山東社會保障體系的發展現狀及存在的主要問題

徐清照

(中共山東省委黨校 經濟學部，山東 濟南 250021)

近年來，社會保障作為一項重要的民生工程受到黨和政府的高度重視。十六屆三中全會提出了“加快建設與經濟發展水平相適應的社會保障體系”的目標任務。十六屆六中全會制定出2020年前基本建立“覆蓋城鄉居民的社會保障體系”的時間表。黨的十七大報告首次提出“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系”的發展思路。黨的十八大報告根據當前社會保障體系的發展狀況，提出了“統籌推進城鄉社會保障體系建設”的重大任務。現階段，健全完善社會保障體系是完善社會主義市場經濟體制的重要環節，是應對人口老齡化挑戰的必然選擇，是經濟社會發展到一定階段尤其是工業化、城鎮化加速推進時期的客觀要求，對于當前加快經濟發展方式轉變，擴大內需，調節收入分配，促進社會和諧穩定，具有不可替代的作用。

一、山東社會保障體系的發展現狀

近年來，山東省委、省政府對社會保障體系建設高度重視，在加大財政投入的同時，把完善社會保障體系作為十大“民心工程”與和諧社會建設“八大任務”的重要內容，納入各級領導干部政績考核和政府政務督查范圍，從而使山東社會保障體系建設取得了明顯成效。突出表現在：

(一)制度建設取得突破性進展

長期以來，山東同全國一樣，機關事業單位工作人員和城鎮企業職工的基本社會保障項目是完備的，但城鎮未就業居民及廣大農村居民的基本保障項目是缺失的。針對這一情況，近年來，山東貫徹落實中央出臺的一系列政策措施，在社會保障制度建設上取得了突破性進展。

目前我們已建立起由機關事業單位退休制、企業職工基本養老保險、新型農村社會養老保險(簡稱“新農?！?、城鎮居民基本養老保險(簡稱“城居?！?組成的基本養老保險體系；由機關事業單位公費醫療、城鎮企業職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療組成的基本醫療保障體系。同時，城鄉低保制度正常運行，保障性住房建設大力推進，針對貧困人口和低收入人群的醫療救助、教育救助和公租房制度已經建立并在正常運行中。尤其是城居保和新農保制度的建立，標志著山東養老保險制度不再有空白，所有城鄉居民都可以根據自己的情況在職工養老、新農保、城居保三大社會養老保險構成的“制度組合”中對號入座，徹底改變了過去農村居民、城鎮非從業人員想參保也找不到適合其自身制度的情況。

(二)社會保障覆蓋范圍穩步擴大

社會保險覆蓋范圍不斷擴大。2012年，山東省城鎮職工基本養老、城鎮基本醫療、失業、工傷、生育保險參保人數分別達到2063萬人、3100萬人、1010萬人、1339萬人、923萬人，同比增長8.2%、5.2%、4.7%、4.9%、7.6%。2012年山東城鄉居民養老保險參保4401.2萬人，1257.5萬人按月領到養老金。[注]《山東省城鄉居民養老保險將“并軌”》，http://news.dichan.sina.com.cn，2013年1月21日。新型農村合作醫療覆蓋面繼續鞏固擴大，參合率達99.9%。近年來，山東社會救助事業穩步發展，2012年城鎮最低生活保障人數53.0萬人，農村最低生活保障人數250.7萬人。2012年，安排城鄉醫療救助資金6.9億元，比上年增長21.0%，救助和資助居民240.6萬人次，增長3.3%。[注]山東省統計局：《2011年山東省國民經濟和社會發展統計公報》，山東統計信息網http://www.stats-sd.gov.cn/disp/tjgb.asp?aa=1101201200。

