅自減免稅；對經營本地產品的企業優先貸款、優惠利率。三是質檢方面的歧視。除了價格壁壘之外，非價格壁壘也是很重要的形式。比如：以打假為由，對外地產品實行超標準的報驗和檢驗制度；以整頓銷售渠道為由，減少企業從外地進貨的渠道和品種；默許本地產品作不切實際的廣告宣傳，擠壓外地產品；在行政區劃邊界設卡或收費站，對外地產品進行不正當的檢查或多收費。四是對外來企業的無形限制。例如，在企業需要法律、會計、業務咨詢等中介服務時，被要求或被暗示選擇本地的中介機構；在政府或企業進行采購或建筑工程招投標時，照顧本地企業；外地企業起訴本地企業時，司法部門不積極；在審判時明顯偏袒本地企業。④

2.在要素市場上的表現形式。實施區域性行政壟斷，往往畫地為牢、設立關卡，阻止勞動力、資金、技術等要素市場的跨地區流動，主要表現在三個方面。一是勞動力市場的干預。資源的自由流動最為核心的要素是勞動力資源，但是地方政府總是采取各種各樣的措施，最多的是以戶籍制度為由，設置或明或暗的壁壘阻礙勞動力資源的流動。比如，當地政府要求企業招工時優先招錄本地戶口者或直接要求必須招錄本地戶口者；當地政府要求企業聘用的外地戶口從業人員需要額外的資格證明；借口因為政府相應職能不完善，難以為外地職員提供養老、醫療和失業保險；為外地職員辦理暫住證收取高額費用；外地職員到當地落戶、解決戶口較難。二是投融資方面的干預。資本的流動也受到區域性行政壟斷的影響，主要有：禁止或限制外地企業對本地企業的收購；提高外地企業注冊資金的標準；外地企業在當地投資后，基礎設施的改善不兌現，或在水、電、氣等方面多收費；外地企業在當地投資盈利后，當地政府要求外地企業將其盈利再投資于當地；外地企業從當地撤資時，當地政府有明顯損害外地企業利益的行為。三是技術方面的干預。在國際上所受到的技術轉讓限制，使我國的技術進步受到了很大影響，我們在通過各種途徑力爭打破這種封鎖。然而，遺憾的是，我國國內卻依然存在地區之間的技術封鎖。比如：限制企業間技術轉移；限制技術人員，特別是重要技術人員流動。如，人事調動需繳納巨額費用或干脆不調動檔案、戶口等；不承認企業在外地已經獲得的技術證明，要求重新進行評估或檢驗。⑤

三、區域性行政壟斷形成的原因

我國現在正處于新舊體制轉變時期，市場經濟體制還不夠成熟，因此，區域性行政壟斷的成因具有特殊性和復雜性。

1.歷史原因。我國是一個有幾千年封建歷史的國家，封建割據條件下形成的“諸侯經濟”及其影響，成為滋生區域性行政壟斷的歷史根源；新中國成立后，鑒于當時復雜的國內外形勢，采取了前蘇聯的中央高度集權的計劃經濟模式，對社會經濟展開全方位的管理；傳統的行政文化與計劃經濟體制已經融合，使得從政府到公眾在思想觀念、價值取向等方面都適應并習慣了政府管理社會經濟的行為。

2.區域經濟發展的不平衡。在這一點上，學者的認識存在分歧。有學者認為，我國中央和地方在經濟管理上分權的主要目的是發揮中央和地方兩個積極性，搞好經濟建設，推動經濟發展。但是，分權的一個后果是，各行政區域之間在經濟利益上產生了一定程度的沖突。由于分稅制和“地區非均衡發展政策”的影響，各地政府為了提高當地財政收入，爭相采用包括區域性行政壟斷在內的手段來推行地方保護主義。⑥但也有學者認為，地區之間發展的不平衡決不是產生地方市場分割的一個充分條件，國內經濟發展在地區之間的差別與統一市場不存在邏輯上的矛盾。有研究表明，幾乎每一個發達國家也都存在國內發展不平衡的問題，英國的英格蘭與威爾士、北愛爾蘭、蘇格蘭有差別，意大利的北部和南部不可同日而語，美國50個州也不是整齊劃一的，這一切都沒有妨礙統一市場的形成。⑦

3.政績考核的驅使。我國長期推行的“重在實績”的干部考核辦法，促使一些地方干部寧愿走“急功近利”之路，靠區域性行政壟斷來促使地方經濟的“發展”。同時，由于市場競爭的負面作用，如競爭會使生產和資本趨于集中，有可能形成經濟壟斷，從而會使一些地方干部采取排除競爭的措施；又如種種不正當競爭行為的出現對正常經濟秩序的沖擊，又往往使人們把“競爭”視為“不穩定”因素，繼而借助區域性行政壟斷來穩定經濟秩序，以求政績的穩定。部分地方政府為了創造更多的工作政績，從本地區利益出發，大搞主觀主義和官僚主義，片面追求發展速度，干涉日常的市場經濟活動，從而滋生區域性行政壟斷行為，以此來確保自己的政績得以實現。

