地方政府債務償還能力實證分析

□文/王 娟 姚愛科

（1.河北大學 河北·保定；2.邯鄲市財政局 河北·邯鄲）

近年來，許多地方政府為緩解地方建設資金需求矛盾，通過平臺貸款、發行債券、BT 融資、中期票據等方式籌集了大量資金，促進了地方經濟的增長，改善了民生條件。與此同時，隨著國家政策的調整，經濟形勢的變化，地方政府舉債規模的過快擴張，地方政府償債壓力陡增，潛在的金融風險、財政風險不斷顯現。因此，急需增強地方政府償債能力，在政府舉債促發展與債務償還防風險之間確立可持續的債務規模，既充分利用債務資金又確保按期足額償還債務本息，形成良性循環。

一、影響地方政府債務償還能力的主要因素

（一）地方政府償債能力。政府舉債是以自身財政實力作為后盾，衡量一個地方政府債務承受力主要看該地方財政還款能力，在不影響正常性支出的情況下，地方政府可用資金足以償還到期所需償還債務本息時，政府償債能力較強；反之，當面臨巨額到期債務時，地方政府無法正常利用自有資金按期足額償還到期債務，或采取借新還舊等方式挪用擠占其他項目資金進行彌補時，此時，政府償債能力較弱，政府債務風險已經顯現，其最直接的結果是對政府的預算正常執行形成沖擊，甚至使政府陷入財政危機。

（二）影響償債能力的主要因素

1、償債資金來源。當前，地方政府償債資金主要來源是財政資金，包括一般預算收入、基金收入等，而影響這些資金來源的主要因素包括經濟發展水平、財政收入狀況、財政支出狀況等。經濟發展水平較高的地區，社會產品豐富，經濟活動活躍，財源廣闊，土地增值快、收益高，財政收入就相應較多，可以用來償還債務的資金越多，債務償還能力較強。反之，當地方經濟發展水平落后，財政支出較大時，可以用來償還債務的資金較少，地方政府償債能力就弱。而當前很多地方的實際情況是，這些可用于償債的資金中，一般預算收入大多數地方政府僅夠維持日常支出，基金收入尤其是土地出讓收入是政府償債的最主要來源。

2、債務支出規模。從債務支出角度看，債務規模越大對政府償債能力的考驗越大，而影響債務規模的主要因素包括債務利率、債務期限、債務資金的使用效益等。債務利率水平越高，需支付的到期利息越多，債務規模就越大。同時，當地方政府長、中、短期結構不合理時，將會出現在某個或某幾個年份償債規模陡增，出現償債高峰，便會影響到債務償還。此外，債務資金使用投向同樣會影響政府的償債能力，當債務資金主要用于高速公路、鐵路等投資性的有收益的項目時，可拉動當地經濟增長，相應的收益資金即可用于償債，一定程度增強了政府償債能力；而當這些債務資金用于無收益的項目比如維護性支出等時，便會加重政府債務負擔。

二、模型構建

上述分析可以看出，影響政府償債能力的主要因素包括地方經濟發展水平、財政收支狀況、債務利率、債務期限、債務資金使用效益等方面，而地方經濟發展狀況及債務資金使用效益等方面內容最終還是通過稅收等途徑體現在財政可用于償還債務資金的增長，因此，可以看出最終影響地方政府債務償還能力的最主要因素為地方政府除去基本支出和必需的事業發展支出后的可用財力及政府債務規模、債務的期限和利率。

我們可以通過對比可用財力與債務規模判斷地方政府債務償還能力。假設某地上述當年可用財力為C，當年所需償還債務規模為M，當C-M＞0 時，這種情況下的債務規模為可承受的，地方政府具有債務償還能力；當C-M＜0 時，說明地方政府除去正常支出后的剩余財力不足以償還到期本息，地方政府不具備債務清償能力；而當C=M 時，此時的債務規模為可承受的最大值，地方政府可根據可承受的債務規模最大值，確定是否再進行舉債。

對于未來年度地方政府的償債能力，由于地方經濟在不斷發展變化，相應的財力和債務規模也會發生改變。假設當年地方政府可用于償還本息的資金為c，平均增長率為p，期初債務本金規模為m，債務規模平均增長率為q，債務利率為r，第i年需還本金ni，則第i年可用于償還債務的資金Ci及所需償還債務規模Mi為：

