中國城市群發展的戰略目標、思路與展望

◎ 豆建民 張 可

改革開放30多年來，中國的城市化讓世界矚目，目前已有各類城市群24個，并已初步形成了點線面的總體空間輪廓。城市群的發展正在成為引領我國區域經濟發展的核心動力，也是我國經濟發展方式轉變和產業結構升級的重要戰略支撐點。在大力推進城鎮化的大背景下，城市群的發展進入到一個前所未有的戰略機遇期，因此有必要明確中國的城市群發展的戰略目標、定位以及發展思路。

一、中國城市群發展的戰略目標

（一）成為我國城鎮化的主體空間形態

城鎮化是未來中國區域發展的重要動力，城市群將逐步成為我國城鎮化的主體空間形態。與優先發展小城鎮的主體空間形態相比，將城市群作為城鎮化的主體空間形態具有更大的優勢：一是更具有經濟上的效率，城市群是區域要素的集聚地，更具有規模效應，具有更高的區域勞動生產率，提供同等公共服務水平需要的成本更小且獲得更高的公共資源使用效率；二是更具有區域輻射能力和承載力，城市群具有規模經濟和專業化分工，具有更大的市場潛力、需求和供給等經濟規模優勢，對周圍地區具有更大的帶動作用。高聚集使得城市群在單位空間上具有更大的人口、經濟、社會承載力，可吸引更多的人口并解決更多人口的就業；三是更易于管理和政策的實施。城市群具有相對高效的政府、企業和市場的管理能力，同樣的政策，將會有更高效的管理和實施效果。以城市群作為中國城鎮化的主體空間形態，將提升中國城市群整體國際競爭力，有效對接全球市場和深度參與國際分工，同時有效帶動城市群周圍小城鎮的發展，最終促進區域經濟的整體聯動發展。

（二）成為我國區域總體發展戰略的重要載體

當前中國的綜合國力不斷提升，中國需要建設與中國經濟大國地位相匹配的城市群，通過建設具有全球影響力的城市群來強化國家競爭力。目前我國的長三角城市群、京津冀城市群、珠三角城市群均具有發展成為國際大都市群的條件，其中長三角城市群被譽為“全球第六大城市群”，長三角城市群處在中國東部“黃金海岸”和長江“黃金水道”的交匯處，對內、對外經濟聯系都十分便利，是全球重要的電子信息產業集聚地，全球的投資中心之一。而珠三角城市群已經是全球重要的制造業基地，它是我國乃至亞太地區最具活力的經濟區之一。京津冀城市群擁有北京的政治、決策中心和天津的北方國際航運、現代物流中心，已經成為我國參與經濟全球化和國際經濟交流的重要窗口。這三大城市群對提升我國國家競爭力具有重要的戰略意義，因此，其戰略目標必須是建成世界級的城市群。除了大力提升三大城市群的競爭力外，培育新興城市群也具有重大的戰略意義。中西部地區的城市群在促進我國區域協調發展和引導本地區域經濟方面將起到十分重要的作用，中西部地區和東北地區的城市群要成為中部崛起、東北振興和西部大開發戰略的重要載體。

當前我國區域發展正逐步走向協調發展，中西部地區經濟發展速度明顯快于東部地區，呈現出“西快東穩”的良好勢頭，需要在中西部地區培育部分迅速崛起的城市群，為三大城市群提供次級梯度區域和戰略大后方。在部分基礎條件較好，經濟地理區位重要的中西部地區培育幾個在亞太地區甚至全球中具有特定補充功能的城市群，如西部的成渝城市群和關中-天水城市群、中部的武漢城市群和中原城市群等。我國中西部地區城市發育明顯不足，導致了人口長距離大規模流動、資源大跨度調運，極大地增加了經濟社會運行和發展的成本。我國人口眾多，有56個民族，城鎮化布局還必須考慮國家安全因素。因此，在中西部一些發展條件較好的地區，必須加快培育新的城市群，形成新的增長極。

