轉型期提升地方政府公信力的路徑探索

楊 菲

(廣西師范學院經濟管理學院，廣西南寧530001)

一 政府公信力概述

目前，對政府公信力比較有代表性的定義認為，政府公信力是指社會組織和民眾對政府行為的一種主觀價值判斷，它是政府行政行為的形象和產生的社會信譽在社會組織和民眾中所形成的心理反應。政府公信力是政府與整個社會公眾之間信任關系的表現，同時也引導著整個社會其他各個方面的普遍信任關系。

從近年來頻繁發生的群體性事件可以看出，公眾與政府的信任關系已出現問題，僅僅2008年就發生多次群體性事件:6月28日的貴州甕安事件;7月19日，云南省孟連縣發生膠農聚集和沖突事件，40余名公安民警和10余名膠農在沖突中受傷，2名膠農死亡，等等。絕大多數參與群體性事件的公眾與最初的事件并沒有直接利益關系，且在整個事件當中并沒有明確的組織者，而公眾卻一致將黨政機關及其工作人員作為攻擊對象，做出打砸搶燒等一系列過激行為，這折射出公眾對政府的不滿，并借助微小的民事糾紛對政府予以反抗，反映出公眾對政府信任的缺失。而群體性事件的不斷發生，已經對社會、經濟發展產生了一系列的消極影響，對新時期建設和諧社會產生了許多阻礙因素，因此政府要高度重視這一問題。

二 政府公信力弱化的原因

(一)政府自身因素

1.官員作風問題嚴重。首先，隨著重慶原市委書記薄熙來、廣西壯族自治區人民政府原副主席孫瑜等貪官的落網，加之網絡上不斷出現的官二代炫富的報道，以及“我爸是李剛”等官二代代名詞的傳播，公眾對這類事件的第一反應即:官員就是集權、錢于一身的利益團體，很難將官員與“人民的公仆”這一主旨聯系在一起。其次，政府官員“三公消費”導致政府行政成本居高不下，直接損害了政府的形象，降低了政府的公信力，部分官員利用公權進行錢色交易、以權謀私、收受賄賂，還有為親友謀取不正當利益，也給社會帶來了消極影響。2012年10月19日，有網友在微博上稱，鄭州一個人工湖蓄水儀式為迎接領導短暫的視察，花費巨額將紅地毯鋪到了河中心，舉凡開業開工、重大節慶，各級各地政府部門舉辦的盛大儀式令人目不暇接，如果能夠做一個有心的統計，這一幕幕奢華景象所耗費的資金一定令人震撼。最后，民間流傳著政府機關“門難進、臉難看、事難辦”的說法，一些公務員缺乏服務意識，在工作中態度不端、因循守舊，辦事效率低下，沒有親民意識，也不能運用各種制度規范自己的言行舉止，不能把對上負責和對社會公眾負責很好地統一起來，從而破壞了政府的信用形象，甚至激起民眾對政府的失望與不滿。

2.地方政府間惡性競爭。受固有的以經濟指標來考察干部政績的管理體制的影響，地方政府官員的政治升遷與當地經濟增長績效掛鉤，導致地方政府間的競爭等同于“為GDP的增長而競爭”。地方政府傾向于片面追求GDP數量的增長，而不在乎廣大公眾的實際生活狀況，沒有將保障和改善民生放在首位。這種超過一定限度的政績性競爭，對于地方政府的威信力是極為不利的。在一些關乎到民生的領域，一些地方政府并沒有發揮其應有的作用，對公共設施的建設，對醫療、教育的投入等等都遠未達到理想水平，普通民眾的生活仍然沒有得到改善，這與“為人民服務”的主旨相差甚遠。由此，公眾對地方政府的能力產生懷疑，認為政府在關乎百姓利益的問題上不能做出有效舉措。

3.行政制度不夠健全。政府信息公開、行政程序、責任機制等制度的不完善，使得政府行政效率低下，執法過程缺乏制度約束，這不僅削弱了政府執政的基礎，而且損害了政府的公信力。首先，隨著公眾對知情權的要求越來越高，政府信息公開程度和真實程度，已經超越了政府職能的執行力度和負責任程度，而成為影響公眾評價政府信用的最重要標準。他們希望能從政府公開的信息中，了解政府到底怎樣去做了，以及把事情做成了什么樣、進展如何，等等。倘若政府信息不公開，會導致公眾無法獲得真實信息，無法實現其政治參與意愿，就會對政府公信力產生質疑。其次，行政程序制度體現的是政府行政執法過程的嚴謹有序，落實行政程序制度，有利于建設誠信政府。但在我國，由于基層行政執法人員的素質參差不齊，行政程序意識不強，不按程序執法、不按規則辦事的現象尤為突出，導致行政不作為、亂作為，引發了一系列社會矛盾和糾紛，也必將使公眾對政府失去信任。

