比較視野下的受教育權法律救濟制度優化路徑

阮李全 陳久奎

(重慶師范大學，重慶 400047)

近年來，伴隨著教育事業的發展，公民受教育的權利意識逐漸提高，有關受教育權的訴訟，從層出不窮的教育糾紛案件接踵而至，引起社會各界的廣泛關注和熱烈討論。但是，教育活動的內在邏輯和發展規律的特殊性，決定了教育過程所具有的學術性、教育性和民主性，并不是所有的教育糾紛都適合司法救濟。司法救濟作為一種普遍性和終極性的糾紛解決機制，同樣存在難以克服的缺陷和局限性。因此，應通過建立并不斷完善多元化的教育糾紛解決機制，構筑起化解教育糾紛的有效體系，確保公民受教育權及時有效的救濟;規范教育教學秩序，實現法治狀態下教育事業健康穩定的發展，共同構建現代和諧社會。

一、問題的提出:幾種救濟途徑

受教育權是公民的一項重要的基本人權，要保障和實現受教育權，建立健全受教育權的法律救濟制度是關鍵與核心所在。受教育權的法律救濟制度是指，公民的受教育權受到侵害而形成利益沖突之后，依據有關法律法規進行糾紛解決與受損權益恢復、補償、賠償的途徑，該制度旨在確保受教育權的良好實現。在我國的現行法制框架中，受教育權法律救濟制度包括行政救濟制度與司法救濟制度兩部分。其中，我國的行政救濟主要有教育申訴和行政復議兩種途徑。《教育法》以及1995年原國家教委印發的《關于實施＜中華人民共和國教育法＞若干問題的意見》規定:“各級教育行政部門建立和健全教師、學生的行政申訴制度，各級各類學校應建立健全校內的申訴制度，維護教師、學生的合法權益。”但由于相關規定并未對學生申訴作進一步操作細化規定，如申訴程序、申訴受理機構以及時效制度、管轄范圍等等，最終使教育申訴的相關規定成為一紙具文。再者，學生的申訴中涉及的大多數爭議事項因被視為學校的“內部行為”，而使受教育權糾紛在內部非正當地輕易化解。此外，1999年的《行政復議法》第一次明確規定將教育行政行為納入復議范圍。根據目前的司法實踐看來，學校基于被授權組織的職權所行使的部分侵犯法律規定的公法權利的話，這一系列糾紛是被納入行政訴訟受理范圍的，學校可以被當做行政主體。因此，當這些“職權行為”侵害學生被教育權時，學校同樣可以作為行政復議的被申請人。但是同理，由于司法審查介入教育管理的強度非常有限，所以行政復議途徑也十分狹隘。而與之相應的是現實中十分龐雜的受教育權糾紛事實，兩者顯然無法很好銜接。

另一方面，我國的司法救濟途徑主要有行政訴訟、民事訴訟和刑事訴訟三種。行政訴訟的依據來自《行政訴訟法》、《教育法》、《高等教育法》等法律法規的相關規定，從《教育法》第四十二條的規定來看，學生提起行政訴訟的原因是“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴”。此類情況下，學生與學校爭議的對象是學校給予學生的處分是否適當的問題。雖然通過“授權行政主體”理論，現階段的司法實踐中可以認可學校作為行政訴訟被告的主體資格，但隨著學校自治理論的成熟，“教育處分權”的行使被越來越當做是學校的自治行為，司法干預的強度如何把握是個難題。至于民事訴訟途徑，學界目前對受教育權能否納入民事法律保護范圍的問題主要有兩種觀點。一種觀點認為，我國民事法律中尚缺少保障受教育權的規定，民法理論中也沒有受教育權的概念，國外更罕有將受教育權作為民事權利的情形，因此這條路徑是不予肯定的;另一種觀點認為，如果將受教育權作為一種民事權利，就需要對其內涵外延作出界定。而實際上，這種界定是非常困難的，一種作為民事權利的抽象的受教育權不僅在實踐中沒有意義，在適用上也勢必造成混亂。［1］這種觀點在理論和實務界一直處于主流地位，造成受教育權的救濟處于十分尷尬的境地，既得不到公法救濟，也得不到民事救濟。雖然在近幾年，將受教育權排除于民事救濟的現狀有所改觀，越來越多的受教育權糾紛可以通過民事訴訟來解決，但這僅僅是司法實踐中的彈性調整，受教育權的法律救濟并沒有在根本上擺脫困境。最后，我國刑事法律中對受教育權法律救濟的規定，主要針對人身權與財產權。但是，對受教育權有極大妨害的部分行為并不受刑事法律的控制。如招考舞弊行為，在現實中，由于刑法缺少相應規定，這類行為未得到應有懲治，而有不斷蔓延的趨勢，嚴重侵害受教育者所享有的受教育的平等權利。

