農村社會管理創新的愛心互助金扶貧模式研究

蔣卓曄 時立榮

(北京科技大學 文法學院，北京 100083)

社會管理創新是指在現有的社會資源和管理經驗的基礎上，引入新的社會管理理念、知識和方法，對傳統的社會管理模式及管理方法進行完善，從而建構新的社會管理機制，更好地實現社會管理目標的活動。針對貧困農村地區在實現跨越式發展的過程中如何創新社會管理這一問題，各地基層工作實踐積累了很多寶貴經驗。“愛心互助金”依托于中國紅十字總會在基層的扶貧救助工作與項目發展，屬于社區互助模式小額信貸的形式之一，是小額信貸扶貧模式在中國的本土化，該模式適應了極端貧困地區的發展現狀與需要，有效整合了各種資源，尤其在自然災害頻發需要應急救助、扶貧資源集中但存在浪費的老、邊、窮地區得到實際應用。

一、愛心互助金模式

20世紀90年代，中國社會科學院農村發展研究所在我國率先開始進行小額信貸扶貧試驗研究，首次引進了孟加拉鄉村銀行小額信貸扶貧模式，推動了我國農村金融和扶貧模式創新的進程。經過二十多年的發展，實踐經驗顯示小額信貸并不是一個直接植入的過程，從一開始就受到中國各地實際情況的“有機化”，即小額信貸的本土化過程。本文認為小額信貸在中國的本土化主要體現在組織設計、協同發展、價值共生等三個層次，具體指組織是小額信貸的支撐因素，使得小額信貸的目標使命得以實現。同時，隨著核心業務的發展，反向促進組織設計。愛心互助金采用了“會員制”整合“基金會”的組織系統和邊界設計，保障了組織使命實現和組織自身發展的“共贏”；小額信貸自肇始之日就具有公益性質，管理與執行都具有社會化的特點。愛心互助金整合了政府扶貧戰略與政策、企業社會責任、社會組織服務功能、公眾參與等多方面因素，呈現協同發展；小額信貸的基本理念在于“相信窮人也有信譽，借貸是窮人的基本權利”。愛心互助金對小額信貸核心理念的變體體現在“增權賦能”理念與農民樸素公民意識的對接。

綜合而言，愛心互助金是以互助會不計息的小額借款形式幫助農民脫貧致富。中國紅十字總會的項目善款是愛心互助金的啟動資金，同時吸收政府配套撥款、當地其他社會捐贈、農民加入紅十字會所繳納的會員會費以及受益農戶捐獻的資金等組成愛心互助金的基本金。愛心互助金主要職能為在實現本金平穩增長的前提下，定期發放不計息的小額借款給目標農戶，解決農戶在發展多種經營中融資難的問題。愛心互助金實行理事會制度，農戶集體管理，會員高度自治。互助金發放借款后通過紅十字勵業幫扶培訓基地跟蹤指導、監督、推廣農戶的投資項目，以保障借款的實效。目標農戶在獲得救助后，鼓勵其自愿以捐款或農業技術捐贈的形式回饋愛心互助金。愛心互助金以促進“人”的發展為價值理念，倡導農民參與、實踐培養和社區效益。

二、愛心互助金模式的社會管理視角分析

(一)愛心互助金的組織設計

愛心互助金依托紅十字會農村工作的思路，核心業務在于針對農村扶貧資源的集中以及結構性過剩的實際問題開展扶貧開發工作。[注]林聚任、何中華主編：《當代社會發展研究第2輯——新鄉村建設專題》，山東人民出版社2007年版，第60-65頁。其組織設計可概括為紅十字會會員制度加公益型小額借款的基金會運作模式。其中，會員制與基金會交互統合是根本，會員發展與會員自治是保障。

第一，會員制整合基金會。愛心互助金在村民中發展紅十字會會員，以紅十字會會員作為其準入資格。(當地還有其他形式的幫扶形式，村民有自主選擇入會與否的自由)。會員制明確了愛心互助金的有形組織邊界，作為組織的基本準入制度，有利于其實際服務對象與瞄準對象的統一，保證其減貧使命的貫徹如一，同時相對簡化了互助金借款的后續審批程序。就基金會的借款業務而言，會員作為一種身份象征，農戶從加入初始就伴生“責、權、利”規定，享有被扶助的權利也同時應履行繳納會費(愛心互助金本金之一)、遵守借款合同、互幫互助、宣傳倡導等義務，以及參與管理的責任，權利與義務的統一和責任的衍生強化了組織成員的主人翁意識，同時保障了組織規章的落實。會員還是一種榮譽象征，“人道、博愛、奉獻”的紅十字精神作為愛心互助金組織的一種文化資產，是對會員農戶的一種道德約束，減輕了借款風險。