（三）成為推動區域經濟發展方式轉變和經濟結構轉型的引領者

城市已成為國家競爭力的重要體現，城市群的綜合競爭力是國家競爭力的重要基石。城市群是推動我國區域發展的核心動力，城市群相對單個城市具有更高的經濟效率，容易形成規模經濟和溢出效應，對其他區域有較強的示范作用和引領作用。

城市群必須肩負起經濟發展方式轉變和經濟結構轉型的任務，城市群在促進經濟方式轉變和經濟結構調整上具有先天的條件，理應成為發展方式轉變和經濟結構轉型的先導者和引領者。既要加大吸引境外投資的力度，吸引國外跨國公司區域總部和創新中心的落戶，也要扶持本國大型企業境外投資，實現投資走出去戰略。同時要做好城市群在國家戰略中的功能定位和城市群內部各中心城市、次級城市的功能定位，避免出現城市群間的過度競爭和區際矛盾，實現城市群之間、城市群內部各城市的協調發展。

（四）實現經濟、社會、生態的協調發展，促進人的全面發展和幸福感提升

當經濟高度融合時，通過社會和文化的融合等非經濟因素來整合城市群的凝聚力，讓市民獲取城市群的認同感和歸屬感，最終促進人的全面發展和幸福感的提升，這也是城市群發展的根本目標。社會和諧、文化軟實力、生態軟實力是城市群綜合競爭力的重要體現，通過協同的社會創新管理體制和文化融合來提升城市群的協調度，從而營造城市群的共同利益和公共價值。城市群要在經濟、社會、文化、生態環境協同的基礎上，形成生產、生活、生態一體化的發展理念，即在生產上實現各城市的定位和功能分工，通過產業價值鏈將城市連接起來，建立城市間完善的上下游產業聯系，提高分工的協作程度，實現高度專業化的產業集聚。推進城市群內部公共服務均等化，通過高效交通網建設，教育、醫療、社保等方面的一體化建設，實現城市群內的生活同城化，提高居民生活的舒適度和便利度。當前城市的生態環境問題日益突出，生態環境是未來城市競爭力的重要內容之一。城市群的生態環境治理需要各城市聯動整治，建立城市群公共生態基金賬戶和聯動治理機制，形成共同防治的生態保護帶。

中國24大城市群將是全國區域發展格局中的主要脈絡，城市群也將在區域發展中逐漸具有“一觸而動全身”的政治、經濟、社會、文化的綜合效應。因此，在區域整體增長潛力可持續的情況下，實現城市群的全面協調一體化是城市群未來的重大戰略目標之一。

二、中國城市群發展的戰略思路

（一）建立多元化、多極化的城市群空間格局

目前，我國城市群的發展差異較大，各城市群的發展路徑及其空間組織必然是多元的。城市群由過去單中心集聚模式向多中心、網絡化格局演變。隨著產業由城市群核心地區向外圍地區不斷轉移，城市群核心城市的勞動力需求從一般產業工人轉向特定的高素質人才，核心區集聚的大量從事低附加值制造業的產業工人開始回流，就地、就近展開勞動力的二次轉移，從而推動了城市群次級中心城市的發展。

建立多極化的城市群空間格局。以城市群為載體，不同層級的中心城市在帶動區域發展中發揮多極作用。重點打造幾個具有較大輻射力的城市群，一方面是基于我國人口資源分布實際的客觀選擇，另一方面也是中國特色城鎮化道路的現實路徑。受國土空間和人口資源環境條件的限制，我國大規模工業化、城鎮化，不可能遍地開花，平面推進，只能在一些發展條件和基礎好、人口密集、城鎮密布的地區集中展開，形成一個或多個核心城市為中心，大中小城市和小城鎮共同組成的城市群。城市群地區經濟發展水平高、產業集中、人口和城鎮密集，在重大建設項目布局、資源利用、環境保護、空間組織等方面的矛盾也比較突出。