(三)社會保障水平逐步提高

近年來，國家和省財政加大了對社會保障的投入力度，山東省社會保障水平有明顯提高。2012年山東城鎮低保月人均保障標準370元，比上年提高52元；農村低保年人均保障標準2214元，比上年提高521元。2012年山東新農合人均籌資標準已達302元，政策范圍內住院報銷比例達75%以上[注]山東省統計局：《2012年山東省國民經濟和社會發展統計公報》，山東統計信息網http://www.stats-sd.gov.cn/disp/tjgb.asp?aa=1100201300。。2011年底，經過連續7年上調，山東企業退休人員月人均養老金達到1680.0元，比上年增加104.7元；城鎮居民基本醫療保險財政補貼標準由年人均120元提高到200元，城鎮職工醫保、城鎮居民醫保最高支付限額分別提高到當地職工年平均工資和居民人均可支配收入的6倍左右，新農合最高支付限額提高到當地農民人均純收入的6倍以上。此外，工傷、生育保險待遇以及優撫安置費也都明顯提高。與此同時，山東省還建立起失業保險金標準與物價上漲掛鉤聯動機制，2007年至2012年連續六次提高失業保險金標準。2012年7月1日調整后的全省失業保險金標準平均達到每人每月680元,比原標準平均增加130元,總體增幅達到23.6%。[注]《山東失業保險金標準大幅提高 增幅23.6%》，http://www.sd.xinhuanet.com/news/2012-08/16/c_112750204.htm，2012年8月16日。

(四)社?；鹉軌蜃龅绞罩胶庥泄澯?/h3>

養老金發放方面，從2002年起，山東已連續多年實現基本養老金發放無當期拖欠。與此同時，社?；疬\行狀況良好。截至2011年底，山東社會保險基金總收入1880.1億元，總支出1477.1億元，同比分別增長14.5%和20.5%，基金累計結余2349.3億元。因此，山東社?；鸬漠斊谥Ц恫淮嬖趩栴}。但是，從全國來看，根據2011年12月官方公布的《2011中國養老金發展報告》， 2010年若剔除1954億元的財政補貼，企業部門基本養老保險基金當期征繳收入，全國收不抵支的省份共有15個，缺口高達679億元。[注]全國社會保障基金理事會：《中國養老金發展報告2011》，2011年12月20日。

(五)社會保障法制化進程明顯加快

從國家層面看，這些年全國人大加快了社保方面的立法進程，先后頒布了《勞動合同法》、《就業促進法》、《勞動爭議調解仲裁法》等與社會保障相關的法律。最引人注目的是，十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過了《社會保險法》。另外，2010年12月20日我國公布了新修改的《工傷保險條例》，《慈善法》、《社會救助法》等也列入了全國人大近年的立法規劃。

從山東情況看，這兩年先后出臺了《山東省失業保險規定》、《山東省城鎮企業職工生育保險規定》、《山東省廉租住房保障辦法》等地方法規、政策。新修訂的《山東省就業促進條例》也于2010年底出臺。另外,2010年8月29日，山東省政府發布《山東省企業職工基本養老保險關系轉移接續實施辦法》，明確養老保險參保人員跨省及省內跨市流動時養老保險轉移接續及待遇領取規定。這樣，由基本法律、行政法規和政策措施相結合的法律政策體系，將為山東社會保障事業發展提供較好的法律依據，對社會保障事業健康發展具有重大意義。

二、山東社會保障體系建設中存在的主要問題

(一)社會保障總體水平滯后于經濟發展

從社會保障與經濟發展水平的適應性來看，山東省現有的社會保障水平偏低。比如，山東省失業保險金標準一直處于較低狀態，2011年7月1日前為445元，比全國平均標準(548.60元)低103.60元，列全國第23位，僅高于青海、新疆。即便2012年7月1日調整為680元后，相對于2011年浙江的797.50元、廣東的717.50元仍然有一定差距。更何況，2013年北京最低失業保險金已調整為842元/月、869元/月、896元/月、923元/月、951元/月。河南省也調整為768元/月、880元/月、992元/月。面對CPI的持續上升，山東省的失業保險金對于維持失業人員基本生活需要以及“就業再生力”都有相當的難度。另外，我省城鄉低保年人均保障標準、新農保繳費檔次等也普遍確立地較低?？傮w上看，山東的社會保障水平與山東省GDP在全國的排名很不相符。

(二)有些社會保障項目的覆蓋面仍然偏低

健全的社會保障體系，從保障對象來說，應該包括城鄉全體居民。通過這幾年制度建設，我們已經實現了制度的全覆蓋，但這并不意味著“對象全覆蓋”。就城鎮職工基本養老保險來說，目前全省參保人數2063萬，而山東省城鎮從業人員早在2007年就已達2500萬人，這說明尚有約20%左右的城鎮就業人員沒有參加基本養老保險。這其中大部分為非公經濟等新經濟組織的從業人員和非正規就業群體。如個體工商戶、靈活就業人員都屬于自雇群體，他們中有些因為年輕尚未顧及年老問題，有些因為收入低、收入不穩定，影響到養老金的繳納能力和繳費的持續性。同時，由于長期以來社會保險缺少相應的法律強制性，有不少私營企業不為其職工繳納養老保險費，致使在城鎮就業的人群中有很大一部分沒有養老保險。

