公租房制度的行政法治邏輯
——以公共政策為參照

張 亮 譚 宗 澤

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

公共政策(Public policy)是指有權(quán)組織為處理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、實現(xiàn)公共管理目標(biāo)，基于法定權(quán)力而制定和實施的公共行動方案和公共行為準(zhǔn)則。［1］作為政府行政的基本方式，其行政法上的涵義基本等同于對外發(fā)生效力的抽象行政行為，在我國的臺灣地區(qū)亦稱之為行政命令。［2］(484－504)我國并非“議行合一”的政治體制［3］，因此公共政策作為行政機關(guān)職權(quán)的特有內(nèi)容，處于行政法結(jié)構(gòu)中的一個穩(wěn)定層次。依據(jù)《憲法》、《立法法》、《地方各級人民政府組織法》及其他有權(quán)規(guī)范的相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院及其部委、地方各級人民政府及其職能部門、其他法律法規(guī)授權(quán)的相關(guān)組織均可以依據(jù)上位法的授權(quán)或在本機關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)制定公共政策。而在現(xiàn)代社會，無論是從執(zhí)行法律出發(fā)，還是就行政需求而言，規(guī)制目的的實現(xiàn)都難以由獨立的行政處分來實現(xiàn)。公共政策這種介于規(guī)范和裁量之間的行政形式，更能彰顯其調(diào)和各種競逐利益及權(quán)衡各種價值的機能。也只有具備了基本的法政策思維，法律人才能應(yīng)對現(xiàn)代國家復(fù)雜多樣的公共性課題。［4］我國的公租房制度正是公共政策的具體體現(xiàn)——2006年，公租房制度首次在深圳市的《住房建設(shè)規(guī)劃2006—2010》中出現(xiàn)，并于2009年被中央政府采納為國家住房保障制度中的重要措施，先后經(jīng)歷了中央文件倡導(dǎo)、各地政策實驗、中央統(tǒng)一規(guī)范、直至目前在全國范圍實施的多個階段。這一系列實施脈絡(luò)的行政法治邏輯亟需行政法學(xué)者的關(guān)注。但從我國住房保障制度的相關(guān)研究成果看來，公租房制度的表達(dá)與實踐一直缺乏足夠的行政法理論基礎(chǔ)，或者局限于福利國家理論，而對當(dāng)下的政策實施缺少關(guān)懷。筆者認(rèn)為，公租房制度的行政法治邏輯是在憲政精神指引下，立足客觀環(huán)境，結(jié)合政策文本，進(jìn)而展開政府規(guī)制的內(nèi)容分析與設(shè)計，如此才能在達(dá)成學(xué)術(shù)論證、實現(xiàn)政策效果的同時，亦促進(jìn)行政法研究的不斷發(fā)展與深入。

一、認(rèn)知:客觀環(huán)境分析

我國的公租房概念是在2006年首次出現(xiàn)，但其象征的住房保障制度，其實在國家發(fā)展中都以多種形式存在過。了解這段發(fā)展路徑是把握當(dāng)下規(guī)制脈絡(luò)所必須的:1957年，國家開始統(tǒng)一建立“產(chǎn)權(quán)公有、實物分配、低租金使用”的城市職工住宅福利制度。這種由國家獨立負(fù)擔(dān)的住房供給，完全不適應(yīng)當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，不僅國家財政不堪重負(fù)，而且也無法保障公平機制。因此80年代以降，隨著市場經(jīng)濟(jì)的初步發(fā)展，福利分房模式被迫轉(zhuǎn)型，公房私有化啟動。90年代初，商品房市場形成，1994年提出經(jīng)濟(jì)適用房政策，福利分房模式在1998年正式被貨幣分配模式所取代，同年提出廉租房政策。隨著國家向房地產(chǎn)市場的政策性傾斜以及經(jīng)濟(jì)總體的利好局面，市場住房價格開始大幅提升。與此同時，政府一方面在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中未能及時構(gòu)建相適應(yīng)的住房保障體系，從而導(dǎo)致保障性住房供給的結(jié)構(gòu)性失衡。另一方面，由于城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，一、二線城市的規(guī)模急劇膨脹，外來人口大量涌入也給舊住房保障制度帶來了沖擊。2008年在深圳率先實驗公租房制度，并制訂了《深圳市公共租賃住房管理暫行辦法》。該政策在2009年得到中央認(rèn)可，開始多地實驗。經(jīng)過近四年的政策調(diào)整，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部終于在2012年頒布了統(tǒng)一的《公共租賃住房管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)。

