國庫集中支付制度對高校預算管理的影響及解決措施

向桂云

國庫集中支付制度是國庫集中收付制度的一部分，也是發達國家普遍采用的一種財政資金支出管理模式。高校實行國庫集中支付制，有助于強化財政資金按計劃執行，并能有效防止單位隨意擠占、挪用財政資金，提高財政資金的使用效率，降低財政資金的運行成本。我國教育部自2002年10月開始在五所部屬重點高校實行國庫集中支付試點，取得一定經驗與成效，并于2005年在高校全面推廣。預算管理是高校財務管理工作的核心內容之一，預算管理水平的高低對高校財務的狀況及全面的、可持續發展能力有著重大影響。而國庫集中支付的財政資金管理模式對高校的預算管理有重要影響。在新的形勢下，怎樣加強和完善高校的預算管理，提高資金使用效率，是當前高校所面的一個重要問題。

一、國庫集中支付制度對高校預算管理的主要變化

國庫集中支對高校預算管理帶來的變化主要有：首先，高校財政資金劃撥的方式發生改變。在原有國庫撥款方式下，財政撥款通過國庫首先將資金撥款至一級預算單位，再由一級預算單位往下一級預算單位劃撥，最后才轉撥至高校在銀行開設的賬戶上。實行國庫集中支付制度后，高校的資金改為由國庫集中統一支付，國庫根據已批復的高校部門預算以及用款計劃向高校的零余額賬戶下達用款額度。其次，高校對財政資金的支配權發生了根本性的改變。在實行國庫集中支付前，高校對于資金的支配具有較高的自主權，對預算項目可以根據實際需要進行調整，實行國庫集中支付后，高校只有對預算內經費額度的使用權，不再有預算外的用款計劃與資金調度權。最后，對當年沒有用完的資金的管理也發生了根本的變化。在實行國庫集中支付前，高校節余的資金可以轉入“事業基金”科目，下年度繼續使用。而實行國庫集中支付后，到每年年底高校零余額賬戶的用款指標會清零，不能留到下年度使用。

二、國庫集中支付對高校預算管理存的問題

1.預算編制的難度增加

原來高校在預算編制時隨意性較大，學校的很多部門都沒有積極主動地參與預算編制，對下年支出預算缺乏前瞻性、科學性的預測，通常在經費申報過程中只是采取估算的方法，缺乏科學的論證。學校的綜合預算編制基本上由財務部門獨立完成，預算人員對學校復雜的各項活動了解得不夠，預算編制信息不全面，憑經驗核定支出。在國庫集中支付制度下，規定有預算才能有支出，且預算支出渠道不得隨意變更，當年的用款額度只能在當年年度內使用，結余資金在當年年末自動清零，并不跨年使用，改變了原來財政結余資金在預算年底結轉到“事業基金”的做法，這就要求高校預算編制時應當科學論證，面面具到，內容完整、項目細化、數據準確，提高資金的使用效益。

2.實行的編制方法不夠科學

高校預算編制的方法主要有零基預算、彈性預算法、連續預算法、復算預算法、增量預算等等。據上海交通大學陸嬡對我國43 所“211”學校的預算編制方法進行調查統計，80%的高校實行的是傳統的增量預算法。所謂增量預算法就是“上年基數+本年因素”，這種方法簡單明了，容易操作，但其不足之處是教育經費的開支不是依據實際情況而是依賴上年收支的基數，如果上年不合理的開支存在，在下年度也會繼續存在，這樣在一定程度上固化了高校資金在各部門進行分配的比例，也不利于提高資金的效率，容易造成教育資源的浪費。

3.預算執行缺乏剛性，監督不到位

目前,高校普遍存在預算指標沒有約束力，預算彈性大，重預算、輕執行的現象。出現這種現象的原因主要有：一是高校沒有完善的預算控制體系。按照《高校財務管理制度》規定：財務預算一旦經財經管理委員會通過確定后，必須按預算執行，不得隨意更改。但是我國許多高校在預算的執行過程中沒有嚴格的監督制度，導致在預算的執行過程中隨意調整預算的現象比較嚴重。二是預算編制過于粗放，沒有進行精細化預算。這種粗放型的預算，使很多資金沒有細化到具體的部門和具體的項目。追加預算的效益性和必有性沒有進行充分論證，只根據各個部門的報告和領導的批示來確定。這樣，一些部門為了順利的開展業務，絞盡腦汁地爭取經費，往往會出現追加的經費遠遠超出年初預算的怪現象，到了年底，有些部門想方設法把預算經費用光，大大的降低了高校資金的使用效率，也嚴重的削弱了預算執行的嚴肅性和有效性。

