創新水庫移民補償與安置模式的思考

段躍芳

(三峽大學水庫移民研究中心，湖北宜昌 443002)

水庫移民補償與安置模式隨著社會政治經濟條件的變化而變化。進入21世紀后，我國城市化與工業化加速發展，農村剩余勞動力加速向城市轉移，農民的收入來源構成日益多樣化，移民維權意識越來越強，土地制度發生重大變化。以農業為主的水庫移民補償與安置模式越來越不適應新形勢發展的需要，需要從新的視角創新水庫移民補償與安置模式，切實保障移民群眾權益，促進社會公正與公平，使移民成為工程建設的受益者。

一、水庫移民補償與安置模式涵義的討論

水庫移民補償與安置活動主要涉及財產損失的補償、生產條件、生活設施和基礎設施的恢復與重建等一系列活動。關于水庫移民補償與安置模式的涵義學術界只有一些零星討論，沒有準確的定義。筆者認為，移民補償與安置模式是指對移民財產損失補償的方式、生產安置和收入恢復途徑和資源配置的機制所進行的安排。移民補償與安置模式的基本要素應包括以下幾點:

第一，財產損失補償方式。一般認為，補償是財產征用人對財產所有者因水庫淹沒造成的損失，依據其財產損失的貨幣價值支付一定數額的補償資金。對受損財產的賠償，并不等于原物賠償，而一般是賠償類似其原物而又有與原物類似的使用價值和使用效果的財產，即恢復原功能、原有效果。一般對財產損失進行補償有以下幾種方式:一是實物補償方式。即對征用或者淹沒的移民財產直接補償相等或者類似實物。如補償等量和等質的土地資源，或者是補償產生一定收入的其他資產如養殖水面、林地。建造與過去相同或者質量更好的房屋，恢復重建原來的基礎設施或者建造替代以前功能的類似基礎設施等。我國水庫移民主要采取土地換土地的實物補償方式;二是貨幣補償方式。對移民財產損失按照補償標準或者通過雙方協商談判確定的價格進行貨幣化補償。我國一般是按照國家規定的補償標準對被征用的財產進行補償，補償標準是國家單方面規定的。對屬于移民個人的財產，補償費用發給移民個人;對于征用的土地，由于集體擁有土地所有權，移民擁有承包經營權，在沒有土地資源可供調整給移民的情況下，土地補償費用需要在集體與移民之間分配。在市場經濟發達的國家，國家對所征收的財產一般是通過市場機制協商補償標準，財產被征收人在獲得足額補償后，財產征用人和被征用人之間的權利義務關系解除。三是混合補償方式。這種方式一般是在不能對征用的財產進行等量和等值實物補償或者類似實物補償或者不適宜采用單一的貨幣補償情況下，采取實物補償、貨幣補償和其他形式的補償相結合的方式對移民財產損失進行補償。

第二，生產安置和收入恢復途徑。對移民進行補償只是把征用的財產以實物或者貨幣或者實物貨幣相結合的方式還給移民，還需要解決移民的生產安置和收入來源恢復途徑的問題。生產安置途徑的選擇是一個非常復雜的問題，它需要考慮眾多的因素。生產安置途徑的選擇一般是根據安置的土地容量和財產被征用者原來的職業進行考慮。由于水庫移民絕大多數由農民組成，在選擇生產安置方式時，如果安置地有必要的土地安置容量時，一般選擇為移民調整分配土地，讓農民繼續從事原來的職業，以保持收入來源的連續性;在安置地不具備為移民調整分配土地的情況下，在考慮移民經營能力、自身素質、移民意愿等因素情況下，可以選擇其他安置方式，如非農安置、養老保險安置等。在移民素質、經營能力等不具備從事第二、三產業、自謀職業的情況下，還需要為移民設計新的生產安置途徑，保證移民能獲得必要的收入。