歷史沿革表明，目前建立的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價房、棚戶改造與拆遷房及公租房等多層次的住房保障體系其實是不同發(fā)展階段被迫產(chǎn)生的政策性措施。但目前的住房保障制度仍不具備適應(yīng)社會發(fā)展沖擊的良好彈性。要擺脫這種困境，使公租房制度實現(xiàn)舊制度銜接與新制度構(gòu)建的歷史功能，政府行政需要有準(zhǔn)確的規(guī)制分析與長效的規(guī)范引導(dǎo)。公共政策實施的前提，在于對必要客觀環(huán)境的分析。

(一)現(xiàn)實住房結(jié)構(gòu)

“居者有其屋”作為政治任務(wù)，已為大多數(shù)現(xiàn)代國家公認(rèn)，但從各國實踐看來，實現(xiàn)這種居住權(quán)的路徑差異頗大。現(xiàn)實住房結(jié)構(gòu)不僅是一個地區(qū)長期形成的社會客觀狀態(tài)，也蘊涵了該國所秉持的福利理念。我國的現(xiàn)實住房結(jié)構(gòu)經(jīng)過三十余年的市場化塑造，已從福利體制基本轉(zhuǎn)為市場體制，城市居民住宅的私有房比例遠(yuǎn)高于公共住房，這說明市場已是滿足住房需求的主要途徑。而近幾年遭遇的住房市場失靈，一定程度上是由不完全競爭市場的缺陷導(dǎo)致，因此政府被迫介入，宏觀調(diào)控開始審慎民生與市場之間的平衡。更重要的是，住房在我國民眾的觀念里一直被當(dāng)做“普遍享有物”來對待，這種住房觀直接和民生需求度相關(guān)。因此，雖然當(dāng)前的城市化發(fā)展以及住房市場虛榮不斷對住房保障制度施壓，迫使政府在現(xiàn)階段通過積極、強勢的行政介入來實施社會性規(guī)制，但是這段發(fā)展轉(zhuǎn)型期完成之后，我國的住房結(jié)構(gòu)最終還是要回到以市場住房為主、公共住房為輔的住房格局。因此，我國公租房制度的政策設(shè)計必須尊重本國的住房傳統(tǒng)與福利理念，而有限借鑒發(fā)達(dá)國家的技術(shù)經(jīng)驗。

(二)城市化發(fā)展趨勢

公租房制度產(chǎn)生的根本動因是城市化發(fā)展帶來的都市更新問題，或者說，是(一、二線)城市規(guī)模擴(kuò)張而導(dǎo)致的人口與資源矛盾。目前政策文本對公租房受益對象的表達(dá)是:“符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員”(《管理辦法》第三條)，以及“一些中等偏下收入住房困難家庭無力通過市場租賃或購買住房的問題比較突出。同時，隨著城市化快速推進(jìn)，新職工的階段性住房支付能力不足矛盾日益顯現(xiàn)，外來務(wù)工人員居住條件也亟需改善”［5］。如此，我們認(rèn)為公租房制度著力保障或改善的并非基本住房條件——對于原住市民而言，基本住房條件的保障可以通過廉租房制度，而對于新就業(yè)群體(包括外來務(wù)工人員、新職工、應(yīng)屆畢業(yè)生等)，他們實質(zhì)上也在原籍地具備基本住房條件——如農(nóng)民工在戶籍所在地享有宅基地分配份額，學(xué)生及其他新就業(yè)群體在原籍地一般也享有基本住房條件或?qū)?yīng)原住居民的廉租房救濟(jì)。綜上，現(xiàn)階段城市住房困境不能片面歸咎于政府的福利投入不足，很大程度上也緣于城市化的發(fā)展趨勢和“新市民”的主動發(fā)展意愿。如果單純以住房生存權(quán)理論分析，似乎難以詮釋公租房制度的價值取向。