（二）由要素、生態、政策紅利驅動向創新驅動轉變

中國的城市化得益于各種紅利。中西部為沿海地區輸送了大量的青壯年廉價勞動力，造就了中國沿海地區的世界工廠。然而，中國沿海地區的勞動力、土地等成本逐漸上升，東南亞新興國家勞動力更廉價，國際投資和國際產業紛紛向越南、老撾、緬甸等國家轉移。中國發達的城市群人口紅利的機會窗口逐漸消失，城市群需要謀求新的發展優勢以取代勞動力成本優勢。依靠犧牲環境為代價的經濟增長和城市化有違可持續發展理念，生態紅利的空間將越來越小。

城市群不可能處處向國家申請政策紅包，未來城市群的政策紅利空間會越來越小。因此城市群需要獲得新的持續發展動力：創新。中國城市群必須走創新之路，未來中國的城市群的創新體現在科技創新、制度創新、理念創新、管理創新等方面，堅持以生產方式的創新為基礎，通過技術創新來發展一批具有國際競爭力和話語權的產業，將創新產業化，以技術創新來推動制度創新、管理創新等。作為區域經濟的增長極，城市群在創造需求和供給、地方稅收、資本投入、集聚高端生產要素等方面優勢明顯，在這些優勢領域城市群通過集聚和擴散的效應更容易誘發和形成創新，通過各類創新性生產活動成為區域的創新和研發中心，推動區域創新轉型發展。

（三）樹立需求導向型的區域規劃理念

需求導向型區域規劃核心思想是以社會公眾需求和社會發展、制度安排需要為基本依據制定區域未來一定時期內的發展方向和行動綱領。其基本思想是：轉變傳統的供給計劃規劃資源思想，把最終消費的需求方作為一種重要的規劃資源，在政府制定規劃中引入需求管理理念，在制定規劃的全過程、全要素中充分考慮需求者——公眾的真實需要和感受，提前將未來的需求計劃性地分配給不同的時間段內，從而有效控制使用區域內的生產要素和各種資源，達到以人為本、綜合平衡各種訴求、效益與公平統一的科學發展目標。

政府在需求主導型規劃中應起到一種需求管理者、實施者和協調者的角色。政府作為需求管理者在充分掌握了區域發展的基本信息和發展動態之后，全面了解社會公眾的需求，來組織和編制區域規劃，一方面可以充分滿足社會公眾的需求，另一方面也使得未來區域規劃的供給與需求形成平衡。政府的實施者角色要求最終的規劃由政府來統一安排實施，包括組織制定規劃和實施規劃或者監督第三方按照需求導向來編制規劃和實施規劃。協調者的角色是指在城市群規劃的制定過程中需要協調好城市群之間、城市群內部城市之間的局部利益和整體利益、短期利益和長期利益，以期獲得城市群規劃的整體經濟社會效益。

（四）完善城市群協調機制

城市群與落后地區之間形成反哺機制，通過中央財政轉移支付、對口援建、產業轉移、項目優先等政策扶持落后地區快速發展，警惕對周邊落后地區資源和要素的抽空效應。當前城市群之間、城市群內部各城市間的區域摩擦趨于頻繁，需要建立國家層面和城市群層面的協調機構和協調機制。在國家層面上，建立24大城市群的綜合協調機制，如設立國家城市群協調工作委員會，統一制定全國層面上的城市群發展規劃、統一部署各城市群間的產業布局和發展定位，處理各類沖突，定期舉行城市群聯席會議、市長論壇等，建立共享的城市群合作發展信息平臺。在城市群內部，建立統一的協調機制，建立城市群內各城市自上而下的垂直領導和利益互動機制已經較為成熟，在充分發揮已有垂直合作的基礎上，特別要建立跨區域層面、區域內部各城市之間的水平合作機制。