二、比較視野下的受教育權法律救濟制度

由于我國教育法制起步晚，受教育權法律救濟理論研究與制度實踐尚處于成長初期，而西方國家現代教育起步早，在受教育權的法律救濟方面積累了豐富的理論與實踐經驗，值得我們學習和借鑒。世界上兩大法系的各國因法律文化傳統、法律制度與技術以及教育體制的差異，各自形成了極具本國特色的受教育權法律救濟制度。

(一)英美法系國家

1.以程序法為核心的美國教育糾紛制度

美國的教育法律制度主要以判例法為主，前提是各種教育糾紛的出現和對教育糾紛的處理。所以從一定意義上講，處理教育糾紛也是教育執法的一項重要內容。另外，沿襲英美法系國家傳統，遵循程序優先，在《權利法案》中確立了正當程序原則，而后又于1946年頒布《聯邦程序法》確立了程序保護的一些基本原則和具體的程序設計，這些原則和規定對受教育權的法律救濟制度有重要影響。

現實生活中，美國的教育糾紛十分復雜，涉及的范圍與產生的影響也各不相同。按照其處理機構的劃分，處理方式一般可分為民間處理和政府處理。

(1)民間處理，是指一些非政府機構根據法律法規對教育糾紛的裁決，這些機構包括校董會、學區教育委員會等。同時，在學校內部(尤其是大學)，建立校內學生申訴制度，并對申訴范圍、申訴程序、適用對象、基本原則、申訴時效以及申訴期間學生的受教育權等一系列問題均有相應規定。美國法院認為校方在做出懲戒處分前，應遵循以下正當程序:1)適時原則，將學生的停學原因與舉辦聽證會的地點、時間和程序書面通知，而且應有足夠時間讓學生準備申辯;2)公正原則，舉行完整的聽證會且有公正的仲裁人;3)弱勢保護原則，學生有權聘請法律顧問或其他成年人代表出席聽證會;4)證據公開原則，給予當事人提出證據或請求證人出席的機會;5)辯論原則，給予當事人有交叉詰問對方證人的機會;6)案卷排他原則，書面記錄必須能顯示其決定是基于聽證會上所提出的證據。在美國，根據法院判例法，公立學校給予學生的紀律處分行為也受行政程序法上正當程序原則的制約。“在有關學生紀律的案件中，受教育利益上的財產權和名譽權上的自由都處于危險中”，“根據正當程序要求，在學生因其不軌行為而被公立學校開除以前，必須給其通知并給其聽證的機會。法院一致確認，正當程序條款適用于公立學校做出的開除學生的決定。”［2］(217)

(2)政府處理，指法院系統對教育糾紛的判決，是目前美國處理教育糾紛常用手段。法院受理的教育糾紛基本屬于民事糾紛，因此一般按民事訴訟程序進行。在美國，一切教育領域的糾紛均可以訴諸法院解決。曾經存在過一種教育特權觀念，即社會對于由稅收支持的教育有一種特權，從而政府有權對其受教育的機會加以剝奪。但自1964年狄克遜訴阿拉巴馬教育委員會案之后，法院依據美國憲法第5條、第14條修正案關于“未經正當程序，任何人的生命、自由或財產不受剝奪”的規定，認為教育已經成為一種根本性需要，必須被看作一種實體權利，因而要求在這一領域中使用正當程序。隨后，美國法院相繼受理了各種教育糾紛案件，并且在平等保護受教育機會、克服種族歧視等方面形成了一批影響深遠的判例，如聞名于世的布朗訴托皮卡爾教育委員會，推翻了“隔離但平等”原則。1975年美國最高法院在一個判決中宣布“公立學校學生享受教育，是一種法律上可以主張的財產利益，受到正當法律程序的保護”［3］(56)，以此正式確立了受教育權領域中廣泛的司法救濟范圍。

