提高科研事業單位預算執行率對策研究

穆昱東

一、緒 論

（一）研究背景

近年來，隨著科教興國、科技創新戰略的實施與推進，國家進一步加大了對科研事業單位的財政經費投入，科研事業單位的財政撥款收入大幅增加，2011年 ，國家財政科學技術支出為4902.6億元，比上年增加788.2億元，增長19.2%，財政科學技術支出占當年國家財政支出的比重為4.49%。在完成國家科研任務的同時，如何又好又快的將財政經費按預算支出，發揮財政資金使用效益，提高預算執行率成為擺在科研事業單位面前的一道亟需破解的難題。另外，科研事業單位的貪污腐敗等違規違紀問題也是時有發生，致使科研經費成為政府、社會與民眾關注的熱點。本文僅研究科研事業單位獲得的國家財政撥款收入，文中提到的經費、預算、資金、收入等相關詞語僅指國家財政撥款。

（二）研究動機

預算執行率低下對科研事業單位危害嚴重，導致財政資金被長期占用、閑置甚至浪費，科研事業單位隨時面臨被財政部門收走預算結余資金、調減次年預算等風險，最終影響科研事業單位科研任務的完成，不利于科研事業的發展。本文的研究動機是有效提高預算執行率，為科研事業單位事業發展提供經費保障。

（三）研究意義和目的

目前，國內學術界對于科研經費執行率的研究不多，主要原因是業界認為科研事業單位屬于非營利機構，其會計核算不如企業復雜，只是簡單的收支流水，這種想法是片面的。在我國，科研事業單位數量眾多，涉及行業領域廣泛，科研經費在我國的財政經費領域占有重要的地位，其財務管理與會計核算須嚴格執行國家相關政策法規，政策性很強。研究提高預算執行率對于提高財政資金使用效益，減少資金浪費，發展科研事業具有重要的理論研究價值與現實指導意義。本文的研究目的是通過分析提高預算執行率的可行性，提出一些具體對策，指導并幫助科研事業單位提高預算執行率，同時，供財政等相關政府部門決策參考。

二、科研事業單位預算執行率現狀

（一）科研事業單位預算經費構成

科研事業單位是指國家以社會公益為目的的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事科技活動的社會服務組織。

科研事業單位經費來自國家財政，由科研事業單位按照“二上二下”的預算編制程序按年度申請，其經費構成可按不同劃分標準進行分類，包括：

（1）按照支出類型分為基本支出與項目支出；

（2）按照經費來源年度不同分為當年財政撥款與上年結轉結余；

（3）按照支出功能分類分為科學技術、教育、國土資源氣象等事務、住房保障支出等；

（4）按照支出經濟分類分為工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助、基本建設支出、其他資本性支出、其他支出等。

以上，最重要的分類為基本支出與項目支出，其中：基本支出是科研事業單位為保障其機構正常運轉、完成日常工作任務而支出的經費，包括人員經費與日常公用經費；項目支出是科研事業單位為完成其特定的工作任務或事業發展目標而支出的經費，包括基本建設、有關事業發展專項計劃、專項業務費、大型修繕、大型購置、大型會議等支出。

（二）科研事業單位預算執行率概述

預算執行率是科研事業單位當年財政撥款支出占當年財政撥款收入的比例，是財政部門考核科研事業單位預算執行進度的最重要指標，是科研事業單位最為關注的預算執行指標。

按照不同劃分標準，預算執行率可進行以下分類：

（1）按照來源不同分為計劃執行率與實際執行率，前者是科研事業單位依據實際支出計算的執行率，后者是財政部門要求科研事業單位達到的執行率。

（2）按照時間不同分為月度執行率、季度執行率與年度執行率，月度執行率為按月計算的執行率，一個預算年度包括12個指標，季度執行率為按季度計算的執行率，一個預算年度包括4個指標，年度執行率為按年計算的執行率，一個預算年度只有1個指標。

（3）按照期限不同分為當期執行率與累計執行率，前者指當期開始時點指當期結束時點的這一期限內的執行率，后者指最早一期開始時點至當期結束時點的累計期限內的執行率。

（3）按照資金范圍不同分為基本支出執行率、項目支出執行率與總預算執行率，基本支出執行率是基本支出經費的支出與其收入之比，項目支出執行率是項目支出經費的支出與其收入之比，總預算執行率是全部經費的支出與全部收入之比。

