政府采購標準化建設的實踐與思考

■ 黃棟 吳燕媛

（常州招投標代理中心,常州213001）

政府采購標準化建設的實踐與思考

■ 黃棟 吳燕媛

（常州招投標代理中心,常州213001）

近年來，隨著政府采購工作的不斷推進和發展，相關配套的法律法規、規章制度建設也在不斷健全和完善，但由于政府采購自身的復雜性及配套法律法規、規章制度建設的滯后，政府采購過程中信息不透明、效率不高等問題依舊存在。如何推進政府采購標準化建設，實現政府采購科學化、精細化管理，已成為國內政府采購代理機構面臨的重要課題。

政府采購標準化是指為實現政府采購最佳采購效果而制定的統一、共同、能重復使用的規則。在政府采購實踐活動中，主要表現為文本標準化、程序標準化、操作標準化和管理標準化。

1 政府采購標準化建設的意義

政府采購標準化建設是基于現階段我國政府采購制度發展現狀、主要特點和主要任務而提出的一種發展思路，推進政府采購標準化建設對于深化政府采購制度改革與推動政府采購整個行業的發展具有重要的前瞻意義和實踐影響。

1.1 政府采購標準化建設是政府采購制度改革重點轉變的必然要求。近年來，隨著政府采購相關法律制度框架的初步形成，我國政府采購事業步入了全面發展階段，政府采購制度改革的重點從有法可依轉向有法必依，從是否適用政府采購程序轉向采購程序是否完善、采購行為是否規范、采購過程是否透明、采購結果是否合理等方面。這對政府采購在法制化基礎上推進規范化、標準化建設提出了新的要求。

1.2 有助于推動構建全國政府采購統一大市場。政府采購標準化是政府采購領域的“統一度量衡”，消除了區域限制和流通障礙，減少了各地不同版本政府采購的應用和實踐，使區域間聯合采購成為可能，實現了資源的最佳配置，并有助于形成全國統一性政府采購大市場。

1.3 有利于推進政府采購各項基礎工作順利開展。按照標準化建設的要求，采購文件和合同必須采用統一、標準的文件范本，而采購和監管工作也需要遵照嚴謹的工作流程進行，從而使政府采購各項基礎工作逐步趨于規范的同時，還可以有效解決各地范本不統一、監管薄弱等突出問題。

2 政府采購標準化建設中常見的問題

近年來，我國政府采購標準化建設取得了長足發展，各地區采購機構都在推進標準化建設方面作出了努力。然而，由于目前全國范圍內并未建立起統一的政府采購標準化體系，在實際操作過程中，仍會出現由于沒有統一標準而導致以下問題的出現：

一是采購人操作不規范，有的指定供應商和品牌，不按規定簽訂合同和履行合同，有的甚至在合同履行過程中通過與供應商簽訂補充合同等方式隨意變更合同；二是供應商投標經驗參差不齊，制作標書時往往缺少相關材料導致廢標；三是評委評審自由裁量尺度不統一，評委可以利用自己的權力打出“人情分”、“關系分”，容易產生有傾向性、廢標、質疑、投訴等問題；四是成交價格往往取決于談判委員會的個人談判能力和道德水準，人為干擾因素較大，容易發生誘導性提示等違規現象；五是由于供應商遞交的投標文件沒有統一的格式，評委在評審時需花較長時間熟悉投標文件裝訂順序和裝訂內容，降低了評審效率；六是由于標書模板不統一，從業人員水平有限，工作經驗和素質直接影響政府采購文件的制作水平；七是現場投標不能從制度設計上避免供應商現場串標的現象發生。

3 常州招投標代理中心政府采購標準化建設的實踐

作為專業從事政府采購的公共服務平臺，常州招投標代理中心（以下簡稱“中心”）是常州地區唯一一家擁有政府采購甲級資格的代理機構。近年來，中心不斷完善政府采購業務管理制度，加大標準化建設力度，提高信息化建設水平，規范操作程序，創新服務措施，以高效規范、信息完備、評價便捷的標準化服務，在行業內樹立起了規范發展的標桿。