2.英國的專項受教育權糾紛處理制度

英國《教育法》第三章對學生懲戒作了相關規定，特別是對永久開除學生有著嚴格的程序要求，即學校必須成立一個專門復審委員會按規定進行程序處理。另外，英國還設有全國學生聯合會來受理或協助學生維權事件，包括受教育權利的申訴，并規定了詳盡的申訴程序。首先是學生會內的申訴程序，簡單明了，在申訴中學生代表可以向學生提出建議(主要是校內申訴)。其次，如果學生認為其申訴沒有得到充分的處理，有權向一個獨立的仲裁機構申訴。該機構應當專門指派一名獨立官員來對申訴進行聽證。

行政裁判所是英國最具特色的糾紛解決機構，專門設有教育行政裁判所審理來自對地方教育當局及學校管理機構的上訴案件。行政裁判所因其只具有法律規定的專項管轄權，因此不同于一般管轄權限的法院。向行政裁判所上訴也是英國抱怨鏈的重要一環。(英國抱怨鏈的重要內容大致包括:1.向原決定機關申訴，2.向部長申訴，3.向上級行政機關申訴，4.對警察不滿向警察當局申訴，5.就專門領域的問題向該領域專門設置的行政專員申訴，6.就專門領域的問題向該領域專門設置的行政裁判所申訴，7.向專門行政裁判所的上訴裁判所上訴，8.向法院提起民事訴訟，9.向法院申訴民事特權令狀，10.向法院提起刑事訴訟，11.向法院申請行政特權令狀——司法審查，12.向議會行政監察專員申訴，13.向本國會議員或者地方議事會議員申訴14.向歐洲人權法院申訴，15.向歐洲法院申訴。其中，第1－7項屬于行政救濟的范圍，第8－11項屬于司法救濟的范疇，第12－13項屬于政治性而非法律性的議會救濟，其中向議會行政監察專員的討論合并在行政監察專員一章，而向議員的申訴權從制度角度偶有提及。第14－15項屬于域外救濟，但絕不是沒有救濟，英國政府在這種場合敗訴的情況非常多。［4］(597))從行政救濟的角度看，設立行政裁判所作為解決部分對行政的抱怨的一個主要動因在于成本的考慮:通過法院程序，太正規也太昂貴，難以適應絕大多數抱怨者(complainants)。對于此類不滿，一個制定法設立的行政裁判所將給當事人提供簡便的幫助，使那些雖有怨言但卻認為不值得起訴的不平者、抱怨者有一個合理的發泄渠道。獲得法院司法救濟的權利確實是公民權利的一項重要保障，但法院的機制并不適宜于解決政府工作中產生的每一糾紛，原因之一是缺乏公正而經濟地解決某些糾紛所需的專門知識。由此可以得出在英國設立行政裁判所有三個關鍵性的理由:專業性、公正性、經濟合理性。［4］(206)這種準司法機構對解決特定領域的專門問題效果十分顯著。在教育領域的法律糾紛，由于專業性強等特點，通過教育行政裁判所解決，不失為一條行之有效的途徑，值得我們研究借鑒，以完善我國受教育權利救濟制度。

3.印度的教育法庭制度

印度馬哈拉施特拉邦和古吉拉特邦普遍建立了學院法庭，是為處理學校、教師與學生的權益糾紛而實行的一種準司法制度。學院法庭的庭長并非一定由法官擔任，可以由學院院長兼任該職。但事實上，這個職位通常是由政府任命的具有豐富司法經驗的人擔任。學院法庭的裁決是最終裁決，無須再將案子提交法院審理。然而，根據印度憲法第226條和第227條，如果學院法庭缺乏裁判力，訴狀出現明顯的法律錯誤，或違背了公平主義的原則，當事人也可將案子提交邦最高法院審理裁定。［5］(34)