（三）科研事業單位預算執行率現狀分析

目前，科研事業單位預算執行率最為突出的問題就是執行率低下，實際執行率不能達到計劃執行率。進一步分析，基本支出執行率尚可，主要是項目支出執行率低下，導致總預算執行率較低。

財政資金中的基本支出預算由財政部門按科研事業單位人員編制數與人均標準嚴格核定，用于人員經費與日常公用經費支出，科研事業單位按計劃統籌用于發放人員工資、津貼補貼以及機構、部門日常辦公等，年底往往存在缺口，單位還要用自有資金彌補。項目支出預算由不同的項目經費構成，涉及更多的政策與規定，執行情況復雜，執行進度緩慢。

執行率低下導致一些單位年底為達到計劃執行率而突擊花錢，甚至違規違紀亂花錢，從而造成很多不良后果，包括國家財政資金被擠占、挪用、濫用、浪費，滋生貪污腐敗，科研事業單位形象受損，公眾不滿等。因此，科研事業單位必須認真分析導致預算執行率低下的原因，在合法、合規、合理支出財政資金的前提下，提高預算執行率。

三、預算執行率低下成因分析

（一）項目經費執行進度緩慢

這是科研事業單位預算執行率低下的最主要原因。尤其是一些科研實力較強、科研項目較多的單位，項目支出經費占總預算收入比例更高，從而影響執行率更低。

（1）項目任務實施與經費執行未掛鉤

一些項目任務執行跨年，如前期與實施在當年，結題、驗收在第二年，而經費要求當年支完，這就造成實際執行中，有一部分經費留在第二年使用；一些項目當年實施計劃年初已定，但由于受季節氣候等客觀環境因素制約，野外考察、觀測等工作無法正常開展，相關經費不能支出，這就造成月度實際執行率與計劃執行率不同。

（2）項目經費切塊分配，數量眾多，不利于統籌管理

科研項目經費經財政部門“二下”預算分配后，單位還要進行二次切塊分配，責任包干至各個部門或項目組，這就造成大項目變成小項目，項目數量較預算批復成倍增加，且涉及更多的部門、項目組與個人，數量眾多的項目各自為戰，易推諉扯皮，單位項目管理與會計核算工作量大大增加，單位很難對項目進行統籌管理與經費調度。

（3）對上級指令性項目無自主支配權

科研事業單位的上級部門往往將其一部分項目經費編制在科研事業單位的預算中，科研事業單位對這部分經費完全不能自主支配，而上級部門并沒有認真考慮這些經費對科研事業單位預算執行率的影響。

（4）項目負責人個人因素

一些項目負責人不重視財務規定，不積極報銷，且認為要來項目已對單位有功，認為項目經費執行進度是財務部門的工作，與自己關系不大，存在較嚴重的認識不足；一些項目負責人存在攢錢舊觀念，舍不得支出，認為項目經費都是自己的，留下來慢慢花。

（5）工程與采購類項目的特殊性

工程建設項目實施有一套標準的程序，前期包括立項、辦理審批手續，中期實施需要招標、監理，后期要進行竣工、驗收、移交，以上環節都需要耗費工作日且存在實施方面的不確定性，這就給項目支出帶來客觀上的滯后與延遲。儀器設備采購項目要申報政府采購預算，涉及進口的還需向財政報批，得到以上批復后，進行招標，簽訂合同，辦理進口，驗貨等事宜，類似于工程建設項目，以上任何一個環節處理不好，都會導致無法付款。

（二）預算編制不合理

（1）預算金額編制過大

為了向財政多申請經費，同時擔心申請經費被砍，科研事業單位往往將預算金額編制偏大、過大，而一旦經費獲批，超過實際所需的部分經費，變成了單位的支付負擔，無法正常支出而形成結余。

（2）預算科目編制不當

項目人員、預算編制人員對預算科目把握不當、審核不嚴，致使預算科目內容、金額混淆、有誤，經費支出時，無法將預算科目與會計科目對應銜接，導致某些預算科目金額無法全部支出，甚至需要調整預算科目。

（三）預算執行剛性不足

預算權威性不足，調整預算程序簡易，造成經費支出不當時通過調整預算就可以解決，導致預算執行剛性不足，經費報銷人員時常凌駕于財務人員之上，久之，財務人員亦容易出現對經費支出監督的松懈，造成預算執行乏力。

（四）獎懲機制不健全

科研事業單位經費支出考核與獎懲機制尚不健全，項目經費超支的，只要通過其他經費彌補就可解決，項目經費結余的，仍然由項目組留轉以后使用，以上造成大量項目經費結轉結余。

