我國民事公益訴訟受案范圍的思考

李晟

(華南師范大學 增城學院，廣東 廣州 511363)

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我國民事公益訴訟受案范圍的思考

李晟

(華南師范大學 增城學院，廣東 廣州 511363)

民事公益訴訟在我國新修訂的民事訴訟法中得到了確立，但其對受案范圍的規定與各界的期待有很大差距。公共利益是民事公益訴訟案件范圍確定的重要基礎。民事公益訴訟范圍的確定應當堅持權利及時救濟原則、必要性原則、與時俱進原則等。我國現階段民事公益訴訟案件范圍應當包括環境污染、侵害消費者合法權益、國有資產流失及破壞社會主義市場經濟秩序等案件，并且以后應根據社會發展的需要而及時擴張。

民事公益訴訟；公益；受案范圍；必要性

2012年新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規定，法定的機關和有關組織對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，可以向人民法院起訴。這是我國第一次在立法上對民事公益訴訟作出明確規定，這一規定雖然對近幾年學界關于我國民事公益訴訟問題的爭論作出了回應，但其對受案范圍的規定與各界期望相距甚遠，有進一步探討的必要。民事公益訴訟的受案范圍受到諸多因素的影響，但起著決定作用的是對公共利益的認識，所以本文在此嘗試從這一角度展開探討，希望能對我國民事公益訴訟制度的完善有所裨益。

一、“公益”之界定

“公益”，即“公共利益”(public interest，public advantages等)，這個詞在政治學、社會學、經濟學和法學等各學科都被廣泛運用，含義大相徑庭，而這也正是造成人們對民事公益訴訟認識不一的主要原因之一，所以只有公共利益的含義得到了準確界定，民事公益訴訟的范圍問題才能迎刃而解。

人們對公共利益的關注，從古希臘時期就開始了，此后學者們就沒停止過研究的步伐。縱觀古今中外，學者們關于公共利益一直沒有達成統一認識，他們大體上可以分為兩派：一是肯定公共利益的觀點；二是否定公共利益的觀點。鑒于否定公共利益的觀點與本文聯系不大，在此不再贅述。

1.關于公共利益的各種觀點

雖然歷史上承認公共利益存在的學者占多數，但他們的觀點卻存在差異，對他們的觀點進行梳理后，大體可以分為四種學說。

(1)公共利益即私人利益總和說。這種觀點承認公共利益的存在，但認為公共利益是一種個人利益的總和。

(2)公共利益即全體公民利益說。這種觀點認為，社會是由個人組成的整體，公共利益也是社會全體公民的整體利益而不是部分人的利益，是普遍利益而不是特殊利益，具有整體性和普遍性的特點。

(3)公共利益即社會多數人利益說。有些學者認為，所謂公共利益，并不一定是全體社會成員的共同利益，如果某項利益為社會中大多數人所共同享有，那么它也是公共利益。

(4)公共利益即價值說。這種觀點認為，公共利益不過是一種抽象的價值，存在于人們的意識形態中，很難具體描述。

2.反思與結論

從上面的論述可以看到，學者們對公共利益的認識各不相同，其原因是他們是從不同角度對公共利益展開觀察的，而且每一種觀點可能都是不完美的。人們不禁會問：公共利益為什么難以界定？筆者認為其原因是多方面的，既有公共利益自身的不確定性、公共利益與其他利益存在交叉等原因，更有社會制度、歷史傳統及文化等深層次的原因，這是因為“一個社會真正的法律難題必然包含著該社會無法妥協的根本價值間的沖突，是光靠分析法律關鍵詞、非語境化的推演法律規則所解決不了的”。[1](P26)

盡管在不同的歷史階段，不同的學術派別提出了不同的觀點，但對公共利益持肯定態度的觀點中也不乏相似之處。首先，公共利益在主體上是整體的而不是部分的利益，且以不特定多數人作為其權利主體。其次，公共利益在內容上是一種普遍的利益，與社會發展密切相關，隨著時代的發展而不斷發展，具有相對的不確定性。

基于以上認識，筆者認為，現階段公共利益是指與社會公眾生活密切相關的、為社會公眾所普遍享有，體現他們的共同意志，能夠滿足他們需求的主觀和客觀、物質和精神相統一的各種社會關系。可以從以下幾個方面來理解公共利益的內涵：