(三)地區(qū)間的城市發(fā)展差異

我國區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異巨大，各地城市需要滿足的住房量及能夠達(dá)到的公租房建設(shè)水平自然不同。相關(guān)政策文本表達(dá)為:“城市中等偏下收入住房困難家庭，有條件的地區(qū)，可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍。”［5］其中可以將城市發(fā)展差異的內(nèi)容分為受益對象與規(guī)制主體兩部分。一方面，這里對受益對象提出“夾心層”的經(jīng)濟(jì)水平標(biāo)準(zhǔn)和工作標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，“有條件的地區(qū)”則是指，地方政府根據(jù)本地區(qū)民生需求和財政能力量力進(jìn)行公租房建設(shè)。而后頒布的《管理辦法》第七條亦保留了類似的標(biāo)準(zhǔn)裁量空間，即縣級以上住房保障主管部門根據(jù)本地區(qū)實際情況來對受益對象范圍進(jìn)行限定。因此相對應(yīng)的，公租房制度在各地的具體實施措施也有所不同:如重慶、深圳進(jìn)行的主要是公租房片區(qū)建設(shè)，在城市規(guī)劃方面有較大的調(diào)控空間。深圳市堅持新增供應(yīng)與存量挖潛相結(jié)合(參見《深圳市住房建設(shè)規(guī)劃(2011－2015)》)，重慶市則憑借國有土地儲備來滿足公租房的建設(shè)用地需求(參見《公租房介紹材料》，重慶市國土房管局2012年2月)。反觀上海、北京等地限于城市空間與經(jīng)濟(jì)效益，則不適宜進(jìn)行大規(guī)模的公租房片區(qū)建設(shè)，而主要由公租房主管部門通過一系列改造、回購、重建等方式來整合本地區(qū)內(nèi)的公共住房資源，并進(jìn)行統(tǒng)籌管理和分配。而寧波、蘇州等市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)由于需要大量引入外來務(wù)工人員，本身就有積極的意愿進(jìn)行員工住房建設(shè)或住房條件改善，因此政府只需給予相應(yīng)優(yōu)惠措施，政策實施就能事半功倍。

二、價值取向:普遍福利

保障生存權(quán)是住房保障制度的基本理念。一般認(rèn)為，生存權(quán)是溫飽權(quán)基礎(chǔ)上最低限度合于人性尊嚴(yán)的權(quán)利，包括社會保障權(quán)、適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)和健康權(quán)。生存權(quán)屬于社會權(quán)的范疇，因而不但要從權(quán)利角度，還要從國家義務(wù)的角度來理解。［6］現(xiàn)代國家中，政府對公民生存所需的基本住房條件負(fù)有積極給付的義務(wù)。也就是說，社會弱勢群體有權(quán)利向政府請求給付，住房保障制度就應(yīng)運而生了。理論上，這類保障對象應(yīng)當(dāng)被賦予法定的公權(quán)利給付請求權(quán)，即使不能給付住房實物，也必須給予住房補貼。但由于經(jīng)濟(jì)條件的限制，世界上大多數(shù)國家只能將給付請求權(quán)限定于極小范圍。在我國，目前是將這種住房生存權(quán)保障歸入廉租房制度的范疇。

