論改革開放以來中國城市土地制度改革

胡美紅，高 抗，于白云

(湖南師范大學資源與環境科學學院，湖南長沙410081)

改革開放三十年是我國城市快速發展的三十年，是城市土地制度不斷完善和調整的過程。在這改革開放的三十年里，城市土地制度經歷了有償、有期限、可流轉的變革，再到城鄉一體化的土地制度的建設，取得了顯著的成效。但從目前情況來看，由于法律法規及制度不完善、土地市場建設滯后，現行土地制度還不能適應快速城市化、工業化和經濟發展方式轉變的要求，暴露出了一些弊端。而土地制度的變革能有力地推動城市化，與城市發展相輔相成，因此城市土地制度改革成為一個至關重要的問題。

一 城市土地使用制度改革

(一)城市土地有償使用制度

最早的探索來自對中外合營企業場地使用的規定。1980年7月，國務院《關于中外合營企業建設用地的暫行規定》提出:“中外合營企業用地，不論新征土地，還是利用原有企業場地，都應計收場地使用費。”

1987年4月，國務院提出土地使用權可以有償轉讓。同年9月，深圳市率先試行了這一辦法，從而正式揭開了我國城市土地使用制度實質性改革的序幕，開啟了我國城市土地使用制度改革的先例。

1987年11月，上海、深圳分別出臺了《上海市土地使用權有償轉讓辦法》、《深圳特區土地管理條例》。這些地方法規的制定和實施，標志著我國土地使用制度改革在理論和實踐上都取得了重大的進展，其影響意義深遠。

1988年，全國人大通過憲法修正案，將《憲法》中不得出租土地的規定，改為“土地的使用權可以依法轉讓”，這為土地使用制度改革的全面展開和深入發展掃清了障礙。1990年，國務院頒布《城市國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，其中規定:“按照所有權分離的原則，實行城市國有土地使用權出讓、轉讓制度”，為城市土地制度改革的進一步深入提供了法律依據。

1992年國家土地管理局頒布的《劃撥土地使用管理暫行辦法》對劃撥土地使用權做了進一步的規范。1995年，國家土地管理局公布了《協議出讓國有土地使用權最低價確定辦法》，提出了對土地市場的要求，主要是加強國家對土地使用權出讓的壟斷等。1998年12月，《土地管理法實施條例》發布。

(二)城市土地調控政策演變

2003年，國家正式提出運用土地政策參與宏觀調控，而且首先是從運用土地政策參與房地產市場、穩定住房價格作為重點的宏觀調控而展開的。

2004年的土地政策進一步加強了土地宏觀調控的力度。10月，國務院頒布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》。這被認為是新一輪土地宏觀調控的標志性文件。

2005年，土地政策以總體調控為基礎，在穩定房價、從嚴控制建設用地等方面發揮了重要作用。

2006年，是調控政策從總量到結構轉變和深化的一年。2006年上半年的幾份建設用地相關的文件都是從土地和建設主管部門入手對土地供應進行調控，土地調控手段也主要是要求各級主管部門對土地審批和清理進行控制，而下半年國家宏觀土地調控逐步轉換為經濟手段和法律手段調控為主。

2008年11月，國土資源部發布了《全國土地利用總體規劃綱要》(2006－2020年)，圍繞優化國土開發格局，科學劃分土地利用區，明確區域土地利用方向，分別對不同地區不同性質的土地進行了方向性的規定，實施差別化的土地利用政策，加強對省、自治區、直轄市土地利用的調控，促進國家區域發展戰略的落實。

二 城市土地制度改革存在的主要問題

(一)政府在土地市場中的干涉，“越位”與“缺位”并行

現階段，政府調控職能“越位”集中體現在以高度行政性、計劃性的政策手段進行土地供給管理，壓縮了市場參與土地資源配置的空間，主要表現為政府以劃撥、協議方式供地的比例仍然偏高，指令性、控制性的土地利用總體規劃和土地利用年度計劃過硬，以及《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》等缺乏彈性的、動態的、市場化的實施管理手段，很難適應各地經濟社會發展條件千差萬別、土地需求千變萬化的情況。

當前，政府的調控職能“缺位”主要體現在土地市場需求管理方面。長期以來，一直強調以供給引導需求，而忽視對土地需求本身的管理和調節。土地供應和土地需求作為兩個因變量，各有其獨立的影響因素。在當前的土地宏觀調控中，影響土地需求的的重大因素和政策手段如農村人口城市速度、土地交易環節稅收制度，以及住宅政策、公共設施建設等，都還沒有納入土地需求管理和調控中，今后迫切需要改進和加強。

