我國城市化進程中“城中村”的形成與改造探析

劉斯佳

(中南財經政法大學馬克思主義學院，湖北武漢 431700)

一、“城中村”的形成原因

1.落后的傳統城鄉二元管理體制

戶籍政策和土地政策是“城中村”形成的最主要原因。首先，1958年，我國實施的《中華人民共和國戶口登記條例》，以法規的形式限制農村戶口遷往城市。然而，隨著城市化的發展，農村漸漸被城市“吞并”，村民雖然過上了城市居民的生活，但是無法完成其身份由農民向市民的轉變。其次，由于各級政府財力物力有限，在城市規劃過程中，無法進行土地的統一收購和儲備，在征用土地過程中往往只征收農用地，繞開農村居民點，農村居民點逐漸被城市包圍，逐漸形成“城中村”。

2.操作變形的土地使用制度

我國《關于國家建設征用土地辦法》規定，國家建設征用國有土地時，需由新用地單位負責原單位的拆遷安置費;征用農民土地時，要給農民補償費。1990年頒布的《國有土地使用權出讓暫行條例》，規范了土地有償使用的相關要求，把土地有償使用納入了法制化和規范化的軌道［1］。

城市向農村擴展的過程中，必須遵循土地有償使用制度和法律的相關要求，使用農村集體和農民的土地，要支付相關費用。這些費用不僅包括征地補償費、青苗補償費、安置補償費，還包括一系列特殊補償費。由于這些費用的大量存在，一些政府和相關用地單位為了降低成本，有意避開拆遷補償大的村民居住區，城中村存在的地域空間得以形成。

3.相對滯后的行政管理與規劃管理體制［2］

在城中村改造過程中，由于管理水平的滯后，布局的分散、功能的混雜、房屋的亂搭亂建、重復拆遷這些問題普遍存在。管理的滯后主要表現在以下幾個方面:①由于規劃管理的力度不到位，導致違章建設增多。②由于沒有對村民的安置地點作好規劃，導致重復拆遷的存在以及村民建房凌亂布局。③沒有對村民安置建房區制定詳細修建規劃，導致了村民建房區內功能復雜、布局凌亂。

4.受制于城市發展的總體經濟能力

在城市建設過程中和城中村改造的過程中，有些城市的經濟發展水平不高，城市就連自身建設資金都無法完全保證，更沒有充裕的資金投入城中村問題的解決。因此，只能更多地依賴于房地產開發商或村集體進行城中村改造。房地產開發商和村集體都從追求自身利益的最大化，不惜犧牲集體利益，想方設法鉆政策和法規的空子。政府雖然有所察覺，但是由于財力不足，也就無能為力。在不影響大局的前提下，當地政府也不予干涉和糾正，長此以往，城中村問題懸而未決，隨之而來的是更加嚴重的社會矛盾［3］。

二、“城中村”存在的問題

第一，城中村居民就業壓力巨大。城中村文化建設相對落后，基礎設施不足，村民生活單調，文化產業實力較弱，規模小，村民素質相對較差，在城中村的土地沒有被征用之前，隱形就業壓力就已經很大了。城中村改造之后，大部分村民都靠房租維持生計，他們安于現狀，缺乏學習的條件與動力，不追求提高自身文化修養，更沒有專業技能，勞動就業能力低下，在激烈的城市就業市場中缺乏競爭力，無法滿足產業轉型要求，城中村居民面臨著巨大的就業壓力。

第二，社會治安堪憂。由于城中村出租屋大量提供給外來人口居住和工作，加之城中村行政管理機構與管理對象脫節，社會治安形勢越來越嚴峻。有些地區，地下經濟猖獗，由于缺乏勞動力市場監管，地下經濟造成了大量國有稅收、集體資產的流失，居民形成不勞而獲、坐享其成的惡習，更導致了各種社會問題的出現。這是一種影響經濟健康發展的“畸形經濟”，一些無業游民更是滋事生非，社會治安堪憂。

第三，土地利用經濟性差。城中村的改造過程中，許多城中村土地的土地利用經濟性差，許多地價高，第三產業用地回報高的地方卻被村民低矮的住房占領，這樣不利于充分利用土地經濟價值，更不利于良好城市風貌的形成，這無疑是對稀缺有限城市土地資源的極大浪費。

第四，違章建設屢禁不止，建筑布局混亂，建筑形態雜、亂、差。城中村進行建設時，由于監督、管理措施不到位，大多數村民追求個人利益的最大化，盡可能地占用土地面積，私自加層，亂搭亂建，超標建房，違章、違法建房大行其道，屢禁不止。導致整個村落的房屋建筑形態各異，建筑風格雜亂無章，層數有高有低，城中村內用地基本沒有功能劃分，布局十分不合理，絕大部分的住宅建筑與少數部分的商業建筑、工業建筑混雜在一起［4］。違章建設的大量存在，不僅導致建筑布局混亂，城市形象差，還削弱了政府權威，導致國土資源的流失，損害了集體和國家利益。

三、“城中村”改造的建議與對策

“城中村”問題的存在，不僅嚴重影響到城市功能的發揮、城市綜合競爭力的提升和城市的現代化進程，還使自身的可持續發展面臨危機。因此，必須以科學發展觀為指導，以人為本，有規律有方法地進行改造。

