政府投資建設項目跟蹤審計風險及其防范

李獻書

政府投資建設項目跟蹤審計，是對工程建設項目所進行的實時監管，審計監督關口前移，由結果問責轉變為過程控制和事前防范，把問題解決在萌芽狀態。在及時發現、查處、糾正工程建設問題與實現審計預測等方面發揮了重要作用，在實踐中已彰顯出它的優越性和廣闊的應用前景，已成為各地審計機關開展建設項目效益審計的主要模式。然而，跟蹤審計作為一種創新的審計模式，各地審計機關各自為政，并未形成統一的規章制度，與之相關的理論研究不夠充分，實際工作開展的過程中仍然蘊含著很大的風險。

一、政府投資建設項目跟蹤審計的風險

跟蹤審計是對建設項目進行的全過程、全方位的審計，時間跨度長，少則數月多則數年，審計結果將影響建設、設計、監理、施工等各方的經濟利益分配，在跟蹤審計開展的過程中存在大量的風險。現階段，我國政府投資建設項目跟蹤審計過程中風險主要表現在以下幾方面：

1、跟蹤審計的環境風險

（1）法律制度風險。當前，我國市場經濟體制制度的設計還不完備，還存在大量的法律法規漏洞，很多制度執行的過程中缺乏剛性，以言代法、以權代法的情況還時有發生。雖然我們現行的法律制度中有一些關于政府投資項目的法規政策，但這些法規粗而大只是在宏觀層面上做了一些指導，便于把握跟蹤審計的大方向，對實施過程中依據的標準、具體的程序、細節缺乏相關的規定，責、權、利邊界的劃分模糊存在一定的交叉，對于審計績效的度量也缺乏相關的說明。另外，現有的審計法律與建設領域相關的法律如《合同法》、《招投標法》等沒有實現很好的銜接，對于審計過程中發現的問題難以作出共性的評價、判斷，加大了跟蹤審計工作的難度。

（2）政治環境風險。目前，我國審計機關通常以公開招標的方式委托專業工程造價咨詢公司代為行使政府項目的監督審計職能。而我國造價咨詢行業的起步較晚，很多咨詢企業都是由政府部門一手扶植起來的，跟政府部門有著千絲萬縷的聯系。這使得部分造價咨詢企業在跟蹤審計過程中難免受到政治氛圍的影響，影響審計過程的獨立性、公正性和客觀性，由此帶來的審計風險不容小覷。

（3）技術、經濟環境風險。高速公路建設項目集技術與經濟一體，在開展跟蹤審計的過程中，常常會遇到需要對設計、施工過程中的技術問題發表審計意見，而技術問題通常是一個沒有定式的問題，這種不確定性無疑給審計工作帶來了巨大的風險。隨著科學技術的不斷發展，建筑過程中出現了大量的新材料、新工藝、高科技產品如數字化施工系統，這便要求審計人員不僅要熟悉財務、工程一般的知識，還要隨時關注最近的發展動態，了解學科前沿。另外，建材價格的起伏和經濟政策的更替給建設項目本身帶來風險的同時，也對跟蹤審計人員審查核定工作數量和質量提出了更高的挑戰。

2、跟蹤審計的管理風險

（1）項目管理過程中的不規范因素對審計風險產生影響。在政府建設項目跟蹤審計模式下，審計貫穿于項目建設全過程，是落實項目投資、進行造價控制的重要環節。跟蹤審計時間長、涉及的關系復雜，我國項目管理開展時間較短，在實際工作中還存在著一些不規范的現象如：合同條款規定不清晰、進度款支付比例過高、施工過程中隨意變更簽證等，這些在一定程度上制約了我國跟蹤審計工作的開展，也為其帶來了一定的風險。另外，在跟蹤升級工作開展的過程中，審計人員頻繁的介入現場，沒有按照相關的制度執行，未劃清自己與被審計單位的界限，偏離了審計咨詢監督建議的定位，介入項目管理過程并發表了意見，這樣做不僅干擾了建設項目正常有序的管理，而且影響了審計人員獨立、客觀的立場，破壞了審計工作所應建立的制衡。

（2）審計人員綜合素質不均衡引起的審計風險。建設項目跟蹤審計時間跨度大、工作量大，在審計份過程中涉及的資金管理鏈條較長、內容紛繁復雜、審計領域涵蓋諸多行業，是一項專業性和綜合性都非常強的工作，這便要求一支綜合素質和專業素質都較強的審計隊伍，不僅具備夯實的專業知識，而且要有良好的職業道德和敬業精神。目前我國審計機關工作人員具有財會專業背景的人居多，工程、法律背景的則較少，現階段這樣的人員結構還遠遠不能滿足跟蹤審計工作的需求。