(二)國有土地供應和使用呈“雙軌”狀態，市場配置土地資源尚未全覆蓋

當前，中國土地市場建設仍然處于雙軌制階段。所謂“雙軌制”是指政府以劃撥和有償出讓兩種方式向一級土地市場投放土地供給，形成的劃撥土地使用權和出讓土地使用權構成二級土地市場的交易對象。在符合法定條件下，劃撥土地使用權和出讓土地使用權均可進入二級土地市場交易［1］。

(三)土地制度設計的權、利、責不對等，導致資源低效利用

我國憲法規定:城市市區的土地以及法律規定城市郊區的土地屬于國家所有。從權、利、責的角度看，這一制度在壟斷土地產權的同時，也是國家必須承擔起無限的風險責任。但是，國家畢竟是一政治抽象物，其所有權的經營目標必須通過其設置的實體機構——政府和官員的行為來實行。結果，由于公有產權因界定成本太高而不具有實際的約束力，從中央到各級政府并沒有承擔產權壟斷后理論上應承擔的無限風險責任，而是采取了非常巧妙的取舍行為，也就是要壟斷產權而不要風險承擔責任，要分管權利而不要風險分擔責任。如此的權、利、責不對等，必然導致資源的低效利用和資產的不斷流失。而且，在“多賣地、多收益、多政績”的惡性循環中，建設用地的無序擴張也是必然的結果。

(四)制度供給呈“過剩”與“短缺”并存狀態，土地市場運行阻力大

1.土地市場交易規則不完善，價格形成機制扭曲。在現階段，在土地交易的規則中，競爭性強的交易方式處于弱勢地位，行政劃撥用地比例過高，有償出讓方式中招標、拍賣和掛牌比重偏低。另外，土地市場分割，交易方式過于龐雜、混亂，集體土地和國有土地難以實現“同地、同權、同價”，名目繁雜的土地用益物權遵循不同交易方式和交易規則，必然會出現市場秩序混亂和價格形成機制扭曲的局面。

2.土地收益分配制度需要理順和完善。國有土地收益分配主要體現在國有土地使用權出讓金和新增建設用地有償使用費上，出讓金大部分歸負責出讓國有土地使用權的市、縣人民政府所有，中央、省兩級政府以新增建設用地有償使用費的形式提取一部分，這樣的分配體制是地方政府熱衷于經營土地，甚至搞“圈地運動”的動力所在。

3.土地市場信息傳導、披露機制不健全，公眾參與渠道不暢通。在早期，國土資源部就開始著手在全國建立土地市場信息系統，讓基準地價、標定地價、市場成交價、政府供地計劃等信息在網絡上披露和公開。但是，土地市場信息傳導、披露方面還存在著手段、渠道過于單一，信息公開的項目過少，信息公開程度還很低等問題［2］。另外，各地的區域土地市場尚未真正形成全國統一、集中的信息披露制度，不利于土地資源在更大范圍內優化配置。

(五)土地市場與房地產市場不配套

土地市場與房地產市場都統稱為不動產市場。在物質形態上，房產與土地是密不可分的;從實物形成過程來看，土地開發和房屋建設是一個完整的連續過程;在價值形態上，地產和房產都是一個整體;在交易行為中，房產、地產形成統一的經營過程。但在中國，土地市場與房產市場是分離的，這就導致了土地市場與房產市場不能協調發展。

(六)城鄉土地市場發育不平衡

在中國，城市土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地大多屬于集體所有，但卻分給農戶使用。國有土地資源配置的市場化程度在逐步提高，而農村集體所有土地的市場化程度相對較低，導致許多農村集體土地私下流轉，明租暗賣，導致城鄉土地市場處于分割狀態［3］。

三 完善城市土地制度改革的建議

(一)構建多元化的土地產權制度

未來中國土地制度改革應當明確多元化土地產權分立的法律地位，既要承認國家(全民)所有、城市所有、集體所有、私人所有和其他經濟體所有的多元化土地產權，還有鼓勵建立適合市場經濟運行個國家、城市、集體和私人等股份混合的土地所有制，為中國土地制度提供更多的參與者。生物界的演化也一再表明，只有多樣性才能帶來穩定和發展，單一的生態系統總是很脆弱的［4］。