第二，會員自治與發展會員相結合。愛心互助金將作為準入制度的紅十字會會員制進一步制度化，實行會員自治。愛心互助金施行理事會制度，會長1人、副會長2人、秘書長1人、理事7人、監事2人，都是在村紅十字會會員中選舉產生。互助金運行過程中的會員代表會議的召開、調查核實、風險評估等事宜都由理事會組織村紅十字會會員或部分會員代表舉行，例如每筆貸款都需要在會員代表會議上獲得2/3人數的同意，才能通過審批；再如受益農戶在技術捐贈之后，就以捐贈會員自身為主要負責人推廣項目等等。貸款項目的“少而精”以及會員制的準入已經減少了組織運行的成本，一體化服務的過程中又充分發揮了會員農戶的參與、代表、民主選舉、管理甚至領導能力，這在制度框架內給予了會員充分的自治權，既節約了組織運行成本，也有效整合和培養了人力資源，同時在農村地區形成了紅十字會基層組織的實體。

(二)愛心互助金的協同發展

愛心互助金在發展過程中充分整合了各級政府、紅十字會、企業等方面的資源，特別是在貴州地區的發展模式可以概括為聯動型、嵌套化發展等特點，這些特點充分體現了愛心互助金在各地實際操作中所具有的協同發展的共性。

第一，聯動型發展，建設項目組織平臺，推動制度化管理。愛心互助金項目通過縣委縣政府，發布愛心互助金項目管理辦法及試行執行辦法的通知，以自上而下的聯動機制保障項目實施。同時，以成立鄉鎮紅十字會、村紅十字會，村民成為紅十字會會員作為項目準入資質的方式，聯動發展基層紅十字會，實現項目自下而上的組織建設基礎；項目在執行過程中，由縣紅十字會、鄉鎮政府、鄉紅十字會三方聯合簽訂愛心互助金項目協議書，以鄉鎮領導掛點、鄉鎮政府為申報單位、鄉鎮紅十字會為執行單位的形式進行產業項目申報，通過項目責任的聯動關系保障項目本金落實于鄉鎮但借款直接作用于村民和村中產業。在此基礎上，成立由鄉鎮領導、鄉鎮紅十字會成員組成的鄉鎮愛心互助金管理委員會和由村支書、村紅十字會成員組成的村愛心互助金管理委員會。愛心互助金的申報流程包括農戶通過填寫項目申請書及借款協議書和借款承諾書直接參與申請，村管委會根據農戶的信用度、產業的可發展性推薦申請，再由鄉鎮管理委員會審查，縣紅十字會審批并配合嚴格的公示制度，由此，完成項目申報。可見，愛心互助金項目將公益基金的理事會運作有機植入了垂直行政管理體制中，初步形成了“村申鄉審縣批”的制度化建設和“一個產業、一個規劃、一套班子、一個考核辦法”的制度化模式。

第二，嵌套化發展，整合可利用資源，構建集約化平臺。愛心互助金項目點的選擇，既基于對最易受損害群體的關注，也結合了當地的農業產業化發展規劃。愛心互助金借款以應急幫扶為主，同時借助當地產業帶同期發展的力量，增強了互助金資助的后勁兒，助推借款戶平穩發展。愛心互助金在運作中提供借貸、評審、指導、監管一體化服務。我國一般的小額信貸機構在審批發放貸款之后，很少跟進貸款投資工作。而愛心互助金的價值使命在于勵業幫扶，項目跟進工作成為其實際的核心業務。為了有效整合資源，愛心互助金突破了組織的內外環境界限，為農戶提供一體化的服務。雖然愛心互助金本身是非營利化運作，但其致力于落實借貸、評審、指導、監督等各個環節，保障每個借款項目都是盈利的，都是實際助益借款農戶的。愛心互助金在一體化服務中涉及的機構包括村委會、村紅十字會、愛心互助金理事會、愛心互助金勵業幫扶委員會、勵業幫扶的對口企業等，這些機構圍繞勵業幫扶而各司其職。[注]紀曉嵐、羅建平主編：《城市化進程中若干社會管理問題研究》，華東理工大學出版社2012年版，第12頁。