建立各類跨區域的行業協會，提升城市群內外專業化和分工，提供各類供需信息、談判機制，降低城市群內外的交易成本，促進城市群內外的融合。加快城市群協調機制的法制化進程，通過立法規范城市群的發展并保障城市群內外部協調發展，如考慮修改《城鄉規劃法》，增加關于城市群發展的法律和法規。

（五）逐步形成一致的城市群共同利益趨向

雖然目前區域規劃中并未明確提出達成一致的城市群共同利益，但是從遠期的發展目標來看，必須實現國內城市群的競爭力合力，前提是城市群整體的協調和一致的城市群利益。各城市基于自身利益考慮往往會設置各種適合本地發展的政策，不利于形成協調發展的局面。城市群的發展需要形成聯動和協調發展的動力，因此構建共同的城市群利益十分有必要。一方面城市群之間形成科學的功能定位和產業分工，強化城市群間的跨區域合作，形成共同的戰略合作和共贏互利的合作框架；另一方面對于城市群內部要加強經濟整合，從產業、基礎設施、市場、交通、政策上加強統一協調，同時關注區域自身的比較優勢，最大限度地發展本地優勢，獲得城市群整體的經濟效益。通過形成共同的城市群利益體來實現各自的城市價值，從而在未來的全球城市群競爭格局中，形成中國城市群的整體競爭力。

三、中國城市群發展的未來及展望

（一）世界高端城市的聚集地、全球資源配置中心

中國的城市化不僅決定了中國的未來，而且決定了世界城市化的未來。因此，要提升中國城市群的整體競爭力，必須重點提升三大城市群的國際競爭力，并培育中西部地區的重點城市群。未來，隨著三大城市群國際競爭力的迅速提升，香港將繼續保持世界城市和亞太乃至全球金融中心的地位，上海將成為國際經濟、金融、航運中心，北京將成為全球重要的政治、文化、科技中心，三大城市群將成為全球重要的資源配置中心，成為高端人才、全球投資、科技創新、優勢產業的重要集聚地，全球重要的經濟增長極和影響全球經濟的重要區域板塊，在國際競爭中和大宗商品定價上獲得話語權。其中，長三角城市群將繼續穩居全球城市群前列，珠三角和京津冀城市群將成為全球十大城市群之列。山東半島、遼中南、中原、武漢城市群、海峽西岸、成渝和關中-天水城市群將成為我國乃至亞太地區重要的城市群，集聚部分全球高端要素、影響區域和全國經濟，成為我國的次級城市群。

（二）城市群空間趨于網絡化、扁平化

目前，中國的區域和城市發展存在著過度傾斜的現象：城鄉差距、地區差距、城市群間差距、城市群內部差距依然較大，區域內部中心城市高高聳立，大都市邊緣城鄉停滯和衰落，國家區域政策向中心城市傾斜。這些都是城市化發展初期階段為了追求效率所出現的一種“合理”的傾斜狀態。隨著交通路網、社會公共服務水平的均等化、現代生活方式的多元化、文化融合不斷加強，城市群間的行政壁壘逐步淡化，城市群內部同城化效應越來越明顯，各城市間協同發展，城市間由交通網、消費網、文化網、就業網、產業網、信息網等子網將城市群編織成一張網絡化空間圖，城市群越來越像一個“大城市”。城市群內部的要素和資源在經歷過高度集聚的發展后逐步走向整體的擴散，城市群內部各城市最終形成了分工明確、功能合理、產業布局協調的扁平化城市體系。同時，由于城市群規模的不斷擴大，城市群的管理逐漸走向扁平化管理，如“省直管縣”、“財政分權不斷弱化”、“城市社區管理扁平化”，以扁平化的管理方式來適應城市群的高度復雜的管理需要，充分發揮市場經濟的靈活性，管理效率大大提高。