(三)被各類社會保障制度所覆蓋的人員待遇差別大

長期以來，山東社會保障制度呈現出“碎片化”狀態。養老保險有城鎮職工、城鎮居民、新農保、機關事業單位四種模式，繳納方式、繳費標準不同，待遇更是相差甚遠。醫療保險，也分公費醫療、城鎮職工、城鎮居民醫療保險、新農合四種，籌資方式、報銷比例、起付線、封頂線等均不一致。制度不同影響著公平的實現，也使參保人員在職業變動時面臨不同種類社會保險的“選擇難”、“銜接難”。

具體來說，養老保險，機關事業單位與企業退休人員待遇差距大，退休前收入基本相當的事業單位職工和企業職工，退休后的收入差距達3-5倍。城鄉養老保險待遇差距就更大。雖然各地農村普遍建立起有政府投入的新農保制度，但大部分地區新農保確定的年繳費檔次在100元-600元，由此決定參保農民未來領取的養老金待遇與城鎮職工相差很大。

再拿醫療保障來說，2012年山東新農合的籌資水平達到302元，而城鎮職工早在幾年前年人均醫保繳費就達1200元以上。新農合與城鎮基本醫療保險相比，無論是報銷比率，還是享受的醫療服務，差距都是很大的。新農合大病住院給付水平僅相當于城鎮職工醫療保險大病住院給付水平的1/4。城鎮職工醫療保險和新農合兩種制度設計的封頂線是按城鄉年人均純收入的倍數計算，這樣一來，城鄉收入的差距使得城鄉患者報銷的費用懸殊極大，而城市人和農村人得了大病后需要負擔的醫療費用基本是一樣的。這對農村人來講顯然是不公平的。

就低保障制度而言，全省有250萬農民享受到低保，但各地的低保標準差距較大。與新的國家扶貧標準相比，也有較大差距。

(四)社會保險的統籌層次低

社會保險基金統籌是指在一定范圍內統一籌集、管理和使用社會保險基金。目前我國社會保險的統籌層次分為縣級、地(市)級、省級等。2009年底國家宣布全國所有省(市、區)都實行了養老保險省級統籌或者出臺了養老保險省級統籌方案。然而，對照2007年勞動和社會保障部出臺的文件《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》，省級統籌要達到“六統一”，即統一基本養老保險制度和政策，統一基本養老保險繳費基數和比例，統一基本養老保險待遇計發辦法，統一基本養老保險基金使用，統一省級基金收支預算，統一基本養老保險業務規程，全國只有北京、天津、上海、陜西、福建等少數地區實行了比較規范意義上的省級統籌。山東省城鎮職工基本養老保險尚沒有完全做到“六統一”，只能說初步建立起省級統籌(只在統一制度、統一繳費、統一待遇等工作上達到了國家要求)。而失業、工傷保險目前基本處在市級統籌，新農保、新農合則基本上處于縣級統籌層次。

(五)各項社會保障制度還有待完善

從總體的制度設計看，目前我國存在社保費率普遍偏高的問題。根據人社部公布的信息：有關方面對世界上173個國家社會保險費率統計，中國各項社保費率在40%左右，在被統計國家中居第13位。[注]《中國社保費率排世界第13》，http://stock.jrj.com.cn/2012/09/20200614419112.shtml，2012年9月20日。高于德國、美國，也高于日本、韓國。由于小、微企業數量占我國企業的99%，高費率無疑提高了參保門檻，使很多企業和人員無力參保，同時也造成欠繳、斷保問題。

從單項制度看，各項制度都有需要完善的地方。如，新農合制度設計了封頂線，要求封頂線之外的費用或風險留給補充醫療保險或商業醫療保險去解決。但對大多數收入較低的農民來說，他們基本不可能擁有補充醫療保險，也很難有實力去購買商業保險。因此，即便有新農合這項基本醫療保險制度，農民因病致貧、因病返貧的問題依然存在。城鎮居民醫療保險制度也存在這個問題。為彌補制度缺陷，近年來，國家倡導建立大病保險制度。從城鎮居民醫?；?、新農合基金中劃出一定比例或額度作為大病保險資金進行商業投保。在參保(合)人患大病發生高額醫療費用的情況下，對城鎮居民醫保、新農合補償后需個人負擔的合規醫療費用再給予保障。大病保險補償實際支付比例不低于50%；醫療費用越高支付比例越高。目前大病保險尚未普遍推開，其由商業保險公司具體實施，效果如何，還要以觀后效。

