我國(guó)公共政策實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題及其破解

陳 茜

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州350007)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府在社會(huì)公共事務(wù)方面的管理隨著西方國(guó)家公共行政管理的發(fā)展，發(fā)生了重大的改變。首先，政策的公共性得到了提高。革命時(shí)期，政策的主要作用是發(fā)動(dòng)階級(jí)斗爭(zhēng)。而如今，政府公共政策成為管理社會(huì)公共生活各個(gè)方面的有力工具。加入WTO后，全球范圍內(nèi)的政府治理改革更促進(jìn)了我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變，統(tǒng)治職能被淡化，公共服務(wù)職能則得到加強(qiáng)。其次，我國(guó)在公共政策方面逐漸與世界接軌，參與全球面臨的公共政策問(wèn)題的改善，同時(shí)將先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)引入國(guó)內(nèi)，從而解決國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的政策制定與實(shí)施問(wèn)題。但由于起步晚，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，我國(guó)許多部門(mén)在制定、執(zhí)行和對(duì)政策的監(jiān)控評(píng)估上仍存在著不少問(wèn)題，這些問(wèn)題不但影響政策實(shí)施效果，還嚴(yán)重危及政府公信力。因此，有必要對(duì)這些問(wèn)題作一研究與破解。

一 阻礙我國(guó)公共政策實(shí)施的因素分析

(一)公共政策的制定脫離公眾，從而導(dǎo)致政策制定無(wú)法與公眾的現(xiàn)實(shí)需求相契合

1.某些政策的主要制定者是地方領(lǐng)導(dǎo)。在此類政策中，地方領(lǐng)導(dǎo)是政策實(shí)施的主要決定者，這些領(lǐng)導(dǎo)身居高位，大部分并未下到基層進(jìn)行真正的調(diào)研，也較少與其他部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通聯(lián)絡(luò)。而指派的下屬又有可能因?yàn)楹ε逻`逆上級(jí)而按領(lǐng)導(dǎo)喜好隨意改變調(diào)研結(jié)果，這導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的思想傾向很大程度上決定了政策傾向［1］。

2.政策制定照抄照搬。我國(guó)地方政府由于調(diào)研不足，經(jīng)驗(yàn)不夠，導(dǎo)致不與實(shí)際情況相結(jié)合，照抄照搬其他地方政策現(xiàn)象的出現(xiàn)。某政策在某省市成功實(shí)行，不代表其適用于全國(guó)各個(gè)省市。地方風(fēng)俗習(xí)慣、人口素質(zhì)等多方面因素，都會(huì)造成政策執(zhí)行效果與制定政策初衷難以切合。

3.公共治理思想尚未深入政策制定內(nèi)部環(huán)節(jié)，公民缺乏制度化的參與渠道。由于受到傳統(tǒng)集權(quán)決策模式以及官本位思想的巨大影響，我國(guó)決策過(guò)程仍基本是政府壟斷，公眾意見(jiàn)的表達(dá)缺乏合法化、制度化、程序化的正規(guī)渠道。某些政策出臺(tái)前，政府會(huì)舉辦聽(tīng)證會(huì)，但因?yàn)閲?yán)重的官僚風(fēng)氣，此類聽(tīng)證會(huì)常常是走過(guò)場(chǎng)，參與聽(tīng)證會(huì)的人員不能真正代表民意，弱勢(shì)群體的意見(jiàn)難以表達(dá)［2］。

(二)政策執(zhí)行的主體即公務(wù)員影響政策執(zhí)行效果

1.謀取個(gè)人利益。在執(zhí)行政策的過(guò)程中，某些公務(wù)員有可能受到個(gè)人利益驅(qū)使，對(duì)其有利益的政策過(guò)度地執(zhí)行，而對(duì)無(wú)利可謀的政策含糊甚至拒絕執(zhí)行。

2.個(gè)人知識(shí)水平、人生觀道德觀等。一些公務(wù)員在執(zhí)行政策時(shí)，會(huì)根據(jù)自己的思想傾向來(lái)決定政策執(zhí)行的方向。個(gè)人思維的偏差，將會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行與預(yù)期效果產(chǎn)生偏差。