福利國家中，住房區(qū)別于教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)救濟(jì)以及基本收入的維持等福利領(lǐng)域——那些在大多數(shù)工業(yè)化社會中被視為應(yīng)無可置疑地以普遍覆蓋的國家性體系來組織的基本權(quán)利。［7］(144)區(qū)別的關(guān)鍵，在于權(quán)衡這個居住空間達(dá)到如何程度才能符合本國政治理念中的福利標(biāo)準(zhǔn)——如果單純以公共支出作為福利國水平的衡量標(biāo)準(zhǔn)，英國、瑞典為代表的社會福利型住房保障使財政負(fù)擔(dān)過重，資源配置和使用率低，顯然不是我們所追求的;而美國、日本為代表的市場救濟(jì)型住房保障根植于其消費品的理念，政府提供的住房保障對象少，有嚴(yán)格的資格限制，與我國的公眾需求不相符合。［8］(78－81)我們發(fā)現(xiàn)，公租房制度所代表的是一個“普遍福利”理念，它在特定領(lǐng)域面向所有社會群體的福利需求。與面向弱勢群體的“特殊福利”不同，“普遍福利”不會成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)，反而是保證和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的不竭動力。［9］(3)

我國公租房制度所適應(yīng)的正是在發(fā)生轉(zhuǎn)變的城市居住觀念。現(xiàn)代人已不再被家族關(guān)系和生產(chǎn)活動捆綁在原籍地，而城市的先進(jìn)性與優(yōu)越性體現(xiàn)出的吸引力也遠(yuǎn)高于其空間承載力，因此城市住房理念應(yīng)當(dāng)不局限于簡單的物質(zhì)需求層次。在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定趨勢下，我國的住房權(quán)涵義已然從居住的物質(zhì)需求層次上升到適宜和發(fā)展層次。另一方面，(一、二線)城市如何發(fā)展也無法保證每個市民都能享有舒適的住房條件，政府對改善城市原住民的居住條件僅僅負(fù)有政治上的道德義務(wù)，而無法產(chǎn)生公法上的給付義務(wù)。在保障生存條件的基礎(chǔ)上，國家要保持“普遍福利”與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)、均衡關(guān)系，創(chuàng)造相適應(yīng)的條件來讓每個市民都有追求舒適居住環(huán)境的機會。這就意味著公租房制度作為都市更新中的一個環(huán)節(jié)，定位應(yīng)當(dāng)高于生存權(quán)的層次，以契合城市的發(fā)展語境。綜上，筆者認(rèn)為，現(xiàn)代意義的“居者有其屋”注定不是由政府單方供給，政府要實現(xiàn)的公租房制度是以“普遍福利”為價值取向，在實現(xiàn)社會主義公有制基礎(chǔ)上的分配正義的同時，致力于創(chuàng)造城市發(fā)展的流動居住空間以及回應(yīng)公民的發(fā)展需求。

三、選擇:公租房性質(zhì)及其供給模式

基于客觀環(huán)境的公共需求與主觀行政的價值取向，政府通過公租房制度來實現(xiàn)再分配正義或社會福利。

(一)公租房的性質(zhì)