第三，資源配置機制。是指由誰對補償資金使用和生產安置途徑的安排作出決策。一般有政府配置、市場配置、政府與市場相結合等不同的資源配置方式。政府配置資源一般是通過制定和實施移民規劃來進行的，如土地補償費用由政府部門統一管理，通過調整土地資源為移民配置必要的土地資源或者為移民開辟其他資源等;基礎設施由政府部門統一組織實施等。如果本地沒有足夠的土地容量，則通過外遷的方式在有土地容量的地方為移民調整土地或者其他資源，同時將土地補償費轉移到接受外遷移民的地方政府，由接受地政府統一使用。市場配置資源是財產被征用者獲得補償后，自己決定補償資金的使用、生產安置的方式和收入恢復的途徑，并自己對所做的決策承擔責任。政府與市場相結合的方式則是在政府政策與規劃的指導下，將補償費用直接支付給移民，由移民決定補償費用的使用和自謀職業，政府部門通過對移民進行培訓或者創造在第二、三產業就業的條件與環境為移民自謀職業創造條件或者通過其他方式對移民進行幫扶。

二、創新移民補償與安置模式的社會經濟背景分析

多年來，我國為了適應水庫移民實踐活動發展的需要，對水庫移民補償與安置模式進行了改革，補償與安置模式越來越多樣化，對促進水庫移民安置活動順利進行起到了積極作用。但從總體上來看，當前我國以農業為主的移民補償與安置模式還占主導地位，與不斷變化的農村社會經濟形勢、復雜的移民安置形勢和土地制度環境不相適應。

第一，土地功能和收入來源發生巨大變化。我國農村在改革開放后，經過30年的發展，社會經濟狀況發生了深刻的變化。一是土地功能發生了巨大變化。對于許多農戶來講，過去土地是農民的主要收入來源，而現在種田僅僅是為了滿足基本的糧食需求，日常開支所需主要依賴于非農行業及養殖業。因此土地在農民生活中的功能，從過去經濟發展的主要要素，轉變為主要是社會保障的功能——保障農民的糧食需求和滿足最基本的生存需要;二是農民的職業分化加快。就家庭內部來講，年輕人主要以非農產業為主，年紀大的主要在家里從事農業生產;有眼光、技能好的家庭，其收入主要來自非農職業，或以特色高效農業收入為主，而勞動力素質差的，則主要依賴于常規農業;三是勞動力的輸出成為農戶的主要收入來源之一。我國工業化和城市化的快速發展，導致大量農村剩余勞動力向城市轉移，打工收入成為家庭的主要收入來源。據國家統計局抽樣調查結果推算，2011年全國農民工總量達到25278萬人，其中，外出農民工15863萬人，舉家外出農民工3279萬人，本地農民工9415萬人［1］。根據有關學者的研究，2000年，我國農民人均純收入為2253.42元，家庭經營收入比例為63.34%，農民工資性收入為702.30元/人，占純收入的比重為31.17%;2009年，農民人均純收入為5153元，家庭經營性收入為2527元，所占比重下降為49.04%，工資性收入為1853.73元/人，占純收入的比重上升為38.94%［2］。土地功能和收入來源的巨大變化，許多農民不再被束縛在土地上，導致傳統的土地安置模式對移民吸引力越來越小。

第二，農村剩余勞動力大量向城市轉移。我國經過30多年的改革開放，工業化和城市化的步伐明顯加快，2011年我國的城市化率超過50%，在中國歷史上第一次城市人口超過鄉村人口，這標志著中國數千年來以農村人口為主的城鄉人口結構發生了逆轉，有關專家預計在2020年城市化率將達到55%以上［3］，農村剩余勞動力還將大量向城市轉移。城鎮化和工業化加速發展，為農村移民利用移民搬遷的機遇，向城市和非農行業轉移提供了有利機會。但在社會保障體系建設還不完善的情況下，實現以農業為主安置模式向非農安置為主轉變還存在很大風險。

