街頭官僚視角下我國基層行政執法公務員的執法困境

黃 菊

(中共湘潭市委黨校科研處，湖南 湘潭 411100)

2011年2月19日，胡錦濤主席在中央黨校省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表重要講話，提出要加強和創新社會管理，扎扎實實提高社會管理科學化水平。由此可見，多年來國家和政府一直十分重視履行社會管理和市場監管職能。但是，目前來看我國基層行政執法公務員面臨多重執法困境。1980年，李普斯基(Lipsky)提出的街頭官僚理論恰好可以為我們提供一個新的思路，能幫助我們更加全面深入地了解我國基層行政執法公務員的執法現狀，同時為破解其執法困境提供了一條新的路徑。

一 街頭官僚理論與我國基層行政執法公務員

(一)街頭官僚理論概述

街頭官僚這一現象早就被研究者所關注，但“街頭官僚”這一概念的提出及其理論的正式建立卻晚得多。1977年，李普斯基在《建立一個街頭官僚理論》一文中首次提出“街頭官僚”的概念。1980年，李普斯基《街頭官僚:公共服務中個人的困惑》一書的正式出版，標志著街頭官僚理論的正式建立。政府中的街頭官僚是指在基層或一線，直接與公民打交道的政府公務員，也被形象地理解為是在政府機構的“門口”［1］或“窗口”執行公務的政府公務員。他們處于最基層，卻擁有非常大的自由裁量權，直接決定著對于公民的懲罰(如警察的決定)和獎勵(如福利機構接受福利申請的決定)，在現代社會中對公民的生活具有非常重要的作用和地位。

(二)街頭官僚在我國基層公務員中的表現形式

按照西方街頭官僚理論所指的街頭官僚，筆者認為在我國可具體對應為基層行政執法類公務員，二者在工作職責上是基本相似的。基層執法類公務員存在于履行社會管理與市場監管職能的行政機關的基層部門中，直接履行行政監管、行政處罰、行政強制、行政稽查等現場執法職責。他們與公民互動最直接、最頻繁、最密切，代表政府履行社會管理和市場監管職能，是政府形象的最直接代表。基層行政執法公務員對社會秩序和市場經濟秩序的維護與變革起著十分直接的影響作用，因而他們的工作態度、工作作風和工作能力直接影響黨和政府在人民心目中的形象。

二 街頭官僚視角下我國基層行政執法公務員的執法困境分析

(一)執法權利與責任困境

雖然我國基層行政執法公務員擁有較大自由裁量權，但是他們的權力受到上級管理者的嚴格控制，相對上級管理者來說各方面個人利益較少;此外，由于他們的公共服務直接決定著公民的生活福利，當前還肩負著加強和創新社會管理的具體任務，責任十分重大。因此，基層行政執法公務員的權利與責任存在不對等，面臨執法權利與責任的困境。

街頭官僚的自由裁量權較大且難以控制已得到學界普遍認可。由于街頭官僚掌握著第一手信息，可以規避和反抗上級管理者的監督，因而上級管理者難以實現對其自由裁量權行使的監控，那么上級管理者就會在對其分配資源的控制上下功夫，即控制分配給街頭官僚的資源。上級管理者往往掌握著最重要的人員和資金資源，而且往下分配的資源逐級遞減。基層行政執法公務員作為最底層的公務員總是受上級管理者的控制，獲得最少的資源，這些資源相對于要求街頭官僚完成的任務來說，通常是不足的，因此經常陷入資金、人員不足的困境，于是陷入不能履行應有責任和不愿履行應有責任的責任困境。