3.1 通過制度建設，提升標準化水平。中心以制度建設、制度創新為切入點，全面推進標準化體系建設，現已制訂《招標代理委托合同簽訂制度》、《政府采購方式審批及變更管理辦法》、《招標文件編制管理辦法》、《信息發布管理規定》、《采購文件發售管理辦法》、《評審專家抽取管理辦法》、《質疑工作管理規定》、《采購合同管理規定》、《對供應商管理的暫行辦法》、《常州招投標代理中心招標現場工作管理規定》等近二十項內部制度，使執行更加有效，監督更加有力。

3.2 通過基礎性建設，夯實標準化根基。一是流程標準化。2010年，中心引入ISO9001質量管理體系并按照要求建立了一套規范標準的流程及業務操作規范，有效地做到“事前預防”和“過程控制”，促進了管理高效化、運行流程化和服務標準化；二是文本標準化。通過ISO9001標準體系統一了政府采購各種采購方式下招標采購文件的范本，實現了文本模板化，并持續完善，減少因照搬以往標書版本而出現的失誤，也提高了標書編制人員和審核人員的工作效率；三是操作標準化。政府采購實施過程中，項目負責人嚴格按照規范標準的程序操作，并實時進行記錄留痕；四是管理標準化。實現了重大項目（200萬元以上）會商制度，部門A、B角及五級審批制度，涉及政府采購項目過程中的審核和審批事項，均通過內部項目管理系統進行全程電子化管理。

3.3 通過信息化建設，推動標準化實施。中心按照“高標準配備、高科技含量、高效率服務”的要求，積極致力于開標評標區信息化、智能化、自動化系統的建設，全面推動標準化實施，著力搭建規范的政府采購平臺。中心現已建成與ISO相配套的網絡招投標系統，自主研發了招標采購項目數據管理系統、土地審計評估搖號系統等項目，并將視音頻監控系統、現場投影儀、16路的攝像機和0分貝的拾聲器分設在開標室、評標室及監督室，對參與政府采購各方的行為進行錄像錄音，同時增配了評標室門禁控制系統，該系統應用于對需要進入評標室的評標專家和有關人員的身份驗證，使評標區與外界隔離，確保了政府采購全過程“公開、公平、公正”。

4 困難與問題

常州招投標代理中心在推進政府采購標準化建設過程中取得了一些成效，但仍存在一些尚待解決的困難和問題。

4.1 配套性法規有待健全。現有的政府采購法律法規還不完善，體系建設始終滯后于政府采購工作實際。雖然目前我國已頒布實施了《政府采購法》、《招標投標法》等一系列法律法規，但在具體業務流程、資格審查、信息公開等方面還缺乏相應的實施細則。同時，由于《政府采購法》和《招標投標法》法律規則不完全一致，讓各地代理機構在法律的選擇適用上難以作出判斷。從而使各地區各機構在推動標準化建設的過程中，沒有統一的依據和參照，形成了各自為戰的局面，不利于指導區域內標準化建設的整體推進。

4.2 基礎性工作有待加強。中心雖然具備一定的標準化運作基礎，但政府采購基礎性工作仍需進一步加強和完善。一是在實際采購過程中，采購單位的需求較模糊，不能準確表達其需要達到的采購要求；二是制作標書時，有些條款的設置容易引起誤解或歧義；三是部分項目的政府采購過程中，參與采購的供應商數量不多，有時難以形成充分競爭。

4.3 專家庫建設有待跟進。目前，中心主要從江蘇省政府采購專家庫隨機抽取專家參加評審，但是，由于該專家庫建設的滯后性，庫內的專家已經不能滿足政府采購評審工作的需求。一是委托單位所采購的項目涉及面很寬很廣，需要復合型專業專家參與評審，但現在專家庫中該類專家人數較少；二是庫內專家有的雖然有職稱，但長時間不接受再教育再培訓，專業知識得不到更新，難以適應政府采購業務的發展。