第三，移民維權意識日益高漲，安置形勢越來越復雜。我國改革開放以來所進行的經濟體制改革，是一個巨大而深刻的制度變遷和社會轉型過程，其基本內容集中表現為從計劃經濟制度向市場經濟制度的轉變。市場經濟體制的建立，導致個人的權利意識逐步增長，這就使得移民對自己正當利益的訴求越來越強。在移民安置實踐中，由于非移民安置具有強制性，政府習慣利用行政手段和命令進行移民搬遷與安置。但由于強制征地與安置導致的補償標準不合理，安置方式不切合實際，移民安置遇到了越來越大的阻力和抵制，群體性事件日益增多。目前水利水電工程移民是中國社會中最不穩定的群體之一，不穩定的主要表現之一就是易發生“群體性事件”，對區域社會穩定構成直接威脅［4］。近年來，水利水電工程移民群體性事件頻繁發生，有的曾一度引起局部混亂，嚴重干擾了當地的政府管理和正常的生產生活秩序，成為影響當地社會穩定的重要因素、給當地社會經濟的可持續發展造成了越來越大的危害。因此，如何從創新移民補償與安置模式的角度保障移民的權益，維護社會穩定需要認真研究。

第四，土地制度正在發生重大變化。隨著工業化和城鎮化的快速發展，我國在1999年實施的《土地管理法》的一些規定已經不能適應新的社會經濟形勢，特別是在土地補償標準、補償方式、土地征用范圍、征地程序等方面存在許多問題。近年來，國家通過發布有關的指導意見和通知對《土地管理法》進行了補償和完善。但要從根本上解決《土地管理法》存在的缺陷，必須對《土地管理法》進行重大修改。國務院法制辦已于2011年4月組成聯合工作組，正式啟動《土地管理法》修改工作。一些專家認為［5，6］，我國征地制度改革方向應以尊重農民土地財產權利為指導思想，通過重構農地產權制度以有效約束政府征地行為、通過規范政府征地行為以有效保護農民土地權益，并逐步實現城鄉土地市場一體化。土地制度的變化需要我們重新思考和審視移民補償與安置模式，以適應新的土地制度環境的需要。

三、創新移民補償和安置模式的思路

創新和選擇新的補償與安置模式是一項復雜的系統工程，需要進行深入調查研究，討論各種模式的可行性，同時需要通過實踐進行驗證?？紤]到我國不斷變化的社會經濟形勢、移民安置面臨的復雜形勢以及土地制度變化，創新水庫移民補償與安置模式需要從發揮市場機制的作用、移民與業主分享產權、建立社會保障體系等方面進行思考。

一是依靠市場機制創新補償與安置模式。目前在移民補償和安置過程中，政府仍然是移民資源配置的主角，由政府統一配置移民補償資源，其主要優點是能集中資源，保證移民搬遷任務能在規定時間完成，但由于信息不對稱以及存在的代理成本問題，統一配置資源往往導致移民補償與安置方式單一和缺乏靈活性，無法考慮移民千差萬別的情況，其經濟效率是較低的。因此，政府作為配置移民資源的主體顯然與市場經濟的要求越來越不相適應。在市場經濟條件下，市場機制配置資源的效率是最高的，因為市場交易的雙方在權衡各自的收益和成本情況下，通過談判達成交易，能從交易中獲利，從而能提高資源利用效率。從移民的角度看，通過協商談判，移民能充分了解各種補償與安置模式的收益與風險后作出自己的遷移決策，從而將外在的強制性搬遷轉變成經濟利益驅動和發展引致的自愿搬遷行動。因此，對補償與安置機制進行改革，引入市場談判機制，由雙方協商補償標準與安置方式，發揮市場配置資源的基礎性作用已是大勢所趨。我國于2011年對國有土地上房屋拆遷補償制度進行了重大改革，強調房屋拆遷補償必須以市場價格為依據，對被拆遷人給予公平補償。在非自愿移民實踐中，市場談判機制開始發揮越來越大的作用。如在西南地區水電開發過程中，為了擺脫移民安置的僵局，工程業主、地方政府和移民在發揮市場機制基礎上，突破現有政策框架的限制，通過協商與談判創造出了一些新的補償安置模式，如長效補償安置模式［7］。該模式在廣西、云南、貴州等地的中小型水電工程移民安置中正在逐步得到推廣應用，有力地促進了移民安置的順利進行。有些地方鐵路、公路、城市改造項目中還發展了留地安置等模式，得到了移民的擁護和支持［8］。由政府配置資源過渡到市場配置資源，需要重新思考市場經濟條件下政府在移民補償與安置過程中的角色，涉及到一系列政策、體制和機制的改革，需要認真研究。