（三）城市發展與人的發展同步

城市發展的根本目標在于為本地區集聚要素、創造財富和為居民獲取福利。因此，城市的發展需要與人的發展保持同步，城市化的發展成果理應由居民同步分享，關注人的需要。城市群作為我國城市化的最高水平，代表中國直接參與全球城市競爭，需要樹立城市發展以人為本的思想，積極為城市居民創造良好的公共服務設施、優美的生態居住環境、良好的社會保障體系、一流的教育、醫療、文化資源，滿足全社會和居民的各項生產、消費、娛樂、生活需要，著力提高居民的幸福感。特別是要逐步拋棄唯GDP的目標觀，注重城市經濟發展的質量，建立居民的利益訴求表達機制、居民參與城市建設和發展的參與機制，創建良好的城市文明和生態環境，將城市的發展全過程融入到促進人的全面發展過程之中，建立和諧的城市公共關系、人與人之間的融洽關系、人與自然的和諧關系。總之，城市的發展要以人為本、關注和滿足人的現實需求，實現城市與人、與自然的共同和諧發展。

（四）城市群戰略空間多元化

城市群在不同的發展階段，具有不同的發展戰略需要。城市群必須具有足夠的發展戰略空間，從而獲得推動區域發展的持續性的動力。未來的發展空間有：一是實體經濟向虛擬經濟擴張，產業鏈融合度加深，嵌入式產業促進產業結構更加穩固。二是交易成本中地理和空間因素的影響將逐步減小。三是空間載體不斷擴展，由單純的地理表面區域向地下、空中、海洋擴展。四是生產中勞動的物化價值不斷增大，即人力資本報酬在商品價值的創造中不斷提高。城市群的發展戰略空間將與未來經濟發展的趨勢保持同步，城市群有巨大的實體經濟支撐，又具備實現虛擬經濟的各類集聚要素：信息平臺、科技創新、產業鏈等。隨著電子商務的不斷發展，網絡信息為城市的各類供給提供了廣闊的市場空間，地理空間的運輸成本變得相對越來越小。不少城市群毗鄰大海、江河，在城市土地供給有限的情況下，海洋和江河成為重要的經濟載體，城市群的經濟延伸空間具有向海洋、地下、上空發展的天然經濟條件。中國城市群的發展空間將更加廣闊。發展現代服務業和大力擴展海洋經濟是兩個重要的戰略空間。前者包括了以高科技的新興產業、金融服務業、民生領域的健康保健和養老服務業、生產性服務業等，后者則包括海洋漁業、海洋能源開發、海洋旅游等。這些產業符合城市群的經濟發展特征和經濟持續增長的要求。

（五）逐步向智慧城市、知識城市、低碳城市、創新型城市轉型

未來的城市群將走向以知識、文明和和諧為特征的新型城市空間組合。未來的城市群將逐步實現轉型，邁向新型城市組合，即邁向智慧型、知識型、低碳型、創新型城市空間組合。智慧城市是新一代信息技術支撐、知識社會下一代創新環境下的城市形態，智慧城市通過物聯網、云計算等新一代信息技術、綜合集成法等工具和方法的應用，實現全面透徹的感知、寬帶泛在的互聯、智能融合的應用以及以用戶創新、開放創新、大眾創新、協同創新為特征的可持續創新。知識城市指將知識置于城市規劃和經濟發展的中心地位，將知識管理和智力資本規劃相結合，促進知識傳播和創新，為創造高附加值的產品和服務提供可持續的城市大環境，從而為城市打造在未來國際競爭中的核心地位。低碳城市指以低碳經濟為發展模式及方向、市民以低碳生活為理念和行為特征、政府公務管理層以低碳社會為建設標本和藍圖的城市。創新型城市的內涵體現在思想觀念創新、發展模式創新、機制體制創新、對外開放創新、企業管理創新和城市管理創新等方面。未來中國的城市群將同步整合智慧、知識、低碳、創新發展理念，走知識、文明、和諧、創新為特征的發展轉型之路。

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