那么，公租房是不是公共產(chǎn)品?公共產(chǎn)品一般是指其效用不可分割地影響整個公眾，而不管其中任何個人是否愿意消費的產(chǎn)品。它包含兩個特征:第一，單個個體消費后不會因而造成其他個體消費的減少;第二，對生產(chǎn)者而言，因為某些消費者不付帳而排除他們的使用，是不可能的或者說代價太大。［10］(34－35)公租房投入社會需要經(jīng)過生產(chǎn)與供給兩個過程，前者是基于國家行政的稅收或經(jīng)濟(jì)運作(也可能是政府與社會組織的合作)，后者則受制于資源稀缺性與使用排他性，所以現(xiàn)階段公租房的供給無法滿足所有符合規(guī)定條件的對象，大多只能通過搖號等機會公平方式。這就從法律意義上區(qū)別了救濟(jì)概念與福利概念。在城市化發(fā)展中，原住群體基于居住環(huán)境改善、外來就業(yè)與新就業(yè)群體基于自身的發(fā)展需求，對本地區(qū)的公共服務(wù)提出要求，而地方政府對此予以尊重、回應(yīng)、并提供公租房的行為，和傳統(tǒng)意義上的行政給付有根本不同。這種“普遍福利”的實現(xiàn)形式應(yīng)當(dāng)看作一種公共服務(wù)交易，公租房由政府根據(jù)不同層次的住房需求來供給，讓市民以支付意愿的形式來體現(xiàn)實質(zhì)的供應(yīng)量［10］(34－35)——即通過交易形式來實現(xiàn)政府和市民之間的交往行為，這樣亦無需擔(dān)憂公租房會陷入公共產(chǎn)品理論中的“搭便車?yán)Ь场薄Ｒ虼耍鳛橐环N“普遍福利”的公租房僅僅包含公共產(chǎn)品的部分特征，更適合被稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。而政府通過交易準(zhǔn)公共產(chǎn)品(公共服務(wù))來滿足公眾需求，是未來政府規(guī)制轉(zhuǎn)型的必要路徑。

(二)供給模式的類型化

公租房制度的政策目標(biāo)旨在創(chuàng)造城市發(fā)展的流動居住空間以滿足城市居民的發(fā)展需求。在市場機制失靈時，商品房體現(xiàn)的價格可能無法反映住房資源的真實社會價值，從而引起市場主體的購買力不足。對此，政府通過有償提供公共服務(wù)的方式來保障民生需求，并且以此間接抑制市場失靈的負(fù)面影響。公租房的生產(chǎn)、供給與維護(hù)既可通過政府的行政命令來達(dá)成，也可以政府與社會主體的合作規(guī)制來實現(xiàn)。根據(jù)規(guī)制成本與預(yù)期效益的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)，公租房的供給模式可以體現(xiàn)為不同的干預(yù)強度，而其中同樣會存在效率低下的現(xiàn)象，也就是規(guī)制失靈。

首先，干預(yù)強度最輕的模式是住房補貼，也就是運用減稅、現(xiàn)金等各種公共補貼方式來補償住房資源的私人價值與社會價值之間的差價。這種模式旨在減輕市場住房對低水平收入群體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，并間接影響市場租賃的租金水平。該模式下，政府退居幕后，既不調(diào)控市場，也不命令個人，作為規(guī)制主體僅承擔(dān)審查資格與依法給付的任務(wù)。住房補貼在其他國家已十分普遍，但住房補貼的實際效果受市場影響較大，且在我國大范圍實施可能會陷入費率計算方面的困境，其預(yù)期效益難以評估，我國現(xiàn)行的公租房制度并未采納這種措施。

其次，可以將公租房制度實施的部分環(huán)節(jié)向社會開放，通過引入競爭機制來提高公租房制度的實施效率，彼此間以契約方式實現(xiàn)公私協(xié)力。政府可以在公租房的生產(chǎn)、供給及維護(hù)等任意環(huán)節(jié)向社會主體購買服務(wù)，如政府通過劃撥土地、經(jīng)營國有資產(chǎn)、社會融資等形式籌措資金，以BOT(Build－Operate－Transfer)方式合作完成公租房生產(chǎn)，以公開招標(biāo)方式選擇物業(yè)公司等等。在此過程中，政府通過滿足公共質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的命令條款來保障公租房的品質(zhì)，并消化公租房與市場租賃住房的差價。這種差價并不影響產(chǎn)品質(zhì)量，而是政府將原本由市場主體承擔(dān)的外部交易成本內(nèi)部化(如一級土地市場的壟斷出讓價，建設(shè)經(jīng)營稅費等)。該模式下，政府作為服務(wù)的購買者及監(jiān)管者，僅對建筑質(zhì)量、租金、準(zhǔn)入、退出等重要事項進(jìn)行選擇性監(jiān)管，且規(guī)制成本相對可控，因此《管理辦法》和大多數(shù)地方政策中也采取了這種合作規(guī)制模式。

