小議行政訴訟原告資格——法律上利害關系之界定

徐勤勤

(鄭州大學法學院，河南鄭州 450001)

一、行政訴訟原告資格的定義及我國的立法規定

1.行政訴訟原告資格的定義及存在價值

原告資格，亦稱起訴資格，指某人在司法性爭端中享有的將爭端訴諸司法程序的充分的權利。其核心就在于確定司法爭端對起訴人的影響是否充分，即所謂的該爭端與起訴人是否具有充分的利害關系，只有適格的原告才可以提起行政訴訟作為行政訴訟原告，故原告適格是一種訴訟上的主觀利益。

原告資格的存在價值主要體現在防止濫訴和對保護利益的篩選兩大方面。原告資格制度的設計可以限制那些并不具有訴的利益的主體進入行政訴訟所造成對司法資源和行政資源的可能濫用，同時原告資格制度將從立法的層面選擇其愿意保護的利益，對普遍存在的權益進行篩選，從而將一些立法并未確定的利益拒之門外。

2.我國行政訴訟原告資格的立法規定

我國《行政訴訟法》對原告資格規定體現在第2條、第24條和第41條第1項之中。《行政訴訟法》第2條“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”的規定，是對我國行政訴訟原告資格的基本概括。第41條第1項“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者組織”的規定，事實上是對第2條的翻版，不過它作為起訴條件的規定，一直被認為是對我國行政訴訟原告資格的直接規定。由此得出我國認定行政訴訟原告資格的核心是對“合法權益”的界定，但是可惜的是立法并未對此構成要件做出明確的規定，使得該規定對實踐的指導價值大打折扣。

近年來，隨著我國行政法學的不斷發展，國內外學者對我國原告資格有了重新的認識。《若干問題的解釋》第12條規定“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以提起行政訴訟”的規定是該認識在立法成果上的反映。此處“法律上利害關系”一詞與“合法權益”一語相比，確實在一定程度上降低了我國原告資格的門檻，把特定第三人利益納入行政訴訟的保護之下確實具有重大的現實意義。可是“法律上的利害關系”依然是一個不確切的法律概念，立法對其的構成要件、界定要素、關聯程度仍沒有規定，特別是對其的理解長期處于混沌狀態，無論是理論界還是實務界從未達成共識，到今天甚至出現了行政訴訟爆炸之狀，很多學者認為這恰恰證明了我國行政法的發展，可是這究竟是不是進步現在下定論也許為時過早。

二、國內學者對于“法律上的利害關系”的認識

何為法律上的利害關系，國內學者對原告資格中的利害關系主要從其構成要件來分析，有以下幾種觀點:(1)二要素說。一是相對人或相關人有應受司法保護的利益。二是相對人或相關人應受保護的利益被行政行為的效力所影響，并且這種影響到了相當因果關系程度。(2)三要素說。一是起訴人具有權益。二是必須是起訴人本人所特有的權益。三是起訴人的權益受到行政行為的直接影響。(3)四要素說。一是客觀上有一個行政相對人。二是行政相對人的合法權益受到不利影響。三是行政相對人對受到不利影響的合法權益有所有權。四是具體行政行為與合法權益的不利影響有因果關系。

上述幾個觀點都是從“法律上的利害關系”的構成要件角度進行分析認識的，認識的核心就是對“合法權益”、“因果關系”兩個關鍵因素的把握，實務界的分歧也正是在此，對“合法權益”理解究竟應采取何種標準呢，它的范圍界限在哪里呢?我國國內學者似乎并沒有給出一個明確的答案。無論是用“司法保護的利益”還是“合法權益”的表述其核心在哪里，“合法權益”是一個什么樣的范疇這也許才是我們爭執的焦點。

三、日本行政訴訟“法律上的利益”的法律規定及理論學說

日本全面地借鑒并發展了德國的原告資格理論，故而在日本同樣存在原告適格問題。根據日本現行行政案件訴訟法的規定“撤銷訴訟限于就請求撤銷處分或裁決具有法律上的利益者(包括處分或裁決的結果由于期間的經過或者其他理由喪失后，對處分或裁決的撤銷具有應當恢復的法律上的利益)才能提起”。此乃日本行政救濟法關于行政訴訟原告資格的規定，不難看出他們的焦點正是在“法律上的利益”的內容方面，而問題就在于“法律上的利益”究竟指的是什么。

關于“法律上的利益”在日本學界當今大致有以下幾種觀點，即受法律保護的利益、法律上值得保護的利益、裁判上值得保護的利益及行政合法進行的利益。

“法律上值得保護利益說”根據與法律的目的、宗旨相關的或者與該法律具有密切關聯的其他法律考察“法律利益”，是一種緩和的法律解釋理論，認為在堅持“法律保護利益說”的同時，并不局限于法律的明文規定，而是積極地考慮法律的宗旨、目的等，通過法律的合理解釋來緩和地擴大原告資格的范圍。但這種擴張性的解釋并不是法官的隨意性解釋，“法律上值得保護利益說”為法官的自由裁量設置了一定的限制，法官必須依據相關法律的目的或宗旨等進行判斷。該學說是現行日本行政訴訟原告資格認定之理論。

