城鎮化進程中被征地農民養老保險制度的完善
----以武漢市江夏區為例

吳 琦

(湖北工業大學經濟與政法學院， 湖北 武漢 430068)

改革開放30年來，我國工業化、城鎮化加速推進；伴隨著大量土地被征用，農民失去賴以生存的土地的情況越來越多。農民既失地又失業，失地又失養老保障，從而引發了較為嚴重的失地農民問題。失地農民問題是我國工業化、城鎮化建設過程中必須解決且無法回避的現實問題。處理好被征地農民的養老問題實現“老有所養，老有所依”是實現科學發展和構建和諧社會的必然要求。

1 被征地農民養老保險的主要模式

被征地農民，由于其承包地依法被全部或部分征用，其農民的身份屬性也就發生了變化。有些學者認為，一些農民工也屬于失地農民的范疇，他們的生存保障已經不再依賴于土地。失地農民在計劃經濟時代就存在，但是當時用“以土地換就業”的形式使他們能轉換身份在國有或者集體企業中生存。而現在的失地農民已與當時有了很大的不同，土地始終是農民最基本的生產生活資料，失去了土地，其生活保障問題日益凸顯[1]。

根據《武漢市人民政府辦公廳轉發市人力資源和社會保障局關于做好被征地農民社會保障和就業培訓工作的意見》(武政辦[2009]139號)中規定，符合參保條件的被征地農民是指因政府依法統一征收農村集體土地，并簽訂了《家庭土地承包合同》且持有《土地承包經營權證》，年齡在16周歲以上的本市行政區域內農村居民。

被征地農民應該不能算是真正意義上的農民，尤其是城中村改造以及城市化過程中土地被全部征用的農民。就我國現階段而言，被征地農民是在現行征地制度基于二元結構和戶籍限制下的介于農民和市民身份之間而產生的一個特殊群體。經過數十年的實踐，全國各地針對被征地農民在制度安排上有三種模式。

1.1 居保模式

即被征地農民被納入城鄉居民養老保障制度框架，也就是新農保的范疇。居保模式適用于于農村養老保障體系比較完整、經濟社會發展水平又不是太高的地區，其整體保障效能要低于城鎮職工養老保險的一般水平[2]。以浙江省為例，居保模式以修改完善后的“被征地人員養老保障”政策為基本框架，將“新型農村養老保障”與“城鎮老年居民養老保障”合并，建立“城鄉居民養老保障”制度，統一繳費標準、統一待遇標準、統一政府財政補貼、統一基金管理、統一操作，從而構建起地方性的城鄉一體化社會養老保障大平臺[3]。

1.2 城保模式

即將被征地農民納入城鎮職工基本養老保障體系。所謂城保模式就是在土地征用以后，按不同年齡段、不同征地時間，測算出所需的社保費用，并且一次性劃轉社保經辦部門，其可享受城鎮職工養老保險待遇。城保模式比較好地契合了被征地農民在生活方式和城鎮職工日益趨同情況下提高養老保障水平的客觀需求[4]，通過給予其平等的保障權益，有效提高了被征地農民保障水平，讓被征地農民不因失去土地而降低生活水準[5]。例如成都、北京等地都是按照城鎮企業職工基本養老保險規定繳費和享受待遇，繳費直接進入城鎮企業職工基本養老保險基金。

1.3 創新模式

即通過制度創新，建立相對獨立的被征地農民養老保障體系。武漢市現行的被征地農民辦法是在這三種方案的基礎上的創新的產物。根據武政辦[2009]139號文 的規定：“2006年4月10日后被征地的農民，經本人申請，結合本人年齡和意愿，可選擇參加城鎮職工基本養老保險、養老保障或新型農村社會養老保險(即城鄉居民養老保險)；自2009年7月1日起被征地農民社會保障采取‘先保后征’的原則，被征地農民女年滿16周歲不滿55周歲、男年滿16周歲不滿60周歲的，可選擇參加城鎮企業職工基本養老保險或新型農村社會養老保險；女年滿55周歲、男年滿60周歲的，可選擇參加養老保障或新型農村社會養老保障。”這樣，被征地農民可根據自己的經濟承受能力自主選擇參保模式。

2 江夏區被征地農民參保過程中產生的問題

武漢市江夏區北連武漢東湖高新技術開發區，2004年江夏區生產總值85.38億元，地方財政收入為3.59億元，到2012年江夏區生產總值達到373億元，較2011年增長16%，全口徑財政收入達到86.26億元，地方財政收入8年來增長了23倍。隨著經濟快速增長，大量農民賴以生存的土地被征用，而補償機制的建設相對經濟的發展明顯滯后，特別是土地征用補償費管理混亂使農民的利益大大受損，被征地農民領取的補償金無法保障其基本生活。

2010年，根據武漢市人力資源與社會保障局的要求，江夏區作為武漢市5個新城區中的試點區域，首先全面開展被征地農民的參保工作，切實維護了江夏區被征地農民的合法權益，促進江夏區經濟穩步向前發展。2012年征地農民的參保工作被江夏區政府列入為民承諾辦理的七件實事之一，可見被征地農民的養老保障問題已成為政府的重點民生工程，但這些措施在實踐過程中也發現了許多問題。

2.1 被征地農民征地時間的劃分和對象難確定

武政辦[2009]139號文將被征地時間劃分為：2006年4月10前、2006年4月10日至2009年6月30日、2009年7月1日后三個時間段，在實際操作中，2006年4月10日前或后很難劃分準確，而且操作難度大。