這種由教育行政機關任命的教育上訴法庭制度，既不同于行政機關的行政復議制度，又區別于審判機關的司法審判制度;既有利于及時受理各種教育權益糾紛，避免繁瑣、冗長的訴訟程序，也有利于排除行政主管機關的不當干預，保證教育糾紛處理的公正性;還有利于針對教育權益糾紛的特點，根據教育規律的要求來處理教育糾紛。這是一種很值得我們進一步研究并加以借鑒的權利救濟制度。

(二)大陸法系國家(地區)

1.法國的教育司法制度

法國教育司法制度相當健全，教育糾紛有兩種救濟途徑:教育系統內部的司法制度和教育系統外部的行政訴訟制度。一般遵循先系統內后系統外的程序。教育系統內部分為兩級。學區國民教育委員會行使第一級司法權，可對教員作出懲戒處分，并對違法行為作出裁決。當事人不服學區國民教育委員會裁決的，可以上訴至國民教育高級委員會復裁。國民教育高級委員會是一個部級咨詢和司法機構。受理的案件一般為行政訴訟和紀律懲處，并主要行使第二級司法權。國民教育高級委員會必須遵守法律規定的程序，否則其裁決可被國家行政法院撤銷。法國法院分普通法院和行政法院，凡涉及行政行為的訴訟案件和涉及國家公務人員的法律糾紛，均由行政法院受理和裁定。由于法國視教育為公共事業，各級教師均為國家公務員，故涉及教育、教師的訴訟案件均由行政法院受理。

2.日本的受教育權糾紛處理機構和程序

日本的受教育權糾紛一般按照先民間、后行政、再司法的程序辦理。首先由主管教育行政部門來處理，如各級各類國立學校，公私立大學和高等專門學校等由文部省主管，故有關糾紛首先由文部省來處理;公立中小學校由都道府縣教育委員會主管，故有關糾紛首先由都道府縣教育委員會來處理;私立中小學校由都道府縣知事主管，故有關糾紛首先由都道府縣知事來處理。對主管部門的處理如果不服，可上訴所在地區的人事院或者人事委員會、公平委員會;如對人事院或人事委員會、公平委員會的裁決仍不服，可上訴司法機關。根據規定，若沒有特殊情況，不經過人事院或人事委員會、公平委員會的裁決，不得上訴司法機關。［6］(21)

3.我國臺灣地區的受教育權糾紛解決途徑

我國臺灣沿襲德國的法律體制，接受了傳統的特別權力關系理論，即在教育領域產生的糾紛不得援引訴愿法提起訴愿，也不得向法院提起訴訟。直到1995年，對學校與學生之間的特別權力關系規則上才有重大突破。臺灣司法院“解釋文”指出:“各級學校依有關學籍規則或懲處規定，對學校所為退學或類似之處分行為，足以改變其學生身份并損及其受教育之機會，自屬對人民憲法上之受教育之權利有重大影響，此種處分行為應為訴愿法即行政訴訟法上之行政處分。受處分之學生于用盡校內申訴途徑，未獲救濟者，自得依法提起訴愿及行政訴訟。”這樣，公民受教育權的法律救濟包括了申訴、復議和訴訟等多種途徑。

縱觀域外之經驗，概而論之，以救濟主體來劃分，受教育權法律救濟包括立法機關的救濟、行政機關的救濟和司法機關的救濟;從救濟途徑來看，對侵害受教育權的救濟存在訴訟、申訴、復議、仲裁、調解等一般途徑，還有教育法庭起訴、教育裁判所等專門途徑，并根據不同國情，形成了極具本國特色的受教育權法律救濟制度。可見，當今各國受教育權救濟途徑形式多樣、靈活、充分，訴訟與非訴方式并行不悖，行政與司法方式相銜接，官方與民間方式相結合，為我國多元化的受教育權糾紛法律制度體系的構建提供了重要的經驗借鑒和啟示。

三、我國受教育權法律救濟困境與制度優化路徑

(一)我國受教育權法律救濟困境的規范考察

受教育權是我國憲法規定的一項公民基本權利，在我國教育立法上已初步形成體系。但長期以來，教育法在立法和執法上深受傳統行政法“特別權力關系”理論以及對學校法律地位模糊定性的影響，導致教育糾紛缺乏明確的法律救濟。另一方面，由于我國法院設置不全、教育立法責任機制薄弱以及對受教育權和教育糾紛的性質認識不清、受教育權法律救濟制度不健全等因素，存在大量受教育權被侵害案件得不到有效、及時的救濟。現階段我國受教育權法律救濟制度主要存在以下幾方面的缺陷:

首先，救濟制度設計缺漏甚多，缺乏明確有力的規范支撐。由于嚴格申訴程序和有權受理機構的缺失，學生申訴制度缺乏可操作性與實效性，而教育行政復議、行政訴訟等救濟方式的受案范圍有明顯局限，與西方發達國家健全的行政救濟制度和司法救濟制度顯然不可同日而語。

其次，對教育糾紛專業性的忽視。無論是通過教育行政申訴還是教育行政復議和行政訴訟，都不能完滿解決教育糾紛專業性問題。對教育糾紛專業性認識的欠缺成為現行教育糾紛解決機制嚴重的不足。由于教育糾紛往往交織著學術性問題，專業性很強，無論是教育行政機關，還是法院都無法勝任。教育糾紛的特殊性和多樣性，明顯需要有多元化、多樣性的解決途徑，如調解、仲裁等非訴方式。

最后，對教育糾紛復雜性的認識不足。救濟途徑的單一性和封閉性，使學生如對學校作出的處分不服，只能向有關部門提出申訴，主要強調通過行政系統的內部機制解決。這很難為處于弱勢地位的學生提供有效、公正的糾紛解決保障。教育糾紛往往因多種權力與權利相互沖突而生，內涵復雜，難以對其進行準確歸類。現行的教育糾紛解決機制有時也無能為力，缺乏一種具有中立性與權威性的糾紛解決機制。

(二)我國受教育權法律救濟制度優化路徑

通過對既有法律制度的揚棄來構建新的法律制度，這樣來實現法律的創新與繼承，是一種歷史的縱向運動。法律制度創新的另一個維度是法的橫向關系，即法的移植。任何移植的法律制度都要考慮其本土化的適應性，而都不可能照搬。因此，我國受教育權法律救濟制度的建構可以批判性地結合外國的先進法律技術與我國的實施環境。

通過對各國受教育權法律救濟制度的比較分析，可以發現，不論是英美法系國家還是大陸法系國家，其教育法制基本上都屬于訴訟方式和非訴方式相結合的模式，通常按照先民治、后行政、最后司法終局的處理順序，并堅持司法終裁與解紛方式多元化并行不悖的原則。鑒于教育法律關系體現為復合性的社會關系:既有平權型法律關系又有隸屬型法律關系，還有倫理道德等方面社會關系，進而決定其必須具備相應的多元化的法律救濟途徑來解決教育糾紛以及維護受教育權益。因此，這些先進的法治技術值得引入我國的教育立法與實踐。

我國應當建立非訴方式和訴訟方式并行、自治手段和政府手段并存的多元化受教育權法律救濟制度。一方面，充分發揮非訴方式、自治手段的功能，結合受教育權教育糾紛的特殊性，建立(校內)學生申訴制度，在保障學校辦學自主權的基礎上，落實我國《教育法》第四十二條對申訴權利的規定，使學生申訴制度化，創設符合我國國情的能有效運行的學生申訴制度。此外，要引入教育仲裁、調解，行政復議等多種替代性非訴機制，解決好各種救濟方式的銜接關系。再次，要在受教育權法律救濟中堅持司法終局原則，對公民受教育權影響重大的相關行為應納入司法救濟的受案范圍，在尊重學校自治管理權利的前提下，允許司法審查的適當介入。綜上，才能導向正確地完善我國的教育法制，切實保障公民受教育權的實現，積極促進依法治校，加快建立現代學校制度。

［1］宋春雨.齊玉苓案憲法適用的法理思考——受教育權的性質與公民基本權利保護的法律研究［N］.人民日報，2001－08－13.

［2］施瓦茨.行政法［M］.群眾出版社，1986.

［3］曾繁正等編譯.美國行政法［M］.紅旗出版社，1998.

［4］張越編著.英國行政法［M］.中國政法大學出版社，2004.

［5］郝維謙，李連寧主編.各國教育法制比較研究［M］.人民出版社，1998.

［6］［日］兼子仁.國民の教育権［M］.巖波書店.1971.