現行《日本行政事件訴訟法》第9條第2款規定“法院在對處分或裁決的相對方以外的人判斷是否具有前項所規定的法律利益時，不僅應當根據該處分或裁決所依據的法令上的明文規定，還應當考慮該法令的宗旨、目的以及在該處分時應當被考慮的利益的內容、性質。與此同時，在考慮該法令的宗旨及目的時，存在與該法令目的相同的相關法令時，也應當參照其宗旨及目的;在考慮該利益的內容及性質時，在該處分或裁決違反作為其根據的法令的情況下，應當酌量被侵害利益的內容、性質以及被侵害的形態、程度。”這就是日本通過立法確認的“法律利益”的判斷標準。雖然這幾點判斷標準仍然相當抽象，模糊，但至少它可以對法官的判斷有一個方向性的指導和界定，依賴法官的解釋方法就可以更好地適應原告資格范圍擴大之需要。

四、我國臺灣地區行政訴訟之規定

我國臺灣地區的行政訴訟原告資格理論亦是基本繼承了德國保護規范理論，而且立法也不自覺地引入了該理論，依據臺灣現行《行政爭訟法》規定:“人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴愿法提起訴愿而不服其決定……得向高等行政法院提起撤銷訴訟”。同法第5條第1項規定:“人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，于法令所定期限內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴愿程序后，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟”。由此兩項規定可知，人民欲提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，須主張“其權利或法律上之利益”受到損害，才可以行使。在我國臺灣地區對“權利或法律上之利益”的理解正是“訴訟權能”之存在的根據，亦即行政訴訟原告資格之確定之基石。

臺灣地區原告資格的發展是在對“公權利”與“反射利益”這對概念含義、范圍的認識不斷加深之上進行的。關于“權利或利益”的具體理解是:所謂權利泛指個人在國家法律秩序中之法的地位，包括憲法或法律上所保護之利益;所謂利益則指尚未成為權利之各種值得保護之利益。值得保護之利益通常不包括法律以外的政治上、宗教上、文化上、經濟上或感情上的權益在內，反射利益不是此所稱之利益。

時至今日，我國臺灣地區關于訴訟資格的界定理論已經相當純熟，臺灣地區保護規范理論及反射利益相關理論也達到了一個比較完善與成熟的階段。臺灣的通說認為，利益可區分為法律上的利益與事實上的利益。法律上的利益通常表現在程序上所應有的權利，如聽證程序、公聽會等，人民透過行政機關對國家所賦予的職權而為正當的執行，以獲得生命、財產等重要法益的保障;故法律上的利益具有可訴性，同時也必須于法有據。事實上的利益又稱為反射利益，指的是法律上未規定行政主體應履行的義務，僅是基于公益而命行政機關為特定作為或不作為，而該作為或不作為并無保障特定人之意思，因其結果使特定之個人因此而受有某種利益，此種利益非法規所保障。所以，私人的這種受益，在法律上無請求國家機關作為、不作為或容忍的權利，此種情形即為反射利益。權利可以請求國家權力機制的運作而獲得實現，而反射利益則不能。

五、日本、臺灣地區對我國原告訴訟資格的啟示

日本和我國臺灣地區普遍接受新規范理論的指導，將法律上利益的范圍進一步擴大，采納“法律上值得保護的利益說”的做法值得我們借鑒。我們行政法所要保護的利益不能局限于傳統的權利理論，還有許多與權利密切相關的各種利益，如要求環境保護的利益、知情權、特定社會團體(婦女和殘疾人團體、消費者團體)的利益、相對人的信賴利益等等都是亟需保護的價值，而且這些價值已經普遍被法治比較完善的國家肯定并加以保護。我國拓寬原告訴訟資格也應該在拓寬法律保護利益的基礎上進行。

我國現行所謂的“法律上利害關系”概念本身就是模糊不定的，應用起來也相當困難，它賦予了法官相當大的自由裁量空間，而公權利、反射利益、法律上之利益這一組概念的理解就相對更好把握一些，而且此種分類在國內也是很容易接受的。

“公權利”受到損害的一方必然是我們所謂的與具體行政行為有法律上利害關系的一方，這點是毋庸置疑的，在沒有爭議的對法律上的利害關系的理解上，公權利受到損害是其中一種類型。

反射利益是國內沒有使用的一個概念，但是我認為它可以讓我們更清楚地理解“事實上的法律關系”，相比較而言它的可操作性也更強，其實在我國國內的實踐中很多我們解釋不清楚的現象恰恰是可以用這個概念來釋明的。例如:國內存在的一切消費者狀告工商局不作為案件，一位消費者購得假貨向工商局舉報，結果工商局沒有處理，該消費者就狀告工商局有打假的義務卻不作為。在我國內的實踐中這樣的案件經常會被作為行政案件來處理，可是如果我們運用反射利益這個概念來解釋也許會明朗很多。工商局打假的義務并不是針對特定人的一種權益，他的對象是廣大的公民，當然這種收益是一種反射利益，是不可以提起行政訴訟的。試想一下如果類似的案件都被歸入了行政案件，那么我們原告資格防止濫訴的功能何在呢。

當然隨著社會的發展，很多利益雖然開始是為了保護公民之普遍利益而設，并不針對特定人，可是隨著行政權的擴張，它的影響力也在不斷壯大是不爭的事實，行政行為介入私人生活的事情也時常發生，所以一些“反射利益”也被特定化了，此時為了保護這部分人的權利，“法律上的利益”這個概念產生了，但是無論是在日本還是臺灣地區他們都將此種轉化嚴格限制。而國內對此的認識確是一個相當混亂的狀態。我們為了適應時代的潮流，不斷地降低介入行政訴訟的門檻，在實務界更是如此，行政案件的激增不得不引發我們深思。

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