結合稅制改革完善結構性減稅

韓 伏

（安徽財經大學 財政與公共管理學院院，安徽 蚌埠 233030）

2008年以來，我國陸續頒布了一系列結構性的減稅政策，如改變生產型增值稅為消費型增值稅、提高營業稅及增值稅的起征點、改征部分營業稅為增值稅、改革房產稅、多次調整出口退稅率、提高工資薪金的個人所得稅費用扣除標準、降低小微企業所得稅負等等.政策導向逐漸由短期的臨時調整轉變為長期的稅制改革，加大稅制改革力度成為國家進行宏觀經濟調控的主旋律.所謂結構性減稅，是指國家為達到某種特定經濟目標、針對符合條件的特定群體、選定某種稅種來削減其稅負水平，以期達到“總體稅負有增有減，調整經濟結構”的一種稅制改革方案，它著重強調稅制結構的內部優化，強調緊跟現實經濟發展形勢，更強調有選擇的減稅.

1 我國結構性減稅政策回顧

按照政策目標的不同，2009年以來的主要結構性減稅措施如下：

一是“穩增長”的減稅政策.如免征利息所得稅，排氣量在1.6升及以下的乘用車減按5%（2009年1月20日~12月31日）和7.5%（2010年1月1日~12月31日）的稅率征收車輛購置稅，減免小型微利企業所得稅和部分行政事業性收費等.

二是“調結構”的稅制改革措施，既有減稅，也有增稅.如增值稅轉型、營改增改革試點、房地產稅收政策的調整、資源稅由從量計征改為從價計征等.這些具有減稅性質的措施，兼顧了“穩增長”和“調結構”兩個目標.而某些增稅措施，如消費稅、資源稅改革立足于建立資源節約型、環境友好型社會，是與調整需求結構政策等長期目標相配套措施.

三是其他稅制調整.和穩增長、調結構沒有直接關聯，如地方政府債券利息免征所得稅等措施.這些稅制調整是稅制的正常變動，并不構成結構性減稅政策.

2 減稅政策的主要效果評價

減稅政策對經濟增長所起的拉動作用，是具有強大的理論支撐的，最具代表性的理論有政府干預經濟理論和供給學派的減稅理論.前者認為減稅能夠刺激消費和投資，進而擴大內需，實現經濟增長；而倒U型拉夫曲線說明，達到同樣的稅收收入時有兩個稅率，而低稅率可以擴大社會的總供給，刺激經濟不斷增長.這兩種理論從不同角度肯定了減稅促進經濟增長的作用.減稅政策對我國經濟的增長效果如下：

首先，結構性減稅優化了稅制結構.我國是流轉稅和所得稅并重的雙主體稅制結構國家，其中流轉稅收入的比例高達65%以上，而所得稅收入比例僅占20%，稅制結構很不合理.增值稅在全國范圍內實現由生產型向消費型轉變、試行營業稅改增值稅、提高增值稅和營業稅的起征點、合并企業所得稅法等等，降低了間接稅比重，提升了直接稅比重.而某些增稅措施，如消費稅、增值稅的改革是服務于建立資源節約型、環境友好型社會，促進需求結構調整.

其次，宏觀調控與稅制結構性減稅政策的協力配合，實現了社會總供求間的均衡，保障了經濟的增長速度.轉型后的增值稅以固定資產為基礎，促進了固定資產投資短期快速增長；個人所得稅的減稅政策提高了城鎮居民可支配收入，2011年人均收入同比增長了14.1%，而人均消費性支出同比增長了9.8%，社會消費能力增強；房產稅減稅政策以房地產為著力點，帶動了整個房地產行業的投資，出口退稅政策增加了出口額，而下調后的車輛購置稅刺激了民眾對汽車的消費需求，多方面的稅制結構調整與其他經濟刺激計劃相配合，實現經濟周期的逆轉，促進經濟復蘇.

最后，結構性減稅的最終目的是實現經濟結構的調整.近年來，政府在稅收方面實施了一系列的改革，重點在于改變經濟結構，如增值稅轉型、部分營業稅改征增值稅、起征點提高等等，其中，增值稅轉型降低了重工業企業稅負，營改增降低了第三產業所承擔的稅負，促進產業結構優化，起征點的提高減輕了個體工商戶稅負.各種舉措通過降低企業稅負，促進了產業結構的調整.