（五）追加經費因素

國家出臺新政策或遭遇不可預料意外事件，如突發自然災害、啟動特殊項目、補發工資或津貼補貼等，科研事業單位會獲得額外的預算追加經費，由于突發性與偶然性，科研事業單位可能準備不足，導致經費不能及時支出，尤其當年底獲得追加預算時，明顯影響執行率。

（六）國庫集中支出制度因素

申請用款計劃與辦理直接支付是兩個重要因素。財政部門對用款計劃申請采取按月均等的原則，財政部門認為用款計劃編制不當的，會要求科研事業單位重新申報；科研事業單位所需支出較大時，需向財政部門單獨申請，重新執行一遍申請程序，以上都會影響財政撥款的到位。辦理大額資金直接支付審批程序較多，除單位內部審批外，還需財政專員辦、上級主管部門審批，且需提供大量詳盡材料，執行率受到工作時日的影響。

（七）政府采購制度因素

目前，除日常消耗性支出外，科研事業單位的支出都須執行政府采購制度，包括貨物、工程、服務三大類。首先需要編報政府采購年度預算，再按月編報政府采購實施計劃，沒有預算與計劃不得采購，執行采購時，選擇協議供貨或公開招標等方式，有時擬采購項目無貨，需要等待或重新招標，程序繁瑣、周期長，影響支付。尤其是車輛采購，因為沒有采購指標或擬購車輛無貨等原因，嚴重影響采購結果與資金支付。

四、對策分析

（一）提高預算精細化、科學化管理水平

這是提高預算執行率的基礎。編制預算時，業務實施內容、進度與所需經費要明確、具體、掛鉤，金額、用途與科目要準確清楚，不得虛報預算。強化預算執行剛性，嚴格執行批復的預算，不經申請不得更改預算執行，樹立預算的嚴肅性與權威性。對于上級指令性項目，視同單位項目管理。

（二）建立科學的科研項目管理體制，提高項目執行率

這是提高預算執行率的核心。建立健全科研項目申報、實施、驗收的內部科學管理體制，嚴把預算經費申報關，嚴禁虛報，提高預算調整難度，明確項目經費執行進度，督促項目及時支出。引入獎懲考核機制，對執行率高的項目進行額外經費獎勵，對達不到計劃執行率的項目扣減當期經費。

（三）統籌管理重大項目

這是提高預算執行率的關鍵。按照集中人力物力辦大事的原則，對于重大科研項目不再切塊分配，由科研事業單位成立專門工作組統籌負責實施，支配經費；對于工程建設與采購類項目，分別成立專門工作組統一實施，加快執行進度。

（四）建立預算執行突發事件應急機制

這是提高預算執行率的保障。成立預算執行突發事件處理工作組，即時處理預算追加、大額經費支付困難、資金結余等突發事件，減少或避免突發事件對預算執行率的影響。

（五）加強政策規制學習與宣講，提高執行力

這是提高預算執行率的保證。科研事業單位領導要高度重視預算執行率問題，將執行率作為預算執行的第一要務。財務人員要不斷學習掌握最新財會政策、法規、制度，提高業務能力與辦事效率，同時，要定期做好宣傳講解，幫助經費使用人員及時、全面了解有關經費開支、政府采購等方面的政策規定，提高經費支出能力。

五、結論及建議

（一）研究結論

（1）提高科研事業單位預算執行率是可行的，科研事業單位應樹立信心，講究方法，認真提高預算執行率；

（2）科研事業單位要高度重視提高預算執行率的具體對策，全面掌握，靈活運用。

（二）相關的政策性建議

建議財政部門制定一部規范科研事業單位預算執行率的規章，內容包括執行率的設置、執行、考核等。

（三）研究局限

（1）由于本人工作單位屬性原因，文中相關材料來源于中央級科研事業單位，未涉及地方級科研事業單位；

（2）由于本人工作單位所屬行業限制，本文僅研究了地震科研等相關行業，涉及行業不多。

（四）未來研究展望

（1）結合預算執行質量與預算額度，進一步研究如何提高執行率，使質量、金額與進度三者有機統一；

（2）根據科研事業單位的科研特點，深入研究如何提高科研項目執行率。

［1］國家統計局，科學技術部，財政部.2011年全國科技經費投入統計公報.第2頁，2012

［2］事業單位登記管理暫行條例.國務院第411號令

［3］財政部.2012年政府收支分類科目. 中國財政經濟出版社，2011