(二)執法過程困境

基層行政執法公務員經常在政策執行過程中陷入困境，出現支配資源不足導致執行力不強與自我約束不力導致執行過當的雙重困境。

組織資源的稀缺與公民需求的彈性結合在一起，導致基層行政執法公務員在工作中面臨眾多復雜的壓力，面臨各種約束、挑戰和風險，帶來各種爭議、糾紛甚至訴訟。正如老話所說“做事的人往往受到的非議最多”。因此，為了避免責任、遠離糾紛，街頭官僚會躲到規則的夾縫中，按照“嚴格遵守規則和程序”的邏輯來執法，因為“對程序的依賴(也)是公務員逃避責任的一種方法。當發生什么錯誤的時候，他們至少可以主張是嚴格按照既定程序進行的。”［2］而且，“規則的泛濫抹殺了規則本身，規則繁多形成了官僚主義權力的基礎。”［3］對規則的過分依賴容易導致形式主義和保護主義，很多本應實現的公共利益在“照章辦事”的名義下無法實現。

而面對資源壓力和目標多元并存的問題，基層行政執法公務員會進行行為選擇，即根據具體情況來進行價值排序，理性地對所掌控的資源進行配置，優先解決他們認為重要的問題，滿足他們認為重要的目標。故此，由于街頭官僚“可能缺乏資源在所有事項上一致地來實施規則，他們的反應可能就是‘治療類選法’，也就是在最有益的地方投入他們的時間和資源［4］。在選擇性行為中，基層行政執法公務員會選擇那些安全、容易且能給個人或機構帶來利益的工作，規避那些危險、麻煩且不能帶來好處的任務，逃避自己應該承擔的責任，克里斯托弗·胡德將這種現象形象地稱之為“一線棄權”。“一線棄權”也可以說是選擇行為的一種特殊類型，這種行為本質上是一種行政不作為和瀆職行為。即使是面對一些職責范圍內的事情，基層行政執法公務員也會視若無睹，通過各種方式來回避一些“一線”工作。

(三)執法結果困境

相比于其他類別的公務人員，基層行政執法公務員面臨一種特殊的行政生態，處于兩重角色沖突之中。一方面，處于政策輸出鏈條最末端的基層行政執法公務員，屬于“受命執行”的角色，一旦上級管理者受到投訴或批評，他們必定會承受來自上級管理者的壓力和指責;另一方面，基層行政執法公務員作為與公民互動最頻繁、最直接的公務員群體，經常由于資源短缺而不能給公眾提供滿意的公共服務，常常處于虧欠公民的尷尬之中，成為公民批評、抱怨的主要對象。總之，基層行政執法公務員經常處于“上責下怨“、“兩頭不討好”、“兩頭不滿意”的困境中。

為了限制基層行政執法公務員的自由裁量權，上級管理者會運用各種手段，如制定標準化的工作程序、內容細致的工作手冊等。但是面對公民多樣化的需求以及工作本身的復雜性，基層行政執法公務員需要執行過程中能靈活應變。這就出現了矛盾，導致基層行政執法公務員的行政效率不高，不能靈活果斷地處理問題，政策執行效果難免不理想。一旦公民面對基層行政執法公務員提供公共服務的不滿累計到一定程度，就會向上級管理者投訴，甚至以上訪、攔馬路等極端的方式來表達。如此一來，基層行政執法公務員首當其沖地受到批評與責難。

三 街頭官僚視角下我國基層行政執法公務員的執法困境破解

我國基層行政執法公務員執法困境的產生有其客觀原因，目前想要徹底走出這種困境不具現實可能性，但是仍然可以從他們的責任控制上努力。“在公共組織中保持負責任的行為有兩種一般方法:內部控制和外部控制。”［5］內部控制途徑主要有道德倫理，外部控制途徑有管理、法律和政治三個方面。

(一)外部控制

外部控制基層行政執法公務員包括管理、法律和政治三種途徑，并運用相應的控制工具。首先，管理視角的基本途徑是重新定義組織目標，變革組織結構，再造組織流程，實現操作流程的規范化、程序化和標準化，對基層行政執法公務員可以運用的資源和手段進行有效約束，提高他們的行政效能。典型措施如:(1)制定明確清晰的組織目標、行為標準和績效考核指標，進行精細化管理。(2)制定詳細具體的工作手冊。包括基層行政執法公務員的工作目標，以及需要遵循的程序和方法，盡可能涵蓋可能出現的所有情況，給街頭官僚執行政策提供明晰的行為標準。(3)制定科學合理的績效評估體系。通過對基層行政執法公務員行為實施相應的獎勵或處罰，促使其遵守規章制度，提高工作效能。