3 現行結構性減稅政策存在的問題

第一，總體稅負降低效果并不明顯.2008年和2009年由于受到全球金融危機的影響，政府稅收收入的增速顯著放緩，由2008年的18.9%降到2009年的9.8%，但是由于同年國內生產總值的增速也明顯下滑，最終使得稅收收入占GDP的比重反而逐年增加，2010、2011年的稅收收入的增長率分別提高到23%、22.6%.2006~2011年，政府稅收收入占GDP的比重穩步攀升，并且稅收保持剛性增長.總體觀察，結構性減稅對總體稅負的減稅效果并不顯著.

第二，稅制優化的結構性減稅方案較少，稅制結構不完善影響宏觀調控手段的政策效果.除增值稅轉以及合并企業所得稅法改革外，其他的結構性減稅政策均處于探索或試點階段，多是宏觀調控政策的的短期選擇，具有一定的階段性和時效性，待經濟周期發生好轉時，政府的政策也將會發生調整.同時，我國稅制是以間接稅為主體的稅制結構，使得結構性減稅政策以流轉稅為重心，所得稅占比偏低，限制了政策的選擇和施展空間.

第三，出口退稅減稅政策對出口的促進作用滯后.

2008年政府提高了出口退稅率，帶來出口退稅額的快速增加，但是卻并未阻止住出口整體下滑的趨勢，直到2010年，出口才大幅增加，達到30%的增長率，由此可見，出口退稅政策對出口的促進作用具有滯后性.同時，出口退稅政策對提高出口的促進作用只是短期的效應，2011年政府的出口退稅額為9204億元，帶來相應的貨物出口總額達到18986億美元，但出口增長率只有20%.

4 完善我國結構性減稅政策的稅制優化建議

4.1 繼續推進營業稅改增值稅，全方位改革，降低流轉稅比重，優化我國稅制結構

首先，該項措施不但改變了我國流轉稅的稅種比例，也調整了流轉稅和所得稅的稅制結構.其作用機理是：通過加速固定資產折舊，提高企業的成本費用扣除，達到增加企業所得稅、減少企業流轉稅的作用，從而優化了我國的稅制結構.其次，可以刺激固定資產等設備的投資，同時降低第三產業的整體稅收負擔，促進保險、金融、服務業等的發展，而且，由于成本降低，服務業等行業的消費價格會有所降低，能夠拉動內需，增加消費，改善稅收政策結構.由于營改稅改革長期內會帶來中央和地方利益格局的調整，建議調整中央和地方的稅收分享比重，提高地方比例，改善稅收收入分布結構.

4.2 推動所得稅改革

個人所得稅、企業所得稅對我國的稅制結構、稅收負擔主體結構的調整具有重要意義.個人所得稅具有調節收入分配職能，應改革個人所得稅，分類與綜合相結合，提高個人所得稅整體比重，同時個人所得稅的稅負應與個人的收入變動保持一致，實現量能課稅和差別負稅的實質公平.同時，對費用標準的扣除進行改革，應在綜合考慮地區、居民消費水平、最低工資水平基礎上，費用扣除指數化.提高企業所得稅的最終途徑是增加企業的利潤，可以通過加速折舊等稅收優惠提高企業盈利能力，增加其利潤，同時對特殊行業加大稅收優惠力度，對經濟不發達地區、小微企業的稅收支持，優化稅收分布結構.實行對新能源、新工藝、節能環保等新興產業減稅支持政策.

4.3 實行合理的結構性增稅政策

4.3.1 調整消費稅范圍和稅率.消費稅的征收率和征收范圍對消費結構具有直接影響，建議取消日用消費品的消費稅，將過度消耗資源和高污染的消費品納入征收范圍，例如：原漿紙、一次性包裝物等.對與居民生活密切相關的消費品實行低稅率，提高消耗不可再生資源和危害健康的消費品稅率.

4.3.2 開征環境保護稅和資源稅.環境稅是一個實現外部成本內部化的稅種，促進經濟發展方式的轉變.完善資源稅，對煤炭等資源實行從價計征，有利于增加地方財政收入，遏制對資源的變相過度開發和環境破壞.

4.3.3 加快房地產的稅制改革，同時開征保有環節的物業稅.改革房產稅的主要作用是調節財產稅、直接稅的比重，增強稅收的調節職能，改善稅制結構，建立可靠、穩定的地方稅體系，可以解決房地產市場中存在的很多問題.改革計稅依據，將現行的按房產原值計稅依據改為按照房地產市場價值作為計稅依據，對房地產存量環節進行調控，提升直接稅比重，為此，應健全房地產評估制度.結合上海和重慶試點經驗，對個人信息加強管理，積極在全國范圍內推進房地產稅的改革.

4.3.4 開征社會保障稅和遺產稅.

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