Ci＝c（1+p）i-1

Mi=ni+［m（1+q）i-1-

i=2，3，4…

當Ci-Mi＞0 時，說明第i年地方政府具有按期償還債務的能力，地方政府如資金暫時短缺，還可再進行舉債建設。反之，當Ci-Mi＜0 時，則說明地方政府暫不具備償還到期債務能力，應通過控制舉債、延長債務償還期限等方式緩解償債壓力。當Ci=Mi時，說明在第i年債務規模為臨界值，此時政府償債能力達到最大，不可再舉借新的債務。

三、實證分析

以a 市政府債務為例，該市的財政收入資金中一般預算收入主要用于維持正常政府運轉，債務資金大多用于道路、橋梁等公共基礎設施建設，通過周邊設施的不斷完善，使土地增值后進行出讓，再利用土地出讓收益用于償還債務資金。

按合同約定，該市2012年共需償還到期債務本息12.53 億元，通過透支土地出讓金等方式償還債務本息9.6 億元，通過舉借新債償還舊債2.93 億元。對于a市來說，2012年當年可用財力為9.6 億元，明顯小于當年所需償還的12.53 億元債務規模，自身償債能力明顯不足。該地政府為緩解償債壓力，通過舉新還舊周轉資金的方式把償債壓力向后拖延，這種做法雖然解了燃眉之急，但是周轉資金鏈一旦斷裂，債務風險將會集中顯現。

對于未來年度，在不舉借新債的情況下，該市需于2021年還清債務本息，2012年該市從土地出讓收入中調劑償還債務資金10 億元，按當前中長期基準利率進行測算，假設在以后年度該市土地出讓收入5%的增長率安排償債資金，則該市政府債務償還能力情況如表1 所示。（表1）

表1 a市政府預期債務償還情況表

從表1 中可以看出，在當前債務規模不再增長的情況下，2013年、2014年、2016年度中，所需償還債務規模較大，即使使用當年全部土地出讓收益也無法償還到期債務，主要的原因是由于多筆債務本金集中到期，導致還款規模陡增，使該市政府面臨較大償債壓力。在2015年，預期收益資金與需償還債務規模基本持平。而在2017年、2018年、2019年、2020年由于隨著債務的逐漸償還，債務規模縮減，預期收益完全可以覆蓋債務規模，此時該地政府具有較強債務償還能力，如有資金需求，還需舉借資金，可把需償還的債務資金分配到這些年份。

對于該市政府而言，在目前情況下，急需籌集償債資金償還2013年到期的債務資金，解決的較好途徑則是加快土地出讓進度，回籠資金。與此同時，地方政府還應加強與相關債權部門的溝通協調，延長還款期限，分散還債規模，化解正在面臨的政府償債壓力。

四、增強地方政府償債能力的建議

（一）加快地方經濟發展，擴充償債資金來源。近年來，國家不斷出臺相關政策，限制房地產行業，致使土地留拍情況不斷發生，而像a 市地方政府，僅依靠土地出讓收益作為償債來源并不是長久之計，只有較快發展經濟，培育財源，完善地方稅收體系建設，政府收入來源才會充足穩定，才能使地方政府償債能力不斷增強。

（二）控制債務規模，優化債務結構。當地方政府需舉債進行建設時，應根據經濟發展及預計財政收入支出狀況，科學合理的確定與政府財力相適應的債務規模以及債務的期限、利率，把中、長、短期債務進行優化組合，實行長中短債務相結合，避免盲目舉債現象，分散潛在的政府債務償還壓力。

（三）加強債務資金投向管理，提高資金使用效益。債務資金投向要優先投入到能推動經濟發展、收益高、收益有保證的項目。在項目建設過程中，財政、審計部門加強對資金的監督管理，定期對債務資金使用情況進行動態分析，對項目進行跟蹤審計和檢查，同時加強對項目的預決算評審，發揮債務資金最大效益。

（四）建立償債準備金，提高政府償債應急能力。建立償債準備金可有效地增強政府還款應變能力，尤其是應對債務引起的突發性問題。從土地出讓收入、城建稅中拿出一定比例資金，加上投資項目收益和貸款存放利息，共同組成財政償債專項基金，實行滾動安排，保持每年預算安排同比增長，對債務實行統借統還，分散平均年度間償債壓力。

［1］范柏乃，張建筑.地方政府債務與治理對策研究［J］.浙江大學學報，2008.2.

［2］柳士雙.我國地方政府負債的影響與對策［J］.蘭州商學院學報，2010.4.

［3］黃珊，雷良海.基于可持續性的地方政府債務承受力分析［J］.市場周刊（理論研究），2011.10.