4.預算管理考評機制有待完善

目前，大多數高校沒有健全的預算管理考評機制，預算只是“估算”，沒有成為學校財務管理的核心。在實際管理中也沒有將部門預算經費與工作目標掛鉤，沒有與工作績效相關的考核標準，也沒有相應的監督與獎懲制度，因此，難以調動各部門的工作積極性，預算資金的效益如何也無人過問，極大的影響了學校資金的合理配置，也不利于高校的健康穩定發展。

三、國庫集中支付制度下完善高校預算管理的建議

國庫集中支付制度的實施改變了經費劃撥方式，高校資金使用受到一定約束，如何加強預算管理，創新管理理念，對高校有限的教育資源進行化配置，提高資金的使用效率，已成為各高校迫切需要解決的重要課題。

1.改變預算的編制方法，采取“零基預算”

零基預算法全稱是“以零為基礎編制計劃和預算的方法”，所有經濟業務活動不受往年度實際經費的收支情況的制約，均以零為基底，來測算預算年度收支的一種方法。實行“零基預算”法編制高校預算，能使高校有限的教育資源得到合理利用，并按輕重急緩來按排教學、科研、重點學科建設等業務經費。“零基預算”法能實現高校在新形勢下對財務管理的要求，克服了以往單一的財政撥款支出預算體制，將高校多元化、多渠道的收入，如事業收入、經營收入、捐贈收入等籌集的教育資金過渡到綜合的財務預算。

2.樹立全面預算管理思想

高校預算管理具有全員、全額、全程等特點，因此，高校的各級領導要從思想上充分認識到預算管理的重要性，將預算目標層層分解，做到每個部門、每件事情都要有預算，全面真實的反映實際經費收支。學校財務部門在做綜合預算時，要與各部門充分溝通，聽取各方面意見，減少主觀因素的影響。各部門在作預算時，由于絕大多數是非專業人員，對高校財務預算的規范要求不了解，所作預算和實際需求之間可能存在較大差異，財務部門要加強對校內各部門負責預算編制人員的培訓，以提高部門預算的編制質量。

3.加強預算執行力度，強化預算支出的約束性

高校在編制預算的過程中，要采取科學的預算方法，確保部門預算的質量。一方面對預算的各個環節都嚴格把關，實行精細化預算，使每一筆財政資金的支出在預算編制中都有明細項目。預算經費一旦確定下來，無論是個人還是單位都不得隨意調整，這樣才能強化預算管理的約束力，維護預算管理的權威性和嚴肅性。另一方面，要建立和完善高校內部預算管理制度，保證預算管理的質量。在預算執行中絕不允許無預算、超預算的支出，也不允許有預算無支出的情況發生。這樣才保證預算執行與預算相一致，從而確保了預算的剛性。

4.建立預算執行監控和評價機制

高校應以審計部門為主，建立健全對預算項目執行情況的考評的管理機構。審計部門根據投入與產出的理念，在日常預算管理部門的協作下，按資金效益最大的原則，采取科學有效的方法，分年度及時的對各預算項目的編制與執行情況進行全面評價與考核，并將考評結果按優良差的等級進行排序，再將考核情況上報預算管理委員會，并且將預算考評績效作為預算管理委員會獎懲部門與個人預算執行的依據，對于那些預算經費執行好的部門或個人給予獎勵，反之則給予處罰，使高校各部門、職工與高校成為責、權、利相統一的責任共同體，從而最大限度地調動各部門增收節支的積極性與創造性，推動高校財務預算管理工作，更好地適應國庫集中支付制度，提高高校財務預算管理水平及工作效率。

綜上所述，國庫集中支付制度的規定對高校預算管理的規范化提出了更高的要求，只有加強學校內部的溝通與協調，在預算編制方法、信息化建設和約束機制等方面都加以改善才能有效適應國庫集中支付改革的要求，合理使用資金及提高資金使用效益。

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