(二)健全土地產權和土地法律責任約束制度

在構建多元化土地產權制度的過程中，必須構建土地產權主體明細化的“權、利、責”體系和監督體系。理論上，制度明確了產權的歸屬，那么也就規范了制度風險發生時的責任承擔者。合理的產權制度要求所有的風險由產權人來承擔，他不能將風險所有造成的損失無成本也轉嫁給其他社會成員，不能造成壟斷產權而不要風險承擔責任，要分管權利而不要風險分擔責任［5］。

(三)完善城鄉土地市場體系

1.建立城鄉統一的土地市場體系。在中國，目前對農村土地市場還沒強制有效的法律法規，雖然現實中農村已經發育成了相當大的交易市場，在城鄉結合部這種情況尤其突出。無論從何種角度上看，都不應該歧視農村地權，建立城鄉統一的土地市場體系是未來必然的趨勢。

2.建立土地交易的法律制度和運行規則。完善的土地交易法律制度和運行規則有利于交易雙方形成理性預期。中國需要借鑒其他國家的土地市場運行的經驗，制定和完善土地交易條例，規范交易主體行為，促進土地規范流轉。

3.建立合理的土地價格機制。中國現行的城市基準地價制度已不能準確地反映市場信號。在多數場合下，政府對基準地價的確定起到了決定性的作用。這在某種程度上會扭曲土地價格的形成機制。因此，需建立以標準地價為核心的地價公示和動態監測制度，使價格直接反映市場信息。

4.建立土地市場監控體系。應充分應用現代3S技術，對其進行信號監控，從而不斷糾正土地市場的失效行為。

5.政府退出城鄉土地市場交易。從改革發展的趨勢來看，政府的主要職能是公共服務，對土地市場起監控作用，而不是直接參與土地市場交易。

(四)改革土地出讓制度，推進土地租賃制

土地租賃制是在土地所有權不變的情況下，按照土地所有權和土地使用權相分離的原則，土地所有者將土地使用權在一定期限內出租給承租人使用并定期收取租金的經濟行為。土地租賃制度的實施可避免政府的短期行為，減輕了企業的負擔，是土地市場發展的趨勢，此外，它也是城市土地有償使用的一種手段，是促進土地使用制度從劃撥使用向有償使用轉軌的重要方式，是城市土地出讓制度的有益補充。

(五)推進土地財政制度改革

1.改革土地稅收體系，強化土地保有稅，征收不動產稅。理順土地稅收體系，無論是何種用地，只要是建設用途的一律納稅，但不同性質的用地應當設置不同的稅率。完善土地增值稅增收辦法，將土地增值收益原則上歸公，使不動產稅收成為地方財政的主要來源，改變地方政府通過大量賣地來增加財政收入的局面。同時，也應當借鑒國外的經驗，開征統一的不動產稅，以增加地方政府的財政收入。

2.理順土地收益分配關系。土地使用制度改革的核心之一，是要理順土地所有者、使用者、經營者的經濟關系，構建科學、合理的土地收益分配制度。

3.按出讓金的一定比例提取后存入基金賬戶，留給后任政府使用，從經濟上抑制地方政府以地生財的內在沖動。

4.推進土地基金制度建設。通過國有土地有償使用金、經濟使用房上市出售土地出讓金和收益金、國有土地年租金、企業場地使用費、土地國家股收益等渠道建立政府土地基金，加強對土地市場的宏觀調控，同時推進土地證券化和發行城市土地債券。

在目前的經濟市場化條件下，伴隨著經濟增長而來的是顯著的社會階層分化。在各個階層和群體利益差距變大的背景下，以簡單的方式“提取”“公共利益”就變得十分困難或不現實，而滿足不同利益群體和不同社會階層的需要，已成為解決諸多矛盾沖突的關鍵所在。因此，以人為本和合乎社會需要始終應該成為中國城市土地制度改革的方向選擇。

［1］國務院發展研究中心土地課題組.土地制度、城市化與財政金融風險［J］.改革，2005，(10).

［2］劉國臻.論我國土地利用管理制度改革［M］.北京:人民法院出版社，2006.

［3］鄒曉云.土地市場可持續發展四題［J］.中國土地，2003，(6).

［4］吳次芳.中國城市理性增長與土地政策［M］.北京:中國科學技術出版社，2006.

［5］朱秋霞.中國土地財政制度改革研究［M］.上海:立信會計出版社，2007.