4.4 專業化水平有待提高。從業人員雖然參加了相關培訓，具備了一定的業務知識和業務技能，但由于培訓活動大多偏重理論研討的學習，而忽視實務操作和具體管理，相關人員的綜合素質和基本技能仍有待加強。且從業人員的培訓僅僅安排在從業之初，從業之后的學習、培訓和交流機會較少，從業人員的后續教育沒有做到經常化、制度化。

4.5 網絡化招標有待完善。目前，中心的網絡招標采購系統雖已上線，但在全面推行中也遇到一些問題。一是對于技術復雜、專業性強的一些項目，利用網絡招標采購系統進行政府采購，還需根據實際情況進行不斷完善；二是參與政府采購的委托方、供應商暫時還不能完全熟悉運用該系統，培訓工作量大。

5 深入推進政府采購標準化建設的思考建議

5.1 健全相關法律法規。政府采購是一項關系社會資源使用效率、預防腐敗、促進商業競爭公平和實現政策功能的大事，而其標準化的推行又需要頂層設計，這不光要上層領導的重視，而且還要從國家層面予以推進。因此，建議國家相關主管部門盡快出臺政府采購實施細則等方面的法律法規，及時填補目前政府采購法律和制度上的空白，使政府采購標準化的推進有法可依，有規可循。

5.2 抓好政府采購基礎性工作。一是要進一步完善政府采購文件編制規范，使文件模板最大地程度適應所有政府采購項目，調整和修訂語義模糊或有歧義的條款，從源頭防止和杜絕利用技術規格、指定品牌、不當資格等手段，排斥和限制供應商參與競爭的行為發生；二是全面引入評審專家審核機制。目前中心已經制定和完善了項目會商和專家論證制度，今后要進一步整合專家力量深入研究采購需求和采購文件技術條款等，將專家審核擴大到整個政府采購過程；三是要加快推進供應商信息庫、商品信息庫等基礎數據庫建設，擴大采購信息的媒體發布渠道，最大范圍吸引供應商參與招標采購，促進競爭；四是完善專家庫建設。建議一方面鼓勵各行業協會推薦經濟類、技術類和法律類的資深專家加入評審專家庫，充實和豐富專家隊伍。另一方面政府采購監管部門應定期組織專家庫成員培訓政府采購專業知識，促進專家及時“充電”。

5.3 減少評審中人為因素的干擾。一是控制評委自由裁量權，采取必要的紀律措施，對評委的自由裁量權進行全方位的控制。一方面收交所有通訊工具，要求評委評標期間不得隨意外出，切斷與外界的一切不必要聯系。另一方面評分細則要在一定程度上進行客觀化處理，即使主觀成分較大的項目，也要盡量把主觀分化整為零，從源頭上減少評委操作空間。涉及到10分、20分以上的評委自由裁量權項目，可以細分為多個子項目，減少評委的隨意行為；二是實行評委后評價體系，主持人要詳細記錄評委的現實表現，并在評標結束以后對每個評委的工作進行綜合評定，匯成資料檔案，重點要對評委的自由裁量權進行綜合評估。

5.4 加強業務和標準化培訓。一是將從業人員的職業教育、法制教育和技能培訓等培訓納入制度化軌道，研究制定培訓計劃、明確培訓目標，探索建立培訓學時和學分制度，建立長期、動態和系統的教育培訓體系，以適應政府采購工作的發展需要；二是加快建立與培訓、考試相適應的職業資格管理制度，對政府采購從業人員實行資格認證和后續教育管理；三是要對從業人員進行標準化建設的宣貫，使從業人員都能掌握標準化建設方面的相關知識。

5.5 全面推廣網絡招標方式。一是不斷擴大實施網絡采購項目種類和項目數量，逐步實現全部政府采購業務電子化操作；二是進一步完善評審專家管理系統，在評審專家抽取短信通知的基礎上，逐步實現專家資源共享和遠程抽取，實現網絡評標直播；三是做好宣傳推廣和操作培訓工作，使采購經辦人員、委托方和供應商盡快適應電子化政府采購。■