4.政策執行力不足。當前，地方政府由于主觀上對公共政策執行重視不夠，或出于對地方利益的保護不愿意執行，即“上有政策，下有對策”，使得政府的工作效率大打折扣，或者由于領導班子的頻繁更替，形成“一個班子一套思路，一屆政府一個政策”的局面，公共政策變更的隨意性很大，導致公眾無法對政府的行為做出合理的預期，這也降低了公眾對政府的信任［1］?？陀^上，政府的政策執行能力也略顯平庸，有些地方政府常常在沒有經過深思熟慮的情況下，草率出臺政策，但由于缺乏政策執行的條件和能力，之后又久久不能兌現給群眾的承諾，使政府失信于民。例如，面對公眾呼聲最高的房價過高問題，各地方政府也出臺了相應的地方調控政策，比如說量化房價調控指標、取消契稅等一系列行政措施，但是效果甚微，房價依然居高不低。

(二)社會因素

1.貧富差距拉大，降低了政府的公信力?，F階段我國總體經濟發展勢態良好，但貧富差距卻日益增大，隨之而來的便是社會上仇富情緒較為嚴重。處于弱勢地位的貧困群體因為生活窘迫，對富裕階層產生了仇恨心理，久而久之，他們會將這種仇恨過渡到政府身上，貧富階層之間的大量矛盾若得不到很好調節，矛盾的升級將轉嫁成貧困階層與政府之間的矛盾。貧困群體認為正是因為政府管理能力欠缺才導致貧富差距擴大，他們不再相信政府會考慮其利益要求，因此也不聽從政府號令，政府因此發生信任危機。

2.公眾利益維護渠道不順暢，對政府失去信任。隨著社會的發展，公眾的維權意識逐步增長，當他們的利益遭到非法入侵時，他們開始采取行動予以維護，其中，信件上訪是一種典型方式，但是部分公眾在上訪過程中卻屢屢遭到來自政府的阻力，并發生了因上訪被判入獄的事件，一時間被公眾當作救命草的上訪途徑被扼殺了，公眾缺乏更好的途徑來表達其心聲，其合法利益無法予以維護，因此，這部分公眾逐漸對政府失去信任，可以說，對政府已經有了反面印象，若有突發事件發生，便求之不得，一系列群體性事件便應運而生，對社會產生了極大的消極影響。

三 提高政府公信力的對策建議

(一)強抓行政人員的思想作風建設

首先，要將反腐工作作為提高政府公信力的大事來抓，對腐敗進行嚴懲，不能讓腐敗腐蝕了政府;應建立健全懲治與預防腐敗體系，特別是要積極借助媒體力量，對那些炫富的官二代進行調查，爭取將一切腐敗予以扼制嚴懲。近年來，我國也高度重視反腐問題，加大了反腐力度，在2012年5月18日召開的全國反腐倡廉民意調查工作會議上，與會領導明確指出，各地要積極成立反腐倡廉民意調查中心，并將民意調查結果運用到反腐倡廉重大決策部署中，推動反腐工作向前向深發展。其次，要嚴厲打擊行政人員“三公消費”，嚴治“紅毯癖”，凡是公款的一切開支，必須得到公開、透明的監督，將行政成本控制在最小限度內。一旦發現行政人員進行錢權交易，要充分利用法律手段予以打擊，杜絕損害公眾的利益公平。最后，政府行政人員應當時時刻刻謹記“為人民服務”的宗旨，增強工作責任心，培養良好的工作作風，提高工作效率，要以愛民之心對待公眾，對公眾的正當要求予以積極回應，做到言出必行、言而有信，要充分認識到自身言行對于政府公信力建設的重要作用。為了更加規范行政人員的行為，可以將誠信建設納入到公務員的考核范圍內，建立政府行政人員的誠信檔案，以此作為考核的重要依據，通過這種方法來提高行政人員的信用，并由此來提升政府整體的公信力［2］。

(二)樹立正確的政府競爭理念

目前，公共服務型政府建設已成為世界性潮流，這就要求政府必須將傳統的以政績性競爭為主、公共性競爭為輔的主流思想改變為以公共性競爭為主、政績性競爭為輔的理念。一方面，將注意力轉移到以提供公眾服務為核心的公共性競爭上來，公共性競爭是地方政府為轄區公眾爭取更大利益而產生的不同于政績性競爭的另一種競爭行為，在這種競爭下，政府之間是以創新論勝負的，競爭的結果是地方政府通過一系列創新政策為公眾爭取到了更多的利益。在提倡建設公共服務型政府的當今社會，地方政府就應該牢固樹立為人民群眾辦實事的理念，要提供更多的公共服務產品，要重視社會公平，完善義務教育、衛生醫療、城鄉社保、貧困救助等體系，將政策向社會弱勢群體傾斜，增強弱勢群體對政府的信任。要將群眾利益最大化作為一切工作的出發點，堅決反對建造白宮式的辦公大樓，反對勞民傷財的形象工程和政績工程，要本著實事求是的理念，解決群眾最關心的問題，真正為民辦實事，不讓政績工程冒頭。要加強基礎設施建設，不斷改善群眾生產生活環境，多解決實際問題，重點解決一些靠群眾自身力量無法解決的問題。另一方面，要適度關注政績性競爭，觀察地方政府自身在資源稟賦方面的優勢。政績性競爭確實在很大程度上能促進地區經濟發展，因此，在當前我國仍處于發展中國家行列的這個時期，必須堅持適度重視政績性競爭，明確政府在市場經濟發展中的作用。政府要發揮其宏觀調控功能，面對當前公眾熱切關心的房價高問題，政府應利用財政政策和貨幣政策來優化經濟發展環境，以求維護良好的經濟秩序，當政府采取的措施對房價下跌產生一定的積極作用時，公眾會增強對政府的信任。