4.地方利益的誘導。對地方政府來說，向企業征稅是地方財政收入的主要來源，而企業能否向地方政府多繳稅又主要取決于企業的經濟效益，所以地方政府會對本地企業采取保護性措施，而成本較低、收益較高的措施就是實行地區封鎖和資源壟斷，也即是區域性行政壟斷。從政府官員個人利益角度分析，政治家和官員也是“經濟人”，為了促進自身利益，他們會利用行政權力進行產權安排以謀求自身利益，直接通過行政命令的方式限制、排斥甚至禁止外地同類產品、企業參與競爭。因此，行政利益的強化以及與之相伴的追求地方、部門利益的欲望，是導致區域性行政壟斷屢禁不止的重要誘因。

5.地方政府職能的錯位。作為一個發展中國家，受傳統的中央集權歷史的影響和特殊的國際政治經濟環境的影響，我國采取了政府主導的漸進式的改革道路。政府以行政手段來配置資源，忽視市場在資源配置中的作用，形成了“大政府、小市場”的局面。由于不同政府、部門之間在維護經濟秩序方面職權不清、責任不明，缺乏有效的監督和責任追究制度，加之缺少統一的行政組織法和行政程序法，關于行政機關的權力和責任，行使權力的方式、步驟、時限等都沒有明確詳細的規定，給行政機關濫用自由裁量權創造了可乘之機，為區域性行政壟斷的形成創造了條件。

6.法律制度的不健全?！斗磯艛喾ā冯m已出臺，但其對于區域性行政壟斷的規制非常有限。同時，缺乏獨立的反壟斷執法機構，也是導致《反壟斷法》難以真正貫徹執行的重要原因。

四、區域性行政壟斷的規制路徑

區域性行政壟斷的成因復雜、多樣，只有抑制這些因素的產生，減少其生長的土壤，才能做到有效規制。

1.完善《反壟斷法》?？梢詮娜齻€方面著手。第一，完善區域性行政壟斷的概念、表現與范圍的界定。《反壟斷法》僅在第8條和第32條規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭?！逼浼葲]有針對區域性行政壟斷概念的外延、內涵作出明確闡述，也沒有明確指出哪些行為屬于濫用行政權力，對市場競爭造成什么樣的后果才屬于“濫用”的范疇。第二，明確區域性行政壟斷行為的法律責任。《反壟斷法》規定，對于區域性行政壟斷行為，“由上級機關責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”。這種“自我醫治”制度不足以遏制區域性行政壟斷的產生，因此，應明確規定區域性行政壟斷行為應負的法律責任，主要指：一是行政責任。包括通報批評，宣布違法的區域性行政壟斷行為無效，制止正在進行的區域性行政壟斷行為，根據不同情節對直接責任人員給予警告、記過、降級、撤職、開除公職等處分。另外，根據《國家賠償法》的規定，當國家行政機關或法律法規授權組織違法行使公權力形成的壟斷并導致行政相對方的財產損害時，國家應承擔賠償責任，即區域性行政壟斷損害賠償責任。二是民事責任。包括要求區域性行政壟斷行為主體承認錯誤，向受害人賠禮道歉，必要的情況下恢復名譽、消除影響、返還權益、恢復原狀等。三是經濟責任。包括責令賠償受害方的經濟損失、沒收違法所得等，對直接責任人員處以罰款，這里的責任主體包括區域性行政壟斷行為實施者和受益經營者。四是刑事責任。對于情節惡劣，危害后果嚴重的區域性行政壟斷行為，可以追究責任主體的刑事責任。第三，引入聽證制度。地方政府在作出相對方認為屬于反壟斷法列舉的任一行政壟斷行為生效前，相對方有要求舉行聽證的權利。相對方要求聽證的，地方政府應組織聽證，當事人不承擔組織聽證的費用。聽證會由該地方政府主持召開，反壟斷執法機構應當邀請具備法學背景的當地法官組成的咨詢團共同列席聽證會。聽證過程須制作筆錄，并呈交反壟斷執法機構，雙方對事實、理由的充分表達、質證、抗辯有助于反壟斷執法機構及其咨詢團形成更為明晰的判斷，并為最終作出公平合理的裁決奠定基礎。