3.思維僵化導(dǎo)致的對(duì)政策執(zhí)行機(jī)械、刻板。有些公務(wù)員由于害怕新政策的執(zhí)行會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，于是保守機(jī)械地執(zhí)行政策，“不求有功，但求無(wú)過(guò)”［3］。

(三)公共服務(wù)執(zhí)行的過(guò)程中，政策執(zhí)行的效率與其質(zhì)量被忽略

1.公共政策自身存在問(wèn)題。公共政策制定缺乏合理性，某些政策不能反映人民生活的真實(shí)狀況。公共政策缺乏明確性也會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行的困難。一些政策模棱兩可，執(zhí)行者容易誤讀政策目標(biāo)，導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯。

2.公共政策執(zhí)行的制度存在問(wèn)題。首先，我國(guó)缺乏中央與地方權(quán)責(zé)的明確界定。中央對(duì)地方政策的調(diào)整較為隨意，但下放給地方的權(quán)力又未進(jìn)行足夠的監(jiān)督和約束，容易導(dǎo)致地方保護(hù)主義泛濫。另外，我國(guó)的社會(huì)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)是典型的“雙重的雙軌制結(jié)構(gòu)”(雙重的雙軌制結(jié)構(gòu):一種是黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和民主制的權(quán)力結(jié)構(gòu)的雙軌制，另一種是黨的權(quán)力體系和政府的權(quán)力體系交互起作用的雙軌制)，在這樣的權(quán)力體系下運(yùn)行，公共決策活動(dòng)受到多重領(lǐng)導(dǎo)體制和多種復(fù)雜因素的制約和影響，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差［4］。

(四)公共政策執(zhí)行后，有關(guān)部門(mén)不重視實(shí)施效果的反饋，政策與政策的執(zhí)行部門(mén)沒(méi)有得到有效的績(jī)效評(píng)估

1.我國(guó)政策執(zhí)行的評(píng)估，往往僅由執(zhí)行部門(mén)自行評(píng)估。執(zhí)行部門(mén)僅從自己付出多少努力，做了多少事情的方面來(lái)考慮，忽視了執(zhí)行是否符合社會(huì)大眾需求。而利益的驅(qū)使以及自我認(rèn)同的心理也會(huì)導(dǎo)致自我評(píng)估帶有主觀色彩。

2.政府績(jī)效評(píng)估片面追求經(jīng)濟(jì)效益。許多政府官員認(rèn)為政府的績(jī)效就是GDP，僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的多少，忽視了其他成本，如環(huán)境污染、精神文明破壞等。這種做法違背了政府績(jī)效評(píng)估的初衷［5］。

3.政府績(jī)效評(píng)估形式主義嚴(yán)重。政府績(jī)效評(píng)估還未獲得足夠的重視，很多人認(rèn)為績(jī)效評(píng)估就是走過(guò)場(chǎng)。這種情況不僅使得政府作風(fēng)難以轉(zhuǎn)變，政府形象大大受損，大隊(duì)人馬的評(píng)比活動(dòng)還有可能給下級(jí)單位造成極大的負(fù)擔(dān)。

二 我國(guó)公共政策實(shí)施的對(duì)策與建議

(一)改變傳統(tǒng)政府與社會(huì)之間的關(guān)系，以人民需求為導(dǎo)向，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的回應(yīng)力

1.轉(zhuǎn)變觀念，提高政府信息公開(kāi)透明度，建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)的是政府的服務(wù)職能，以社會(huì)的客觀需求為政府行政的導(dǎo)向。信息公開(kāi)是建立服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)，它有利于人民對(duì)政策進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)判，同時(shí)，也能提升政府形象，符合構(gòu)建和諧社會(huì)的要求［6］。