第一，積極做好改造規劃，規范“城中村”改造。首先，規劃的制定與產生要充分聽取村民的意見。“城中村”的改造涉及到廣大村民的切身利益，要充分發動群眾，聽取群眾的意見和建議，切實維護他們的利益，取得村民的廣泛支持。在制定規劃時，應讓其充分參與，采取座談會或問卷調查的形式，充分聽取村民的意見和建議，并結合當地實際情況，制定出一村一案的詳細的改造規劃。其次，規劃要有科學性和前瞻性，按照新城市規劃和發展的要求，科學規劃，合理布局，科學用地，注重土地利用的經濟性，講究城市景觀，安排好改造后的區域劃分與功能，做到一二十年不落后，以適應城市發展的客觀需要。

第二，充分發揮城市政府的主導作用，實現政府、開發商、村民三方共贏。我們應該充分借鑒國外的城中村改造模式，實現政府主導。充分發揮城市政府的主導作用是實現共贏的前提。在社會轉型時期，市場還不完善，村民自治程度不高，政府的角色就顯得尤為重要。政府一方面必須制定科學有效的政策，尤其是提供戶籍轉變政策、安置就業政策、勞動保障政策、社區建設政策等方面的支持。如:編制城中村區域性規劃、醫療保險、社會保障、就業安置政策，需兼顧各方面利益，堅持公開、公平、公正原則，合理引導開發商和村民，要敢于犧牲局部利益、眼前利益，重視全局利益、長遠利益，既要解決好眼前問題，又要兼顧長期的發展。同時實現政府部門和民營企業的合作，通過對公共需求的清晰界定、適當的風險分擔、資源分配和利益共享，實現各責任主體的“雙贏”或“多贏”，從而更好地滿足公共需求，為城中村改造提供有力保障。

第三，將村民納入教育培訓計劃，使他們真正適應城市生活的要求。城中村改造涉及每個村民的切身利益。然而，很多城市在城中村改造的過程中，往往只重視城中村的景觀改造，而忽視了人的改造問題，因此改革很難推進。改造后，村民的生活方式并沒有得到根本轉變，許多村民由于文化水平較低，技術短缺，缺乏一技之長，因此沒有合適的工作崗位，失業問題極其嚴重。這不僅導致他們很難融入城市，與城市始終保持距離，更是造成了城市人力資源的極大浪費。因此，在進行城中村改造的過程中，要引進“以人為本”的管理觀念，重視對人的改造。應將村民納入教育培訓計劃，同時開展免費勞動技能培訓，使他們獲得更多勞動技能，從而更好適應崗位的需要。進一步加強對村民的精神文明建設，提高村民的文明素養和文化素質，幫助他們更好地融入城市，充分利用他們的智慧。鼓勵村民自主創業，并為村民自主創業提供智力支持與資金扶持。

第四，改善城中村的人居環境，消除安全隱患，實現自身可持續發展。“城中村”改造的目的在于改善居住環境，實現自身的可持續發展。當前，城中村在人居環境、公共安全等方面存在嚴重隱患，社會治安堪憂。首先，要增加城中村地區的服務設施，完善基礎設施，滿足本地居民和外來人口需求，擴大他們的公共活動空間，豐富居民的精神生活;結合實際建設情況，完善災害防范設施，全面清除公共安全隱患，從而保障城中村居民的基本安全。其次，城中村的改造規劃應遵循方便生活、節約用地、安全美觀的原則，改造道路系統、改善綠化條件、提高公共服務質量、完善市政設施，改造后合理進行區域劃分和功能分配。最后，統籌規劃城市建成區與城中村所在區的道路交通、排水、給水、通訊、電力、供電、燃氣、垃圾收集等基礎設施和公共服務設施。從而改善人居環境，消除安全隱患，保障人民群眾的切身利益，實現自身的可持續發展。

第五，建立健全社會保障制度。城中村的改造過程中，除了采取措施讓居民安居外，還必須確保村民在改造過程中失地不失利，保障他們生活的基本來源。政府要健全社會保障制度，從村民的利益出發，及時在村民中實行最低生活保障制度，并建立基本醫療保險制度、養老保險制度和失業保障制度，保障原有村民的基本生活。優先照顧那些孤寡老人以及原來生活就有困難的村民。將村民的就業問題統一納入城市就業管理體系中，勞動保障部門的勞動就業培訓機構應該對有勞動能力并且有就業要求的村民進行崗前有針對性的技術培訓，給予村民相應的就業指導、就業培訓、推薦就業等幫助，使他們及時擺脫待業狀況，實行村民就業保障制度，城中村改造的過程中增加的就業崗位，應該優先安排本地村民，保障他們的生活來源，使他們優先享受社會保障帶來的福利。

［1］殷 武.我國“城中村”改造中的土地權利分析［J］.西北政法學院學報，2007(4):35－40.

［2］劉紅萍，楊鋼橋.農村城市化進程中的城中村形成機制與思考［J］.農村現代化研究，2004(7):271 －274.

［3］許學強，周一星，寧越敏.城市地理學［M］.北京:高等教育出版社，1997.

［4］劉玉娜.城鎮化進程中有關問題的思考——“城中村”改造［J］.小城鎮建設，2004(10):55－57.