最后，政府獨立規(guī)制的模式不存在任何環(huán)節(jié)的服務(wù)交易，從主體到行為都貫徹權(quán)力行政。重慶市的公租房制度就是該模式的典型，其建設(shè)規(guī)劃、成本籌集、分配管理，租金控制等方面均由專設(shè)的公租房管理機構(gòu)來全面統(tǒng)籌管理(《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》第四、五、九、十一、十四條)。由于政府在市場中的優(yōu)勢地位，通過適當(dāng)運營的獨立規(guī)制模式并不會造成過高的財政負(fù)擔(dān)，且能有效控制產(chǎn)品質(zhì)量，尤其適合在住房環(huán)境快速改善或災(zāi)難救助過程中有效發(fā)揮功能。由于其缺乏競爭機制，可能隨之帶來高昂的制度成本和腐敗問題，在地方實施中應(yīng)當(dāng)設(shè)計行政主體以外的政治團(tuán)體進(jìn)行政策的實施后監(jiān)督，以審視、維持其運營效率。

(三)準(zhǔn)入與退出機制中的福利誤區(qū)

由于經(jīng)濟(jì)條件與社會需求存在落差，政治理念與法律程序之間難以協(xié)調(diào)，當(dāng)下的公租房制度無疑是有缺陷的。而這種缺陷誤導(dǎo)了人們，使公眾以為，公租房就是廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房等住房保障機制的銜接部分或替代品。因此，我們應(yīng)當(dāng)正視這些福利誤區(qū)。

首先，公租房制度的準(zhǔn)入設(shè)計體現(xiàn)了一種福利歧視——以“普遍福利”為目標(biāo)，公租房供給并非國家針對特定群體的行政給付(救濟(jì))，那么這種福利的受益對象應(yīng)當(dāng)不限于政策文本規(guī)定的中等偏下收入水平群體。也就是說，雖然目前為了集中資源解決重點問題，某些特殊群體可以優(yōu)先獲得實物福利，但對其他通過自我奮斗已實現(xiàn)住房需求的群體來說，他們也應(yīng)當(dāng)被提倡、鼓勵享受其他形式的住房福利，如在統(tǒng)一收取房產(chǎn)稅的基礎(chǔ)上，通過折算住房面積來給予相應(yīng)的稅率優(yōu)惠。否則，對于我國的中產(chǎn)階級來說，不但沒有取舍住房福利的權(quán)利，而且還無法抵制不合理的財富再分配。未來，在逐漸實現(xiàn)公租房的建設(shè)規(guī)模之后，完善的公租房供給應(yīng)當(dāng)不限準(zhǔn)入門檻，代之以合理的收入水平比例來設(shè)定租金標(biāo)準(zhǔn)。這種自愿退出機制一方面可以體現(xiàn)行政措施的柔性創(chuàng)新，另一方面也可以及時、便宜地滿足市民的住房需求，并最終實現(xiàn)福利供給的公平覆蓋以及公共住房與市場住房的銜接。

此外，公租房的私有化機制也讓人困惑，甚至?xí)萑胍粋€福利悖論。具體而言，目前許多地方政策都規(guī)定，在持續(xù)租住五年后，租賃人能以建設(shè)成本價購買公租房，也就是說，公租房的私有化程序以五年為期。但這里存在一個前提——在五年內(nèi)，租賃人的收入水平如果超過限定標(biāo)準(zhǔn)，則必須退出租住。那么，對城市中等偏下收入的租賃群體來說，如果努力工作，也許不日就會與公租房受益對象的限定條件不符。而以目前公租房與市場住房的脫節(jié)現(xiàn)實看來，一旦將這些經(jīng)濟(jì)條件稍稍改善的租賃者推向市場，他們立即又會成為經(jīng)濟(jì)弱勢群體。另一種后果是，這些租賃對象在租賃期間一直保持較低的收入水平，因而在五年后得以享受較市場低廉的價格購到公租房，那么這筆購房價款想必也會占租賃家庭極大的財產(chǎn)比例，甚至使其背負(fù)債務(wù)。無論哪種結(jié)果，都可以預(yù)見，提倡公租房的私有化會導(dǎo)致租賃對象因為住房問題而保持較低的生活品質(zhì)，這與國家的福利理念無疑是背道而馳的。