2.暢通公民參與決策的渠道，科學(xué)引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)參與。近年來(lái)，中國(guó)網(wǎng)民數(shù)量逐年遞增，網(wǎng)絡(luò)的影響力、開(kāi)放性和互動(dòng)性都使網(wǎng)絡(luò)成為拓寬政府信息來(lái)源的最佳渠道。政府在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行民意調(diào)查，有利于其得到更真實(shí)可靠的政策決策依據(jù)。網(wǎng)絡(luò)在一定程度上還能夠?qū)崿F(xiàn)公眾對(duì)政策實(shí)施的監(jiān)督，增強(qiáng)政策公信力。

與此同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)還存在著某些惡意的、狹隘的言論。政府不應(yīng)一味強(qiáng)硬打壓，而是應(yīng)該用事實(shí)與行動(dòng)證明其錯(cuò)誤本質(zhì)，使得公眾在表達(dá)意見(jiàn)的同時(shí)，不會(huì)被這些言論誤導(dǎo)，而政策實(shí)施的合法性與合理性也得以增強(qiáng)［7］。

(二)重視人力資源開(kāi)發(fā)與管理，著力提高公共部門(mén)人員素質(zhì)及工作效率

1.公務(wù)員的聘用。如今我國(guó)公務(wù)員考試基本已是公平競(jìng)爭(zhēng)上崗，但部分地區(qū)還存在“走后門(mén)”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象阻礙了優(yōu)秀人才脫穎而出，應(yīng)加強(qiáng)力度大力抵制，使得公務(wù)員隊(duì)伍總體素質(zhì)得到提高。

2.公務(wù)員隊(duì)伍采用崗位輪換制，防止權(quán)力的濫用。公務(wù)員在執(zhí)行政策過(guò)程中，手中掌握一定的權(quán)力與資源，如果一個(gè)人長(zhǎng)期在某個(gè)職位任職，容易造成濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的現(xiàn)象。崗位輪換制可以防止權(quán)力在某個(gè)人手中集中得太多太久，預(yù)防權(quán)力濫用的現(xiàn)象。

3.制定合理的激勵(lì)制度。要為不同崗位和不同類型的公務(wù)員制定不盡相同的激勵(lì)制度，滿足公務(wù)員個(gè)人成長(zhǎng)和發(fā)展的需求。為防止公務(wù)員由于害怕新政策的執(zhí)行會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)而保守機(jī)械地執(zhí)行政策，可以在績(jī)效考核方面對(duì)此項(xiàng)內(nèi)容增加權(quán)重，如果公務(wù)員在政策執(zhí)行上過(guò)度機(jī)械保守使得新政策無(wú)法實(shí)施，應(yīng)扣分或懲罰。

4.制定合理科學(xué)的公務(wù)員績(jī)效考評(píng)制度。考評(píng)內(nèi)容要根據(jù)工作崗位和性質(zhì)的不同，來(lái)設(shè)置不同的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，考評(píng)指標(biāo)要盡量具體量化，避免出現(xiàn)模棱兩可或無(wú)法作答的情況;考核方式可以分為上級(jí)、同級(jí)和下級(jí)考核三種，從不同角度對(duì)在職公務(wù)員進(jìn)行全面的核查;考核過(guò)程由第三部門(mén)來(lái)監(jiān)督執(zhí)行。

(三)政府活動(dòng)的產(chǎn)出與結(jié)果，即公共服務(wù)的效率與質(zhì)量應(yīng)得到更多的關(guān)注

1.推進(jìn)政策決策的科學(xué)化與民主化。公共政策制定的科學(xué)民主化，能夠提高政策制定的質(zhì)量，避免政策草率出臺(tái)而致使的政策執(zhí)行失敗。應(yīng)建立完善責(zé)任追究制度，從政策制定的角度來(lái)提高政策執(zhí)行的效率與質(zhì)量。

2.公共政策高質(zhì)高效地執(zhí)行，還須目標(biāo)群體大力的配合。而培育公民精神，需要通過(guò)教育體系、媒體和輿論進(jìn)行廣泛宣傳，在全社會(huì)形成符合理性民主精神的政治認(rèn)知。