其次，法律視角的基本思路是限制基層行政執法公務員的自由裁量權，應在立法上對自由裁量權行使的條件、程序、范圍等做出具體詳細、科學合理的規定，減少基層行政執法公務員的主觀隨意性。這種法律控制不僅需要立法機關和司法機關的有效監督，還需要發揮公民的積極作用，可以通過公民自身有效的維權來實現對基層行政執法公務員的監督。當公民對基層行政執法公務員的行為有不滿的時候，通過行政復議或行政訴訟等途徑來維護權益。可以說，對基層行政執法公務員的責任控制，最關鍵的還是保證公民擁有充分的權利意識和權利能力，擁有多元化的司法救濟途徑，最終確保司法的公正性、合理性。

再次，政治視角的基本思路表現在一些基本的政治主張上，集中體現在公民參與、公民權、回應性、透明度、善治和問責等。這些政治主張都需要基層行政執法公務員去遵守和落實。具體表現在:(1)基層行政執法公務員應始終把公共利益作為其行為和決策的唯一價值標準。(2)基層行政執法公務員不應簡單地把公民當成顧客或當事人，以專業的行政人員或專業技術人員自居，而應在構建公共服務體系中把公民權益和公民需求當成支點，引導和鼓勵公民參與公共生活。因為公民本身就是政府的主人，是治理的中心。(3)基層行政執法公務員在治理過程中要增加透明度和回應性。基層行政執法公務員要做到信息公開，辦事的依據、過程和結果都要公開和透明;基層行政執法公務員要行動迅速，辦事高效，敏銳地感知公眾愿望和需求，努力創造公共價值。

(二)內部控制

內部控制的方法是指道德倫理途徑，以及運用相應的工具。內部控制是“試圖通過訓練或職業性社會化過程來培養和強化公務員的職業價值觀和職業水平”，其必要性在于:基層行政執法公務員有自由裁量權，在上級管理者難以監督的情況下為公民提供公共服務，與其外在監督者之間存在嚴重的信息不對稱;不是所有的基層行政執法公務員都擁有高度的公共精神，有些人出于理性經濟人的需要而為自身利益服務;正式規則不可能預測到基層行政執法公務員執行政策的所有細節情況。因此，外部控制不可能解決所有的問題，還需要發揮內部控制的作用，激發基層行政執法公務員的道德自覺性和倫理自主性。

道德倫理工具是一種有效彌補正式規則不足的策略選擇。個體的倫理自覺和倫理品格可以彌補外在監督的不足，促使個體遵守正式規則。街頭官僚在不確定性甚至混亂不堪的情境中做出判斷和決策的時候，道德倫理工具可以提供原則性的指導，促使他們秉持公共精神，保證所有行為都符合公共利益。隨著公共服務理念的興起，基層行政執法公務員不僅具有公共責任，其作為一個“特殊公民”還擁有個人責任，即在任何情況下都應堅守公共精神和倫理規范［6］。當前，國家十分重視加強和創新社會管理，基層行政執法公務員也發揮著越來越重要的作用，經常為公民提供具體而微的公共服務，與公民互動直接而頻繁，是公共行政的“窗口”。因此，基層行政執法公務員不僅擔負政治責任和法律責任，還擔負著用社會道德力量影響甚至教化社會和公民的義務。

［1］彼得·什托姆普卡.信任:一種社會學理論［M］.北京:中華書局，2005.

［2］公務員不升職也可晉級［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/c//10124437197s.html，2004 －12 －05.

［3］青木昌彥.市場的作用·國家的作用［M］.北京:中國發展出版社，2002.

［4］皮埃爾·卡藍默.心系國家改革——公共管理建構模式論［M］.上海:上海人民出版社，2004.

［5］戴維·H·羅森布魯姆.公共行政學:管理、政治和法律的途徑［M］.北京:中國人民大學出版社，2002.

［6］特里·L·庫珀.行政倫理學:實現行政責任的途徑［M］.北京:中國人民大學出版社，2001.