四、公租房制度的正當(dāng)性體系

當(dāng)下，中央政府對規(guī)制住房市場以及大力發(fā)展保障性住房的政治信念已趨于穩(wěn)固，各地方政府持續(xù)執(zhí)行公租房制度也取得顯著成效，隨著受益群體不斷擴(kuò)大，這項公共政策看似相當(dāng)成功。但實際上，影響全國數(shù)百萬人民生問題的公租房制度的出臺卻并非基于直接的授權(quán)民主形式(立法)，地方政策的制訂、實施過程中也普遍缺少公共參與的民意表達(dá)，僅以眼前的短期有效性并不足以支撐起這項公共政策的正當(dāng)性體系。行政法治邏輯中，公租房制度的正當(dāng)性體系應(yīng)當(dāng)同時得到有效性(科學(xué))、可接受性(民主)與形式法治(合法)的共同支持。［11］

(一)有效性

各種規(guī)制模式本身其實無所謂優(yōu)劣，決定規(guī)制成效的關(guān)鍵在于規(guī)制主體能否選擇適當(dāng)工具來匹配特定的行政需求。除此之外，規(guī)制的啟動與否也需要充分考量成本－受益分析——盡管目前的市場住房價格普遍虛高，但由于制度成本的存在，并非所有城市都有必要實施公租房制度，規(guī)制主體的虛設(shè)與公共投入無法實現(xiàn)目標(biāo)同樣會導(dǎo)致不效率(Inefficiency)，國家應(yīng)當(dāng)只鼓勵個別交易成本過高(如某些國內(nèi)一、二線城市)的地區(qū)，在經(jīng)過一定標(biāo)準(zhǔn)測試來論證(如房價收入比，人均可支配收入等)本地區(qū)的市場機制確實無法有效配置住房資源之后，政府才宜啟動公租房制度。此外，盡管目前各地的政策實施都取得了積極效果，但是我國的地方政府缺乏自下而上的民意動力，現(xiàn)行規(guī)范中對公共政策的實施后評估機制也存在空白。長此以往，缺少政治壓力的公租房制度的供給效率能否持續(xù)存在疑慮。

(二)可接受性

即使工具匹配符合價值取向與有效性，規(guī)制實施的正當(dāng)性仍不充分。隨著多中心、交互性的公共治理模式的興起，傳統(tǒng)的單中心、單向度的國家管理模式已經(jīng)不復(fù)存在，行政法似乎理所當(dāng)然地規(guī)避正當(dāng)性批評的豁免權(quán)已經(jīng)不復(fù)存在。［12］形塑憲法的基本決定乃行政法的基本價值——憲政理念下，行政法在保障私人權(quán)益、促進(jìn)公共福祉的同時，亦會促成政府權(quán)威走下神壇。以民眾的可接受性制約政府行政，其目的在于確保公共參與能從形式參與深入到實質(zhì)影響。如果一個合法合理的公共政策受到本地區(qū)民眾的普遍反對，正當(dāng)性的選擇就應(yīng)當(dāng)是尊重民主，在行政過程中進(jìn)行妥協(xié)。這種尊重并非為政府規(guī)制施加障礙，而在于促使政府進(jìn)行說服與溝通，以引導(dǎo)民眾參與，理解，認(rèn)同，直至自愿遵從。［12］因此，在公租房制度的實施過程中，需要在橫向加入必要的民主協(xié)商、公開聽證、人大審議等強制性程序，并銜接中央對地方相應(yīng)的財政控制與公共政策審批機制。