2.健全反壟斷執法機構。我國《反壟斷法》沒有明確規定反壟斷執法機構及其職責、權限，《反壟斷法》的執行機構隸屬于政府，監管效果也不理想，因此，必須設立一個具有高度獨立性和權威性的專門機關，專司反行政壟斷職責，賦予其更多的權力，而不是簡單的“行政建議權”。第一，應在“反壟斷委員會”下設置專門的反壟斷執法機構，該機構在人事編制和財政上隸屬于國務院，由國家人事和財政部門編制預算。該機構的成員可以吸收學識淵博、公正廉明的法學家和經濟學家，但前提是他們不在政府機構任職，也不在企業任職或以其他形式參加與職務相關的市場交易。第二，可以嘗試在區域性行政壟斷多發地區設立獨立于地方政府的反壟斷行政執法機關，對其組成模式、運行程序、職權行使等展開探討。這樣做既可以解決現存的區域性行政壟斷案件，掃清區域經濟發展的障礙，又為逐步在全國范圍內設立區域性反壟斷執法機關做好試點工作。條件一旦成熟，即可在縣、市、省級分別設立獨立的反壟斷執法機關。

3.建立反區域性行政壟斷公益訴訟制度。區域性行政壟斷受害人廣泛，不僅侵害了其他經營者和消費者的合法權益，同時損害了自由公平的市場競爭秩序，阻礙了市場經濟的發展，侵害了社會公共利益。規制區域性行政壟斷必須引入司法審查機制，在我國，應建立檢察機關為原告主體資格的反區域性行政壟斷公益訴訟。公民、法人和其他社會組織享有公益訴訟的啟動權，發現區域性行政壟斷行為，可以申請檢察機關提起反區域性行政壟斷公益訴訟，勝訴后給予一定獎勵，以鼓勵他們參與反區域性行政壟斷公益訴訟。鑒于區域性行政壟斷案件的復雜性和嚴重的危害性，此類案件應由中級以上人民法院管轄，而且要限制撤訴權的行使，不得適用訴訟調解制度。

4.形成區域合作意識，消除諸侯經濟的影響。區域經濟一體化是一個漸進過程，需要市場和政府合力的推動。政府在區域經濟一體化進程中起主導作用，其中首要的任務就是打破地方保護主義觀念的束縛，為實現區域共同利益形成合作和協調的共識，消除諸侯經濟的歷史傳統造成的不利影響，促進和保障區域經濟一體化的實現。倡導區域經濟合作是從本源上減少、克服行政區域利益沖突的重要策略，從而減少區域性行政壟斷的發生率。

5.改善地方政府績效考核機制。在地方政府績效考核機制中，要改進以GDP為基礎的績效評估體系，更多地引入其他目標權重，如地區的整體發展、當地居民的生活水平等，這樣就可以降低以往績效評估帶來的負面效果。另外，要把區域性行政壟斷納入到地方政府的績效考核中，把是否實施區域性行政壟斷及所實施的區域性行政壟斷的嚴重程度，作為地方政府績效評估的指標之一。這樣可以在一定程度上降低區域性行政壟斷發生的可能性。

6.明確行政職責權限并加強行政監督。我國行政機關的職責權限存在著模糊不清或者行政機關之間交叉矛盾等現象，這就為地方政府實施區域性行政壟斷提供了空間。因此，在我國行政體制改革過程中，首要任務就是要明確界定各級政府及其所屬部門的職責權限，以此保證依法行政的貫徹與落實。同時，要加強對地方政府及其所屬部門的監督，在行政法治建設進程中，應主要包括權力機關監督、司法監督、公民監督、新聞媒體監督等。只有通過有效的監督機制，才能促進地方政府及其所屬部門依法行政，減少或避免地方政府及其所屬部門濫用職權、限制或排除競爭的區域性行政壟斷行為。

7.加快區域行政立法進程，促進區域經濟平衡發展。行政區域之間的利益沖突由于成因復雜，所以必須構建完善的法律體系和與之配套的制度運行機制。國家已將區域經濟促進法列入立法計劃。⑧制定專門、統一的區域經濟促進法，可以促進區域經濟合作，化解區域沖突，協調各個地區的單行立法在立法理念和基本原則方面的沖突，為區域經濟發展掃清制度障礙，充分調動各地積極性，優勢互補，共同發展，以期降低區域性行政壟斷的發生。

注釋

①胡汝銀：《競爭與壟斷：社會主義微觀經濟分析》，三聯書店，1988年，第48頁。②[日]金澤良雄：《經濟法概論》，甘肅人民出版社，1995年，第207頁。③過勇、胡鞍鋼：《行政壟斷、尋租與腐敗——轉型經濟的腐敗機理分析》，《經濟社會體制比較》2003年第2期。④國務院發展研究中心“中國統一市場建設”課題組：《中國國內地方保護調查的課題報告》，《經濟研究參考》2004年第18期。⑤郭陽平：《論區域性行政壟斷》，山西大學2007屆碩士學位論文。⑥袁祝杰：《競爭秩序的建構》，北大出版社，2003年，第140頁。⑦陳東琪、銀溫泉主編：《打破地方市場分割》，中國計劃出版社，2002年，第28頁。⑧吳芳蘭：《區域經濟合作有望走向“國家立法”》，《中國改革報》2009年3月26日。

責任編輯：浩淼 思齊中州學刊2013年第1期論實行和完善黨代表任期