3.改變?nèi)缃窆舱邎?zhí)行的制度。首先，要明確中央與地方權(quán)責(zé)。中央對(duì)地方政策需要做出實(shí)地調(diào)研考察后才能更改，而下放的權(quán)力也需要一個(gè)部門(mén)對(duì)其進(jìn)行長(zhǎng)期的監(jiān)督控制。另外，我國(guó)的“雙重的雙軌制結(jié)構(gòu)”需要改革，可考慮引入企業(yè)的管理機(jī)制，明確各級(jí)職能及職責(zé)范圍，避免出現(xiàn)部門(mén)職能混亂，遇事又互相推諉的現(xiàn)象。

(四)政策執(zhí)行過(guò)程采取嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，政策執(zhí)行后及時(shí)進(jìn)行效果測(cè)量評(píng)估

1.實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估主體多元化。政策制定者自評(píng)，結(jié)果具有局限性。而上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)評(píng)估，又缺乏專業(yè)性的依據(jù)。因此，應(yīng)該做到內(nèi)外評(píng)估相結(jié)合。外部評(píng)估主體包括公眾與“第三方”。公眾，即政策實(shí)施對(duì)象，他們能在政策實(shí)施后明確感受到需求是否得到滿足。“第三方”指的是專業(yè)性較強(qiáng)的部門(mén)，他們可以從專業(yè)的角度分析政策，保證政府績(jī)效評(píng)估的可行性與可信度［8］。

2.采用定性分析與定量分析相結(jié)合的方式進(jìn)行評(píng)估。公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估很復(fù)雜，許多方面都只能采用定性的方式來(lái)評(píng)估。這種情況之下，應(yīng)著手進(jìn)行政府投入、成本、產(chǎn)出、效果四個(gè)方面的分析，并盡可能客觀化。只有將定性和定量分析結(jié)合，才可以避免單純通過(guò) GDP增長(zhǎng)來(lái)看績(jī)效的現(xiàn)象［9］。

3.政策的評(píng)估不僅僅是政策實(shí)施之后進(jìn)行，還應(yīng)該貫穿整個(gè)實(shí)施過(guò)程。由于政策的性質(zhì)、政策的實(shí)施效果或負(fù)面影響可能不會(huì)立刻顯現(xiàn)，評(píng)估應(yīng)分為短期、中期與長(zhǎng)期三種。在政策實(shí)施中期進(jìn)行評(píng)估，如發(fā)現(xiàn)執(zhí)行手段出現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)改變方式方法;如發(fā)現(xiàn)目標(biāo)有所偏離，也應(yīng)重新對(duì)政策執(zhí)行者進(jìn)行培訓(xùn)，并對(duì)偏離軌道的政策進(jìn)行修正。只有對(duì)實(shí)施的政策進(jìn)行分階段的評(píng)估，才能真正了解政策的質(zhì)量及有效性，如此，評(píng)估才能為政府制定新的政策提供更堅(jiān)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

［1］劉建軍.構(gòu)建地方公共政策制定中的社會(huì)參與機(jī)制［J］.黨政論壇，2011，(4).

［2］朱后鈍.論公共政策決策失誤的原因及對(duì)策［J］.貴陽(yáng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(2).

［3］周柏春.提高公共政策執(zhí)行力的思路選擇［J］.理論學(xué)習(xí)，2011，(5).

［4］夭凱民.對(duì)我國(guó)政府公共政策執(zhí)行力問(wèn)題的思考［J］.企業(yè)導(dǎo)報(bào)，2011，(9).

［5］馬云鵬.地方政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀分析與體系建設(shè)［J］.商品與質(zhì)量，2011，(11).

［6］林修果.公共管理學(xué)［M］.長(zhǎng)春:吉林人民出版社，2006.

［7］任雪麗.試論網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督［J］.長(zhǎng)沙大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，(1).

［8］蕭鳴政.人力資源開(kāi)發(fā)與管理——在公共組織中的應(yīng)用［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2009.

［9］任敬喜.完善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估體系的思考［J］.中國(guó)國(guó)情國(guó)力，2010，(1).