二是移民與業主分享產權，建立利益共同體。傳統的移民補償與安置模式的一個明顯缺陷是業主的利益與移民的利益是分離的，水利水電工程建設的結果導致業主獲得巨大收益，移民承受嚴重損失［9］。根據現行土地征收制度，國家通過行使土地征用權，以較低的價格將土地使用權轉移給業主，業主在項目投產后享受收益，他們一般利用所積累的資金再進行投資，不斷實現企業資本擴張和增值，資源開發帶來的巨大發展成果為業主所享有。而為工程業主讓渡了資源使用權的移民從資源開發中獲得的直接好處只是補償費用，但這種好處往往是一次性的。而根據利益相關者理論(stakeholder theory)，作為項目建設的主要利益相關者，移民注入了賴以生存的土地等其它有形與無形的資源，承擔了巨大的風險，因此，應當擁有工程項目的剩余索取權與剩余控制權［10］。創新非自愿移民補償與安置模式，需要在自愿協商的基礎上，由移民選擇將土地使用權投資于工程項目，成為企業的股東，形成移民與工程業主風險共擔、利益共享的利益共同體，這樣移民的利益與工程業主的利益捆綁在一起，能實現移民財產的保值與增值，激勵移民自覺主動搬遷。對于以發電為主、收益穩定的水電工程項目，如果在土地資源匱乏，不能通過土地換土地的方式對移民進行妥善安置的情況下，由水利水電開發企業與被淹沒區的移民進行產權協商，土地資源按市場價值作價入股，移民成為工程項目的股東，組成利益共同體是完全可行的。國家也倡導改革移民安置模式，鼓勵采用包括移民土地入股在內的新安置模式。大型水利水電工程是我國水利水電工程的主體，其涉及的移民數量巨大，影響深遠，歷來是我國水庫移民政策關注的重點。水庫移民補償與安置新模式只有在大型水利水電工程移民安置中建立與實施，才能對我國移民安置的結果產生顯著影響。目前，大型水利水電工程基本上還是采用以土地安置為主、外遷安置為主的傳統方式，不少在建的大型水利水電工程的移民安置活動面臨重重困難，工程建設進展受到嚴重影響。因此，在大型水利水電項目移民安置中探索建立與實施移民投資入股的模式非常必要。應該選擇有穩定發電收益、土地安置容量嚴重不足的大型水電工程項目進行試點，積累經驗，逐步推廣。

三是建立移民安全保障體系，規避非農安置面臨的潛在風險。從補償與安置模式的發展趨勢看，今后基本方向是在市場機制的作用下，對移民財產損失按市場價值進行賠償，移民讓渡土地后向非農行業轉移，實現自主就業和自我發展。這是由我國工業化和城鎮化快速發展和土地資源不可再生的特點決定的。但自主就業和自我發展的移民補償與安置模式必然存在潛在的風險，即移民在失去具有保障功能的土地后面臨生活水平不能恢復到移民前水平的風險。因此，要實現農業安置為主向非農安置為主轉變，需要建立社會保障體系替代土地對移民所具有的保障功能，使移民在轉變補償與安置方式后獲得安全保障。