由于老被征地農民的征地時間長，用地性質復雜，參保對象難以確定，且因江夏區土地分布稠密不均，偏遠地區人少地多，而靠近城區的區域人多地少，如果按征地后家庭人均占有耕地面積為標準劃分參加社會養老保險的對象，則導致被征用地面積與應參保人口不符[6]。

2.2 被征地農民選擇參加養老保障、新農保，都與參加城鎮職工基本養老保險享受待遇相差較大

按江夏區最低生活保障380元計，被征地農民養老保障費為每月494元，但參加城鎮職工基本養老保險退休后最低保底工資為568元。一方面由于城鄉居民養老保險的退休金以及喪葬費等待遇較城鎮職工基本養老保險差距較大，另一方面職工養老保險連續多年退休工資都在上漲，且每年上漲幅度基本都在100元以上，而新農保退休金多年來都沒有變動，國家補貼從2008年到現在都是55元，武漢市的補貼也一直都是45元。故而被征地農民只愿意參加城鎮職工基本養老保險，而無人選擇參加新農保。

2.3 資金籌措困難

早先被征地時的土地價格低，村級及農民個人無結余，參加被征地農民社會養老保險資金難落實。以江夏區紙坊街為例，全街被征地農民為10 055人，共需個人和村集體經濟組織繳納資金2.4億元，而該街4個“城中村”至少有1 000公頃被征地為城市建設需要，征用時間早、補償標準低，一次性要求其繳納參保費用，參保資金難以落實。截止2011年底，該區核定的被征地農民為5 6797人，共需繳納城鎮企業職工養老保險和養老保障資金11.7億元。按照文件規定，區政府應撥付2.8億元，而市政府需撥付約7 000萬元，個人和村集體經濟組織共需承擔8.2億元。國家和省、市政府補貼標準低，個人和村集體經濟組織承擔部分太高。

2.4 被征地農民難以承受續保費用

被征地農民參保后沒有達到退休年紀的參照靈活就業人員辦法接續被征地農民養老保險關系，以當地上年度在崗職工平均工資核定繳費基數，按20%的比例繳費。許多被征地農民特別是完全失去土地的農民，難以實現就業，基本生活都難以保障的情況下，感到續保繳費數額太大，家庭負擔過重，因而等待觀望，續保率較低。

3 建立和完善被征地農民養老保險機制的建議

3.1 加大財政資金的投入

加大國家、省、市級財政對早先被征地農民參加社會養老保險資金的投入，以減輕個人和集體的負擔，逐步解決被征地農民的養老遺留問題。新近被征地要堅決落實“先保后征”的原則，杜絕只征不保，切實保障被征地農民的利益。

3.2 被征地農民參保時間、標準、辦法應統一

對早前和以后被征地農民采用統一的繳費標準和統一的待遇，有利于社保經辦機構參保核定工作的展開，同時對新被征地農民建立統一的保障機制有利于緩解被征地農民間的矛盾。

3.3 合理計算被征地農民的退休待遇，建立物價聯動機制

被征地農民選擇參加社會養老保障人員待遇應與城鎮企業職工養老保險待遇接軌，不能因為農村經濟發展水平和農民收入水平低，而歧視性地降低農民養老金發放水平。此外，被征地農民退休待遇也應隨著經濟發展水平和物價水平的增長而增長。應建立與最低工資標準、物價因素相關的聯動機制，切實保障被征地農民退休后的基本生活。

3.4 保障被征地農民的自主選擇養老保險模式的權利

在我國現行戶籍制度和城鄉二元結構的情況下，戶籍性質不是農民能自主選擇的，更改戶籍性質的限制諸多，更改程序復雜。如果強行按照戶籍來規定參加的養老模式，不利于化解被征地農民的矛盾，二者的消除是我國經濟發展和城鎮化進程的必然趨勢，也是城鄉一體化的必然結果。

3.5 強化被征地農民技能培訓，促進被征地農民就業，促進續保率的提高

開展職業技能培訓，大力推進被征地農民就業，特別是鼓勵失地農民自主創業，推動被征地農民實現就業。對愿意從事個體經營的失地農民，政府應為其組織舉辦創業培訓班，增加其市場經營管理意識，幫助他們選準經營項目[7]。此外，政府可為自主創業的失地農民提供低息或無息的小額貸款，解決其創業資金不足的問題，同時在稅收、費用方面給予其一定的優惠，為被征地農民的自主創業提供政策扶持，使已經參保的被征地農民續保有充足的資金支持。

[參考文獻]

[1] 趙慶國.中國農村社會養老保險問題研究[M].北京：中國農業出版社，2007：102-125.

[2] 李曉華，于紅梅.論被征地農民養老保障問題[J].內蒙古民族大學學報(社會科學版),2011(05)：94-96.

[3] 蘆 江，陸 飛.浙江實施城鄉一體化養老保障的研究----基于奉化“三保合一”模式的調查[J].經濟特區，2011(05)：43-46.

[4] 中國經濟體制改革研究會聯合專家組.中國社會養老保險體制改革[M].上海：上海遠東出版社，2006：68-75.

[5] 薛惠元.被征地農民養老保障問題探析----以湖北省為例[J].當代經濟管理，2011(01)：56-58.

[6] 陳正光，駱正清.現行被征地農民養老保障主要模式[J].華中科技大學學報(社會科學版)，2009(02)：95-100.

[7] 劉曉梅,中國農村社會養老保險理論與實務研究[M].北京:科學出版社,2010：150-156.