（3）社會中介協審機構質量不高產生的風險。近年來國家加大了基礎設施投資力度，新開工了大量的高速公路項目，社會審計機構為了滿足社會需求，急速擴大規模，增加了大量的審計人員，而很多審計人員職業道德意識不強，專業知識、經驗和能力還存在較大缺陷，另外，事務所審計人員的流動性強，審計人員的不正常更換，打破了審計工作的連續性，前后人員的交接不充分使得前期信息大量流失，加大了后續工作的難度，無形中增加了審計的潛在風險。一些社會中介機構過分注重眼前的經濟利益，未考慮長遠的可持續的發展，接受一些資質較淺、能力薄弱的機構掛靠，給跟蹤審計工作帶來了較大的風險。部分社會審計機構為了提高市場占有率，壓縮審計時間，盲目降低投標報價，致使不合理低價中標，審計人員的業務水平和審計質量無法保障，阻礙了審計市場健康有序的發展。

二、政府投資建設項目跟蹤審計的風險的防范措施

審計人員在審計的過程中要抓住審計質量這條生命線，采取切實有效措施，防范審計風險。針對上述提出的跟蹤審計風險，應采用系統性思維，采取全方位的應對措施加以化解。

1、完善跟蹤審計制度和程序，主動規避審計風險

跟蹤審計作為一種新興的審計方式，相關的理論研究尚未完善，對于實務操作也未形成規范統一的操作指南。目前現行的審計規范體系中還缺少一整套規范的、內容詳盡的法規政策依據來保證建設項目跟蹤審計的順利實施，國家管理部門必須盡快完善相關的法律、法規和審計準則，使審計工作做到有法可依、有章可循。另外，審計機關內部也要進行整改，按照跟蹤審計的思路，整合部門職能建立相應的配套機制，根據跟蹤審計工作中對于審計人員、質量控制以及審計取證模式的特殊要求，制定相應的規劃化的管理辦法，促使跟蹤審計工作規范有序的進行。

2、合理定位審計工作介入深度，保持審計獨立性

政府投資項目的審計機關需要執行對項目建設全過程的審計監督功能，必須要明確跟蹤審計是以堵塞政策執行漏洞、完善政策執行管理機制為目的，是以第三者的身份參與審計活動的。在審計工作的開展過程中，應明確劃分審計與被審計單位、人員的權、責、利，保持審計人員形式上和實質上的超然獨立，處理好與基建、技術、采購、財務等相關部門的協調配合關系，及時提供專業的意見和建議，避免過多介入項目管理過程，充分發揮監督、評價的功能，規范工程管理，提高管理效率。審計人員應將關注的重點轉變為查建設單位管理程序是否合法、合規，可行性論證是否充分、規范，相關資料是否真實、可靠，對于審計過程中發現的問題，應出示書面意見遞交相關單位進行整改，不能越俎代庖，偏離監督的職責定位，介入建設項目管理過程中。

3、不斷整合審計資源，提高審計人員素質

對現存的有限資源進行整合，注重培養新的高質量的審計人員，吸引信譽良好、實力強大的社會中介機構參與到跟蹤審計工作中來，充實政府審計力量。對現有跟蹤審計人員開展思想教育和業務培訓，將廉潔自律的有關規定深入人心，不斷強化服務意識、充實業務知識、提高業務能力。鼓勵跟蹤審計人員及時更新審計專業、工程造價專業知識，深入一線開展審計工作，積累實踐經驗，結合實際情況發表審計意見，避免憑空假設、紙上談兵。適當引進一些即懂財會知識，又有實際施工管理經驗懂施工技術的復合型人才充實現有的審計隊伍。對于一些行業性、專業性較強的問題，可以從中介機構專家庫中抽調咨詢相關的專家，或誠邀內審人員的加入進行一些非關鍵性的前期工作。

4、嚴格質量控制

根據建設項目的特點和審計資源的充分程度，合理確定跟蹤審計工作介入深度和時間，在保證審計的延續性的基礎上，前移監督關口，將審計工作滲透到項目的前期決策階段、設計階段和招投標階段。審計機關要依據跟蹤審計的特點，按照相關的法律法規，建立跟蹤審計全過程質量控制制度，健全審計復核、審計質量檢查和審計質量責任追究等規章制度，嚴格質量檢查和責任追究，確保審計證據充分、參政審計報告真實、審計結論可靠、審計意見可行。實行審計結果終身負責制，審計機關內部制定可行的質量考核制度與詳盡的獎懲辦法，在內部檢查監督的基礎上，引入獨立的第三方對審計質量進行再監督，聘請上級審計單位或異地審計機關相關的專家組成專家庫，對正在進行的和已完成的審計項目進行不定期的抽查，確保審計質量。

作為工程審計的一種創新，跟蹤審計實現了審計工作由事后向事前、事中的轉變，開創了一個全新的局面，大大地拓展了審計的功能，在實際運用的過程中其優越性也越來越顯著。因此，我們應加大政府投資建設項目開展跟蹤審計的力度，充分發揮審計保障國家經濟社會健康良好運行的“免疫系統”功能，做到及時跟進、全程跟蹤，有效辨別、防范和化解跟蹤審計風險，提高工程質量和投資效益，推動審計事業的發展，從而更好地服務經濟方式轉變。

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