目前，我國征地制度改革的重點是為失地農民建立社會保障體系。2007年《物權法》明確規定，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。近年來，國家陸續制定了有關法律和政策，為失地農民社會保障體系提供政策和具體指導。2006年國務院辦公廳發布了《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見》(29號文件)和《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》(31號文件);原勞動與社會保障部也于2007年發布了《關于切實做好被征地農民社會保障工作有關問題的通知》(14號文件)。這些文件分別從社會保障安置總原則、分類安置、多層次安置、保障水平、資金來源、資金管理以及保障措施等多個方面進行了基本的規定，共同構建起了失地農民社會保障安置的框架性基礎。

當前，關于失地農民社會保障體系建設的政策規定是否適應水利水電工程移民，還沒有明確的政策規定，同時也缺乏水利水電工程移民社會保障體系的指導性文件，導致水利水電工程移民社會保障體系適應不了移民實踐活動的需要。理論界對水庫移民社會保障體系建設進行了一些探討，但探討的內容主要在于建設的必要性、可能性、原則、構想等［11］，側重于對移民社會保障體系建設提出理論與政策建議。不少地方政府結合水利水電工程移民安置特點和實際情況，借鑒失地農民社會保障體系建設經驗，進行了許多探索，積累了一些經驗，但建設步伐十分緩慢，成功的案例不多。針對水庫移民社會保障體系建設存在很多障礙和矛盾，需要采取措施解決主要矛盾。一是目前移民社會保障法體系建設遇到的主要問題是資金籌措問題。移民社會保障資金籌措需要借鑒我國城鎮居民社會保障資金經驗，由國家、集體、個人共同負擔，同時還需要考慮水利水電工程移民的特點。由于為移民提供保障的土地資源被工程業主征用，被轉移到水利水電工程后土地資源為工程巨大經濟效益和社會效益作出了貢獻，因此，可以通過從工程效益提取資金用于建立社會保障體系。施國慶等［12］等建議水庫移民養老保險資金來源為個人繳費、政府補貼和集體補助、中央政府與地方政府專項補貼資金和水利水電開發業主的專項資金。但個人、集體、政府和工程業主承擔的比例需要進行研究。筆者認為，由于移民獲得的土地補償費和安置補助費十分有限，不能把這筆資金作為社會保障資金的主要來源，同時由于偏遠地區的農村集體經濟組織基本上沒有資金積累，沒有能力為移民社會保障提供資金補貼，因此，水利水電工程業主和政府應該承擔移民社會保障資金的主要義務。由于水利工程與水電工程獲得的直接經濟效益存在很大差異，在資金籌措責任方面應有區別。二是確定建設重點。水利水電工程移民社會保障體系內容應包括養老保險制度、最低生活保障制度、醫療保險制度、社會救助制度、醫療救助制度、社會福利制度一系列制度建設，但生存是移民最先要滿足的需要，因此，目前建設的重點應放在養老保險制度、最低生活保障制度的建設上，在資金籌措上優先滿足養老保險制度、最低生活保障制度建設所需資金。同時要根據移民對社會保障的需求程度對移民適當分類，對需要幫助的人群重點照顧，如老年人、特困家庭、殘疾人、人均土地較少的移民家庭等，解決其基本生活來源，分類制定社會保障補助標準。通過補助，使農村移民能夠享受到與失地農民相適應的養老保險和醫療保險，老有所養，病有所醫，基本生活有保障;對進城集鎮安置的農村移民，按照國家有關社會保障制度，將其納入當地城鎮養老保險和醫療保險政策范疇，按相關規定躉繳養老保險和基本醫療保險費，安排必要資金對城鎮養老保險和醫療保險個人繳費躉繳額進行補貼，保證其可享受當地基本養老保險待遇，完善保障措施，避免因病返貧，保證人人享受養老保險和基本醫療保險。

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