再如，“新農?！敝贫纫幎隄M60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村有戶籍的老年人不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但同時規定，領取基礎養老金的老人其符合參保條件的子女應當參保繳費。這種方式雖然能提高中青年的參保率，但這一“捆綁”模式帶來種種弊端：首先，“新農?！笔亲栽竻⒓拥闹贫龋谝淮先说酿B老金收入以第二代的參保為前提，給“自愿”參保增添了強制意味。其次，捆綁式參保模式也不利于我國城鎮化推進。在我國，有大量的農村年輕勞動力在外地打工、創業，且大多渴望在城市生活，在各種社會保障制度沒有銜接起來前，將父母的基礎養老金資格與子女參保捆綁起來，給我國城鎮化發展帶來消極影響。另一個問題是，現行新農保試點辦法將參保年齡下限規定為16歲，這個年齡的農民剛剛中學畢業，職業身份遠未確定，如果此時強行參保，很有可能面臨職業身份轉換或居住地變化而帶來的制度銜接問題。因此，制度完善的方向是：不能以任何理由剝奪達到退休年齡的農村老人領取基礎養老金的權益，同時還應當維護農村年輕居民的選擇權。

(六)社會保障基金監管運營體系不健全

2008年的大部制改革后，山東省成立人力資源與社會保障廳作為省社會保障主管部門。但從體系構建的角度看，目前有些社會保障項目仍然是多頭管理，如針對不同人群的基本醫療保障是多部門管理。針對低收入家庭的救助制度，分設在民政、教育、衛生、建委幾個部門中。多頭管理造成社會保障發展上缺少整體規劃，各部門出臺的法規政策往往很難協調一致，造成效率低下和社保資源浪費。

就基金管理而言，社?；瓞F在納入財政專戶，實行收支兩條線管理。但由于相應的內、外部監督(財政、稅務、監察、審計)不能有效發揮作用，社?；鹨泊嬖诓荒芎侠硎褂玫默F象。同時，由于統籌層次低和現有政策的約束，社會保障基金保值、增值困難。目前，山東省社保基金結余部分除了小部分購買國債外，其余均按規定以定期甚至是活期的形式存在四大國有商業銀行。根據測算，山東省養老基金平均回報率扣除通貨膨脹后，實際收益率為負數，沒有實現基金的保值增值。同時，山東和全國一樣，也存在較嚴重的養老保險個人帳戶“空帳”問題。作為全國做實個人賬戶的試點，這些年山東省在做實個人賬戶方面取得了一些成效，但總體上進展不大。在人口老齡化日益加劇的情況下，這無疑為未來養老金的支付增添了風險。

(七)多層次社會保障體系尚未真正建立

目前發達國家社會保障改革的趨勢是從完全依賴政府提供養老保障，轉變為政府、企業和個人三方共同養老。在發達國家多層次的養老保險體系中，由企業自愿舉辦的企業年金有著十分重要的作用。如，在美國人退休后的總收入中，基本養老保險提供的養老金與企業年金所提供的分量基本相同，各占40%，其余20%來自于個人儲蓄和投資[注]《美國企業年金制度及對我國的啟示》，《中國保險》2005年第10期。。美國70%以上的大中型企業都有年金計劃。適應這一國際趨勢，結合我國國情，我國在1993年就提出要建立多層次的社會保障體系。山東自2004年啟動企業年金制，目前辦理企業年金的企業“大部分為國企或事業單位”，從行業看，大多集中在電信、礦產、鋼鐵、金融等幾個領域。與基本養老保險相比，它覆蓋的人數極少。單一形式的養老保險已很難滿足當前不同層次、不同階層人群的養老需求。

上述問題的存在顯示出山東社會保障體系還有很多有待完善的地方，尤其是在保障公平性、適應人口流動性、保持制度可持續性方面還存在著嚴重不足，這是我們今后需下大力氣解決的問題。