(三)建立完善的政府行政制度

一個完善的制度框架的建立對于維系和提升政府公信力來說是非常重要的。第一，要完善信息公開制度。要實行政務公開、公務員的收入公開以及各種與群眾有關的收費款項公開，使公眾能及時掌握關乎自身利益的事態發展的信息，提升其政治參與感，例如在一些突發性事件發生時，政府應該通過多方渠道向公眾發布事件的跟蹤信息，不能隱瞞事情真相，并要保障信息的準確性以及真實性，從而促進公眾對政府信任度的提高［3］。第二，要規范行政程序制度。沒有健全的行政程序制度，行政行為就沒有時限約束，很可能導致不作為、慢作為，辦事拖拉，效率低下。地方政府需要建立完善一系列有關行政決策、規范性文件管理和行政執法的具體制度和考核規定，需要使全體行政機關工作人員養成行政程序法治意識，在具體工作中落實行政程序法律制度，切實做到按法定程序決策、按法定程序執法，按法定程序辦事。最后，要建立健全責任機制，責任不明確，就談不上責任履行、責任監督，責任追究更無從談起［4］。因此，必須按照政府責任的主體，分別明確政府、行政領導和公務員個人的責任范圍和內容，并以法律或規章的形式加以明確，這是第一環節;第二個環節是政府責任主體按照各自的職責范圍履行責任;第三個環節是對政府責任主體的責任履行情況進行監督、檢查和評價，這可以通過政府內部監督和社會監督兩種方式予以制約，特別是要注意充分利用網絡媒體對其進行有效監督，并將監督檢查和評價的結果傳遞給有關方面;最后一環節，由有關方面根據監督檢查和評價的情況，針對政府責任履行過程中存在的問題進行責任追究，進而進一步明確和健全政府責任，推動政府更好地履行責任。

(四)提高政府公共政策的執行力

為改變現階段我國地方政府在政策執行上的低效現象，應從以下方面努力:首先，地方政府要樹立“馬上執行”的意識，變被動的執行為主動的“我樂意執行”，要培養政策執行者的公共精神，要從全局利益和長遠利益出發積極執行上級頒布的公共政策。其次，要優化政策執行者的能力，要提高其政策理解力、組織力、創新力，使政策執行過程更通暢。最后，要加強對政策執行過程的監督，使政策執行者受到制度約束，并對執行不力、效率低下進行懲罰，強化責任制，促使其創造性地執行政策。

(五)構建暢通的群眾利益表達渠道

一方面，要更加規范信訪制度，對上訪公眾的人身安全給予高度保障，完善信訪權力保障機制，要用制度嚴格限制信訪部門及其工作人員濫用權利，推諉、拒絕甚至打壓信訪農民，切實維護上訪公眾的合法利益。在大力倡導服務型政府建設的今天，政府應轉變傳統的執政方式，探索新的與公眾緊密聯系的渠道，要建立經常性的下基層制度，變群眾上訪為領導下訪，這樣能進一步了解民意，能最大限度地將矛盾解決在萌芽狀態。另一方面，建立一套利益表達的機構和制度，通過此項制度和專門機構來了解人民的意愿、要求和變化等，從而使得公眾的需求可以及時表達，政府的工作得以順利開展，政府公信力也隨之得到提升。比如，可以借助發達的網絡技術探索更多有利于公眾利益表達的渠道，建立好政府網絡論壇，讓公眾暢所欲言，或者開通政府及政府相關領導者的微博，讓公眾與政府通過微博互動，也可以在相關網站開通地方領導留言板，領導對于公眾的來信必須及時給予回復，并積極采納公眾的合理意見，給公眾提供便捷化的與地方政府領導溝通的機會，來表達自身的利益訴求，這些對提升群眾對政府的信任必定能產生一定的積極作用［5］。

［1］傅智群.淺析公共政策視角下的政府公信力［J］.重慶科技學院學報，2012，(14).

［2］張子建.淺談增強政府公信力［J］.理論導刊，2007，(2).

［3］劉培中，姚玲.公共危機管理視域下提升政府公信力的路徑研究［J］.經營管理者，2012，(15).

［4］蔣律，隋思.提升政府公信力的路徑選擇［J］.合作經濟與科技，2010，(13).

［5］周萬中，魯麗莎.論政府公信力的提升途徑［J］.遼寧行政學院學報，2008，(7).