(三)形式法治

形式法治，或依法行政，在現(xiàn)代意義上早已不限于機械的法律保留和禁止授權(quán)——這種經(jīng)典“傳送帶”模式在風(fēng)險社會的現(xiàn)實中難以支撐。現(xiàn)代法治國要求一切經(jīng)濟(jì)原理、政治意志、科學(xué)技術(shù)等因素都要通過法律形式來表達(dá)與實踐，政府不得以專業(yè)性為擅斷理由來逾越法律形式，而是要以“看得見”的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)來體現(xiàn)有效性，當(dāng)行政過程中需要以依裁量行政替代依法行政之時，則要承擔(dān)相應(yīng)的民主程序義務(wù)。在行政現(xiàn)實中，法律形式可能僅僅是塊遮羞布，但這塊遮羞布卻決定我們是否是法治國家。公租房制度的設(shè)計與實施過程需要融合政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)的專業(yè)知識，并最終通過法治化路徑來實現(xiàn)。一方面，從世界各國的法治實踐看來，對公租房制度乃至住房保障制度的整體性立法是必要的，公共政策需要通過政策細(xì)化或再規(guī)劃的過程，才能實現(xiàn)其政策目標(biāo)，從而形成中央統(tǒng)一性和地方多樣性的層級性執(zhí)行格局。［13］國家層面的統(tǒng)一立法旨在平復(fù)地區(qū)政策實踐所造成的標(biāo)準(zhǔn)混亂與不規(guī)范，同時明確該制度內(nèi)在的核心價值與普適規(guī)則，使其從公共政策的“功能性”上升到法律制度的“永續(xù)性”。另一方面，公租房制度所促進(jìn)的民生既是政治理念，也是一系列需要細(xì)化操作的規(guī)制規(guī)則。地方政府在制訂公共政策時要求對應(yīng)遵循法律程序，即便尚無切實可行的法律規(guī)范，也要以法律之概念、原則、精神為指引。

［1］馮威.行政法視野中的公共政策研究［D］.山東大學(xué)2012年博士學(xué)位論文.

［2］葉俊榮.行政法［M］.中國法制出版社.2009.

［3］吳家麟.“議行”不宜“合一”［J］.中國法學(xué)，1992，(5);童之偉.“議行合一說”不宜繼續(xù)沿用［J］.法學(xué)研究，2000，(6).

［4］魯鵬宇.法政策學(xué)初探——以行政法為參照系［C］.法商研究.2012，(4).

［5］關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(建保［2010］87號)［Z］.

［6］龔向和.生存權(quán)概念的批判與重建［J］.學(xué)習(xí)與探索，2011，(1).

［7］吉姆.凱梅尼.從公共租賃到社會市場——租賃住房政策的比較研究［M］.中國建筑工業(yè)出版社，2010.

［8］蔣來用.住房保障財政政策研究［M］.中國社會科學(xué)出版社，2011.

［9］彭華民等.西方社會福利理論前沿:論國家、社會、體制與政策［M］.中國社會出版社，2009.

［10］安東尼.奧格斯.規(guī)制:法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論［M］.中國人民大學(xué)出版社，2008.

［11］沈巋.因開放、反思而合法——探索中國公法變遷的規(guī)范性基礎(chǔ)［J］.中國社會科學(xué)，2004，(4);王錫鋅.行政法治的邏輯及其當(dāng)代命題［J］.法學(xué)論壇，2011，(1).

［12］羅豪才，宋功德.行政法的治理邏輯［J］.中國法學(xué)，2011，(2).

［13］賀東航，孔繁斌.公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗［J］.中國社會科學(xué)，2011，(5).