愛心互助金的實施，凝結了多方的力量，也運用了多方的資源，充分彰顯了協同管理的公共性和協作性蘊含，保障了扶貧工作的實效。

(三)愛心互助金的價值共生

從小額信貸在我國的發展歷程來看，愛心互助金屬于社區互助模式的小額信貸的多種類型之一。愛心互助金的特點體現在實際操作中用“借”和“捐”取代了“貸”，通過“借”與“捐”，穩固了愛心互助金的組織工作模式，尤其是以精神力量形成了村民自組織的凝聚力。愛心互助金升華了一般小額信貸的理念，強調“增權賦能”，注重對價值使命和文化理念的操作化。

第一，促使參與者自尊自決的價值理念貫穿組織制度建設的始終。愛心互助金不僅僅針對經濟行為，組織設計以提升人的自尊自決能力為前提，始終落實“人”的因素：通過會員制的管理、服務職能的落實、文化價值的建構等組織實踐整合資源。這在理念、制度層面形成了優勢。[注]陳里主編：《論社會管理創新》(上)(下)，中國社會科學出版社2012年版，第12頁。首先，愛心互助金的參與者對紅十字會的“人道、博愛、奉獻”理念的認同，是通過成為會員、獲得幫助、回報組織的方式實現的，能夠獲得政府和社會給予幫扶的機會而脫貧致富，還能夠幫助別人，這種樸素的行為背后既有農民“爭口氣”“有面子”的鄉土義利觀，又包含著農民主體意識和自我實現意識的萌芽。其次，自尊自決的價值理念蘊含的理論理路在于承認并且保障農民的金融權，同時要求農民在參與金融活動中，鍛煉和實現其應履行的義務或責任。

第二，愛心互助金將使命導引和文化建構作為主線整合全部資源。愛心互助金注重人的尊嚴與價值的實現，向貧困農戶傳播助人自助觀念，在社區倡導“增權賦能”、“社區發展”等扶貧理念。這些思想與理念建構了愛心互助金的組織文化，加強了會員農戶的認同感與歸屬感，對會員也形成了道德約束，成為組織的無形邊界。另外，組織的積極文化對加入愛心互助金的農戶會員個體起到了積極影響，增強了他們對自我的積極認知，提高了他們脫貧致富的積極性，整體改變了農戶的精神面貌。

總之，愛心互助金將“人”作為統籌資源的核心：通過組織結構設計，促進農戶參與；通過協同管理，幫助農戶脫貧致富；通過價值構建，協助農戶獲得自助互助的理念與能力。愛心互助金將分散的扶貧資源整合，再通過小額貸款的方式將資源積聚效應分散傳導給農戶，農戶項目成功標志著資源價值的實現。而因為組織與環境之間存在天然的聯系，最終，農村社區將真正成為受益的終端。

三、愛心互助金模式的社會管理創新經驗

斯科特指出，組織研究能夠加深我們對一般行動過程如何在不同的社會組織結構中發生的認識。為什么在西南省份的一些貧困農村會催生出紅十字會救助工作的新模式呢？本文認為，依托組織、協同管理、價值導向是農村社會管理創新中的重要因素，這也直接對應了現階段農村社區勞動力虛空、資源結構化過剩、價值多元的現狀。愛心互助金關注到農民的切身利益問題，由物質利益實現鉤沉出農民思想觀念的變遷，通過協同管理的引導或激發，利益訴求在愛心互助金組織中得以實現。另外，愛心互助金不是孤立的組織，愛心互助金得益于紅十字會的本金支持，是根植于貧困地區整體扶貧環境中的一種本土化創新，其組織邊界清晰而穩定，但并不封閉。它隸屬于社區互助模式小額信貸的體系中，但能夠靈活整合資源和創新制度設計。愛心互助金模式，在農村社區的扶貧應用中初見成效，其推廣經驗可以概括為以下兩點：