第一，公共利益的主體應當是不特定的多數人。公共利益與其他利益的最大區別，首先體現在其“公共性”，即其權利主體的多數性，如果某項利益的主體是極少數人，那么它絕對不可能成為公共利益；如果這些多數主體是特定的人群，那么他也不可能是公共利益。雖然這個多數人群體的范圍無法準確界定，但它絕對不應當是一個封閉的“圈子”，而且也要與當下某些部門、集體或團體的利益區分開來，那些群體其實是利益共同體，所以那些利益其實是“共同利益”。我們絕不能將那些貌似公共利益而實為共同利益的東西混同為公共利益。

第二，利益享有的非獨占性和非競爭性。具體來說，利益享有的非獨占性包括利益享有的非排他性和非競爭性。

(1)利益享有的非排他性。非排他性是指被視為公共利益的某種利益只能由社會成員所共同享有，而不能為任何人所獨占享有。[2](P120)如果某個主體在得到或享有某種利益之后，就可以把其他主體排斥在該利益享有者之外，那么這種利益一定不是公共利益，而是個人利益。

(2)利益享有的非競爭性。非競爭性是指某個主體對某項利益的享有，并不排斥或妨礙其他主體對該項利益的同時享有，也不會因此而降低其他主體對該項利益享有的質量，換句話說，就是利益主體之間雖然有密切的聯系，但各自相對獨立，互不影響。

二、其他國家民事公益訴訟案件范圍的對比研究

公益訴訟法律制度最早可追溯到古羅馬時代，現代各國普遍都確立了民事公益訴訟制度，但各國在民事公益訴訟的受案范圍方面不盡相同。

1.英美法系各國的規定

美國是世界上最早對現代型公益訴訟予以立法的國家，是現代公益訴訟的創始國。縱觀美國民事公益訴訟制度，我們可以清晰地梳理出其受案范圍的發展歷程。早期的公益訴訟主要是維護其國家利益，其后不斷向其他領域擴張。如1863年的《反欺騙政府法》規定：任何個人或公司在發現有人欺騙美國政府索取錢財后，有權以美國聯邦政府的名義控告違法的一方，并在勝訴后分得一部分罰金。而《謝爾曼法》《克萊頓法》《清潔水法》《噪聲控制法》等則確立了消費者權益保護、反壟斷、中小股東權益保護與環境保護等的公益訴訟制度。

英國的民事公益訴訟制度與美國相似，但相對比較保守。英國的民事公益訴訟的受案范圍并沒有明確的法律列舉，而是籠統的規定檢察總長(Attorney General)有權代表國王阻止一切違法行為，既可以代表公共利益主動請求對行政行為實施司法審查，也可以在私人沒有起訴資格時幫助私人申請司法審查。另外，“檢舉人訴訟”是英國立法中的一個富有特色的制度，也屬于公益訴訟。

印度是第一個引入公益訴訟制度的國家，其民事公益訴訟制度發展很快，時至今日，受案范圍已擴張到童工保護、婦女保護、勞動保護及環境污染保護等領域，極大地促進了司法公正和社會正義。如，1986年的《環境法》規定，個人或組織可以在滿足法定條件的情況下，對污染企業提起訴訟。[3]

2.大陸法系各國的規定

法國作為現代意義上的民事檢察制度的發源地，其民事公益訴訟制度在大陸法系國家很有特色。1806年《民事訴訟法典》及后來的《法國新民事訴訟法》都規定檢察官可以為了社會公益提起或參與訴訟，如根據《法國新民事訴訟法》第422—425條的規定，檢察機關在涉及妨害公共秩序的案件及親子關系、未成年人監護、成年人監護、中止追訴程序、集體核查負債程序、個人破產程序、法人裁判清理或財產清算程序、裁判清算與裁判重整程序等案件時，應當作為主要當事人提起訴訟。

在德國，根據新修訂的《民事訴訟法》，檢察機關可以作為社會公共利益的代表，對涉及諸如婚姻無效、雇傭勞動、申請禁治產、重大環境污染及重大侵犯消費者權益等案件，提起或者參與民事訴訟。對涉及國家、社會公共利益的重大案件，檢察機關作為社會公共利益的代表，亦可提起民事訴訟。另外，在商標法、防止不正當競爭法、專利法等民事經濟法律中都規定了有關公益團體可以提起團體訴訟。

在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指國民請求糾正國家或者公共團體不符合法律規定的行為，并以選舉人的資格或自己在法律上的利益無關的其他資格提起的訴訟。《日本民事訴訟法》規定，對于婚姻、收養、親子案件，檢察官可以作為當事人提起訴訟，檢察官行使其權力在于維護國家的法律命令和社會的利益。

在對比了大陸法系、英美法系等主要國家的民事公益訴訟的受案范圍后，可以得出如下結論: 由于各國在不同時期對公共利益的理解及價值取向不同，所確立的民事公益訴訟的受案范圍也有差異。

(1)相同點。世界各國人民在某些利益的價值取向上是一致的，如在環境污染、消費者權益保護、反壟斷等領域，各國無一例外地納入了公益訴訟的受案范圍，對這些領域所涉公共利益提供了充分的保護。

(2)不同點。比較而言，英美國家的公益訴訟多關注財產性利益，而大陸法系國家較注重對公民人身權益的保護，如日本、法國、德國都把人事訴訟歸為公益訴訟。

三、我國民事公益訴訟受案范圍的確定

當前，我國民事公益廣泛遭受侵害主要表現在以下方面：(1)環境污染等破壞生態平衡的公害行為；(2)侵害廣大消費者合法權益；(3)危害社會公眾生命和身體健康；(4)擾亂市場經濟秩序，侵害民事公益；(5)非法侵害、破壞、浪費公有資產，特別是國有資產；(6)破壞社會公益事業(主要包括文化、教育、醫療、衛生、社會保障等事業)；(7)危害公共安全；(8)侵害其他民事公益。從理論上講，無救濟則無權利，所以這些違法行為都應當允許被起訴，但在我國目前法治環境下，顯得極不現實。為此，我們應謹慎考慮，合理確定公益訴訟的范圍。

我國新修訂的《民事訴訟法》第55條只規定了“污染環境”與“侵害眾多消費者合法權益”兩種情況下可以提起公益訴訟，這與世界各國存在較大差異。在明確了“公共利益”的含義并比較了其他國家民事公益訴訟的范圍后，筆者認為我國民事公益訴訟的受案范圍顯得過于狹窄、保守， 不利于保護廣泛的受侵害的公共利益。為此，需要另辟蹊徑來加以研究。

在確定我國民事公益訴訟案件范圍之前，我們必須明確，公共利益只是確定民事公益訴訟范圍的重要基礎，但并非唯一要素。影響民事公益訴訟受案范圍的因素還包括一國的制度、體制、傳統等，因此在確定民事公益訴訟范圍時，應當堅持以下三個原則：

第一，權利及時救濟原則。眾所周知，“無救濟則無權利”。新中國成立以來，我國已經制訂過四部憲法并經過三次修改，公民的基本權利得到了極大的發展，“人權保護”“私有財產保護”等原則得到了確立。但是，我們也應當看到，雖然憲法已經賦予公民諸多權利，但在有些涉及人數眾多的權利(如環境權、勞動權等)受到侵犯時，卻得不到司法救濟，致使憲法權利僅停留在紙面上，而民事公益訴訟制度可以有效解決這個問題。所以，將那些涉及多數人的案件納入民事公益訴訟，給受害者提供及時救濟，是未來我國公民權利保護的發展方向。

第二，必要性原則。所有的公共利益都應當得到維護，并且在受到侵犯時都應當得到救濟。但是，我們應當明確：(1)維護公共利益手段是多種多樣的，公益訴訟只是最后的選擇，換句話說，只有在其他手段失效后才可以提起。眾所周知，相對于司法救濟，行政救濟具有直接、高效、便捷等特點，所以行政救濟才是維護公共利益最直接、最有效的方式。在保障公共利益的制度設計過程中，我們應該首先考慮利用行政資源，通過行政手段來解決問題，只有當行政救濟失靈或行政機關經檢察機關督促后仍怠于履行職責或案件本身就牽涉到該行政機關的時候，才能啟動司法救濟程序。(2)并非所有的維護公共利益的訴訟都是公益訴訟。因為在我國存在著很多國有企業和集體企業，他們的財產屬于全國人民或者某個集體，假設他們的利益受到侵害，按照民事訴訟法的規定，他們可以以自己的名義提起訴訟來維護企業的利益，適用一般的程序規定，維護國家或集體的利益，即公共利益。所以這種訴訟不需要特殊程序設計，就不是民事公益訴訟，而是普通的民事訴訟。總之，設置民事公益訴訟，必須考慮在其他救濟手段失效，或者通過民事公益訴訟能達到效益最優時，才予以設置。