(一)根據農村社區實際，貫徹組織使命

愛心互助金模式吸取了小額貸款的核心理念，但又不完全照搬小額貸款的管理制度。愛心互助金以公益捐贈、會員會費、人道金等組成本金，以嚴格的針對貧困戶會員的瞄準機制來保證其在不吸儲、無息借款、無償資助、無償投入的情況下實現了減貧助困和自身可持續發展的雙重目的，它解決了項目的短期效應難題，也解決了商業運作框架中小額信貸存在的現實問題，同時有效和長效地運用了扶貧捐贈資金，避免了扶貧政策的空置和扶貧資源的浪費。尤其重要的是，愛心互助金實現了其減貧助困的基本價值。小額信貸模式的理論本質不在于將小額信貸機構或中介(包括銀行、公司、基金會、相關注冊組織等，因為小額信貸的實體機構種類多樣化，不再一一贅述)做大做強，而是實現信貸增值，尤其對于貧困地區而言，這種基本價值是不能偏離的。

愛心互助金從實際出發，在了解農村社區內的農戶需求、組織狀況、資源輸入情況的基礎之上，整合資源，搭建組織載體，以有效實體的運行落實小額貸款的核心價值，拓展了社區發展模式。

(二)整合社區資源，尋找最優制度安排

愛心互助金秉承農民參與、助人自助、社區發展等原則，以會員制和經濟利益相關性將貧困農戶“卷入”其中，在愛心互助金的實施過程中以農戶的實踐邏輯塑造愛心互助金的基本制度，將制度化與“約定俗成”相結合，尊重農戶權利，發揮農戶能動性，不斷進行制度最優選擇的探索。小額信貸模式的貢獻在影響力方面會形成集聚效應，會產生制度模仿，但這一制度并不是成熟和穩固的制度安排，在具體的制度應用中的調整應指向資源的優化配置。

制度首先會趨同，但又要有最優制度選擇。小額信貸繼格萊珉銀行的成功經驗后，在世界減貧事業中廣泛應用，在較成熟的小額信貸的理論和實踐框架內，小額信貸本身在各地的實踐都有各自的特色，在理論領域的探討也未形成定論，比如格萊珉銀行也一直在進行關于是否吸儲等問題的討論，所以小額信貸是一種理想理論型，但在應用中形式稍有區別。本文提及的愛心互助金模式，對于扶貧難度很大，扶貧資源存在巨大浪費的貧困地區，是一種可借鑒的區域性的制度安排。

四、農村社會管理創新的建議

第一，愛心互助金模式作為內生于農村社區的組織形式，其實踐邏輯充分證明：貧困村在發展過程中，應該結合當地的扶貧政策，首先使資源穩定在農村，再讓資源形成區域流動，而且資源的穩定和流動都是相對的，不能超越扶貧目標。農村社區作為一個環境要素，是最易通過地理優勢、相鄰關系、地域歸屬感從而衍生組織，促進協同管理實現和樹立價值引導的單元，所以，農村社會管理要立足于農村社區，拓展多樣化的農村社區發展模式。

第二，愛心互助金本身作為一種農村組織類型，其實現平臺構建和目標控制的有效手段就是借助組織設計。愛心互助金模式以會員制和公益基金運作方式和項目跟蹤的管理模式發展農村社區小額信貸，形成了紅十字會員基層組織實體，創新了地區社會管理，形成了社區發展效應。所以，農村社會管理要發展農村組織，同時，組織設計應立足于社區資源與目標人群的需要和特點展開，重點在于充分整合資金、人力等社區資源，構建組織制度以承載使命實現。

第三，農村社會管理的根本在于“人”，關注和滿足“人”的需求，激發和動員“人”的活力，即培養新型農民。愛心互助金的理念和制度優勢在于提升參與者的自尊自決能力，它促進了公民參與和互助價值認同，培育了社區發展的“人”的要素——特別是助人、公益、奉獻的人道精神，提升了公民素質，開發了人力資源，是培養新型農民的正確途徑，有利于新農村建設的推進。愛心互助金培養了能夠捕捉資源信息和整合扶貧資源的新型農民，是貧困村進行社會主義新農村建設的根本。所以，資源的有效運用最終要落實到人的具體實踐中，只有新型農民，才能有效融入農村組織和社區中，改變農村中“一袋馬鈴薯”、“一盤散沙”的格局，實現農村社會管理的目標。

第四，農村社會管理創新同樣遵循一切從實際出發的原則，各地區有自身的實踐邏輯。小額貸款模式也有其不同的成長期，應結合扶貧資源集中的貧困村特點和遵循小額貸款的內在發展規律，因地制宜，創新發展。根據農村金融的內在規律，愛心互助金本金保值增值方式的多樣化以及其組織發展也還有待于進一步探索。