第三，循序漸進原則。到目前為止，我國的民事公益訴訟制度只是一種原則性規定，還處于探索、完善階段。由于其是一種舶來品，且與普通民事訴訟有一定的差異，故需要給社會成員一個逐步認識的過程。

基于以上認識，筆者認為，當前我國的民事公益訴訟的范圍應當包括以下幾類案件：

(1)環境污染等破壞生態平衡的公害案件。此類案件主要包括河流、大氣、土壤等環境污染，雖然數量不多，但往往牽涉地域廣、范圍大、人數多，直接涉及社會公共利益，其社會危害性尤烈，給社會公眾造成的損害極大，絕不可漠然視之。

(2)侵害廣大消費者合法權益的案件。現代社會是一個商品社會，每個社會成員都可能成為消費者。而某些商品或者服務，可能會損害眾多消費者的利益。這些消費者與作為生產者或經營者的企業相比，顯然處于弱勢，在受到侵害時，他們往往選擇了忍受，但若不賦予他們提起公益訴訟的權利，顯然是對他們合法權益的漠視；而對于這些企業來說，也助長了他們輕視其社會責任的信心。所以，應當允許消費者或者某些團體提起公益訴訟。

(3)破壞社會主義市場經濟秩序的案件。這類案件包括壟斷、限制競爭、不正當競爭、價格違法等公益違法行為。由于這類案件經常涉及范圍廣、影響巨大，對社會主義市場經濟秩序造成極大破壞，如不納入公益訴訟，既可能導致嚴重的社會后果，也可能造成受害者分頭提起訴訟，浪費司法資源。

(4)非法侵占、破壞、浪費公有資產，特別是國有資產案件。此類案件主要包括國有資產和國有土地兩大類，其中土地屬于不動產。當前，此類案件占公益訴訟案件的絕大多數。以河南省人民檢察院為例，自1997年至2001年間，共計辦理公益訴訟案件329起，其中造成國有資產流失案件有298起，占總數的90%。[4]

另外，我國當前一方面要盡快出臺具體的細則，讓公益訴訟的規定能夠真正落到實處；另一方面，也要根據我國政治、經濟發展的實際情況與時俱進，逐步擴大公益訴訟的受案范圍，最終建立起完備的民事公益訴訟制度體系。

四、結束語

民事公益訴訟已經成為一種時代的、不可回避的現實，它關系到我國構建和諧社會大環境下的一系列基本法治理念的實現：平衡社會各種利益沖突、為受侵害的權利提供司法救濟、增強公共利益的法律保護、實現社會公平正義等。民事公益訴訟的出發點和落腳點始終是權利的救濟問題，展開的是一個充滿了權利沖突的救濟體系，是和諧社會公平正義的最后一道屏障，它的確立和完善，是社會的呼喚，是歷史之使然。我們相信，任何理論可能都不是完美的，任何制度可能都是有缺憾的，但是，為權利保護而不懈探索是我們永恒的責任。

[1]馮象.木腿正義(增訂版)[M].北京:北京大學出版社,2007.

[2]邢益精.憲法征收條款中公共利益要件之界定[M].杭州：浙江大學出版社,2008.

[3]蔣小紅.通過公益訴訟，推動社會變革——印度公益訴訟制度考察[EB/OL].http://www.iolaw.org.cn,2005-05-30.

[4]李和平.公益訴訟范圍知多少[EB/OL].http://www.ha.xinhuanet.com/add/wssf/2005-03/15/content_3874222.htm.

Reflection on the Scope of Accepting Cases for Civil Public Interest Litigation in China

LI Sheng

(Zengcheng college of South China Normal University, Guangzhou, Guangdong 511363, China)

The civil public interest lawsuit has been established in the newly revised civil procedure law. But the scope of accepting cases has great difference from all the expectations. The public interest is an important foundation to determine the scope of the civil public interest litigation. The civil public interest litigation scope should adhere to the principles such as the necessity, the right to relief in a timely manner and keeping pace with the times. The present civil public interest litigation cases in our country should include cases as environmental pollution, encroachment upon the legitimate rights and interests of consumers, the loss of state assets and undermining the socialist market economic order. Its scope should be gradually extended to meet the needs of the social development.

civil public interest litigation; public interest; the scope of accepting cases; necessity

2013-04-02

李晟(1973-)，男，河南光山人，法律碩士，講師，主要從事訴訟法、司法制度研究。

D925.1

A

1008-469X(2013)04-0062-04