資源枯竭型城市轉型與勞動力結構轉型問題研究——以甘肅省白銀市為例

王 娟

（蘭州商學院 甘肅 蘭州 730030）

一、資源型城市的特質及先天缺陷

在我國工業化和城市化進程中，資源開發基地建設一直受到極大的關注，圍繞資源開發，逐漸形成了一大批資源型城市。這些資源型城市多是依靠特定區域的資源稟賦，在國家政策的支持下，集中人力、物力、財力而發展起來的，這種“火車馱來的城市”多表現為單一資源、單一產業和單一經濟的特征。目前，資源型城市已經成為我國城市體系的重要組成部分，約占我國建制市總數的五分之一，吸納了大量的勞動力就業，為加速我國城市化進程做出了重要貢獻。但是，不同于一般意義上的城市，資源型城市從形成直至發展都表現出獨特發展特點與規律。由于對當地的資源具有特殊的依賴性以及受資源儲量約束和資源可耗竭性的影響，資源型城市一般可分為三種類型，即開采初期城市、開采中期城市與資源枯竭城市，并且往往要經歷“建設—繁榮—衰退—轉型振興或消亡”這一過程。我國絕大多數資源型城市都是依托資源基地形成和興起的，其對耗竭性資源具有高度依賴性，由此形成了“資源依賴型”的社會經濟結構，這種結構極易使資源型城市陷入“礦竭城衰”的危機。因此，城市轉型是資源型城市可持續發展的必然選擇。同時，由于我國資源型城市普遍存在著所有制結構、產業結構、企業組織結構的不合理，加上國有經濟成分多、資源產業比重大、企業冗員多、社會負擔重、勞動力素質低且技能單一等因素，在資源日益枯竭及市場競爭激烈的形勢下，這些城市中的就業與再就業壓力巨大。因此，勞動力結構轉型，也成了資源型城市轉型中的一個重要的課題。

二、白銀市的發展歷程及現狀

甘肅省白銀市就是一個典型的資源枯竭城市，它是中國重要的老工業基地之一。新中國成立以后，伴隨著礦產資源的開發利用和國家重點項目的建設，先后在白銀市建起了白銀有色金屬公司、銀光化學工業公司、甘肅稀土公司、西北銅加工廠、長通電纜集團、靖遠礦務局、靖遠電廠和大峽電廠等一大批國有大中型企業。逐步形成了獨具特色的工業體系，發展成為國家重要的有色金屬工業基地和甘肅重要的能源化學工業基地。改革開放以來，由于白銀的主要礦物資源逐漸枯竭，資源型工業發展面臨巨大困難，但國家為了有效利用白銀的有色金屬工業基礎，力圖把白銀建設成為一個擁有多種有色金屬生產能力的大型工業基地:支持白銀公司開發廠壩鉛鋅礦、建立白銀鋁廠和西北鉛鋅廠。將近14億元的投資促使白銀有色金屬工業規模空前擴大，生產門類、生產體系更加完善，成為全國最大的有色金屬工業基地。同時，靖遠電廠的投資興建有效緩解了白銀工業生產過程中能源供應緊張的局面。在國家重點投資的促進下，這一時期白銀工業的發展勢頭強勁。各項經濟指標均接近全國平均水平。20世紀80年代，是白銀工業的輝煌時期，工業內涵得以擴展，生產能力加強，輕工業得到了較大發展。但長期以來，白銀工業始終通過資源開采、國家投資兩條路徑發展壯大，為日后白銀市的衰落埋下了隱患。

20世紀90年代以來，白銀工業面臨著國家經濟體制變革帶來的嚴峻考驗。首先，為適應世界經濟發展潮流，國家投資重心逐漸東移。其次，我國陸續進行了價格體制、商品流通體制、金融體制及國有企業改革等一系列的改革實踐，多年形成的計劃經濟僵局被打破，市場成為資源配置的基本手段。整個20世紀90年代，除在白銀范圍內投資建設的大峽水電站外，國家沒有在白銀興建一家工業企業。輕紡工業由于資金不足，不能及時順應市場需求的變化而進行設備、產品的更新換代，企業效益迅速下滑，紛紛破產倒閉。“撥改貸”實行后，白銀公司、銀光公司等企業債負沉重，企業發展難以為繼，甚至出現連年巨額虧損的狀況。隨著白銀市大型企業的破產和重組以及效益的嚴重下滑，使得職工收入水平也大大下降，也造成了大量的下崗職工，同時，由于白銀市產業形態單一，這也使得下崗人員再就業面臨著巨大的困難。這一時期，隨著白銀工業經濟陷入困境，白銀市人民的生活質量更是陷入了停滯甚或倒退的境地。

三、資源枯竭型城市的轉型探索

2008年3月17日，國家正式確定甘肅白銀為全國首批資源枯竭型城市，如何通過國家扶持再造產業優勢，全面解決經濟、社會、生態、文化等方面的問題，成為了一個熱點的課題。從國際上資源型城市轉型的經驗上看，資源型城市轉型大致分為三種方式：一是產業更新模式，即利用前期資源開發所積累的資金、技術和人才，或借助外部力量，建立起來的基本不依靠原有資源的全新產業群，日本的九州地區便是通過這種模式完成產業升級和轉型的。二是產業延伸模式，即在原有資源開發產業的基礎上，發展下游產業，建立起資源深加工和利用的產業群，德國的魯爾區則是通過這一種方式完成了自身的產業升級以及轉型的。三是復合模式，即在產業轉型的初期表現為產業延伸模式，隨著新興產業的不斷出現和發展，以及多元化產業結構的形成，最終演化為綜合型城市，美國的休斯敦則是這種轉型方式的典型范例。

有許多城市都通過這三種方式完成了自身的轉型，使城市發展煥發了新的活力，但是筆者認為，以上三種轉型方式對于白銀市這種中國式的資源枯竭型城市，都并不適合。因為從那些通過這幾種方式轉型成功的幾個城市和地區來看都不難發現，在資源消耗殆盡之后，這些城市和地區依然都有許多優勢，正是利用了這些優勢，轉型才得以順利進行。其中最大的一個優勢就是在資源開采時期所累積的資金、人才以及非常完整的下游產業鏈，甚至有的地區，比如德國的魯爾區，通過長時間的發展已經形成了大型的城市群；此外，這些城市除了之前發展所累積的優勢之外，大都還具備一定的區位優勢。但反觀白銀市，白銀高速發展時期正值我國計劃經濟時期，白銀只是作為資源型工業地域，在國家指令性計劃指導下輸出的主要是有色金屬工業產品，且這些工業產品是被壓低價格的原材料即低附加值的初級產品。這種計劃經濟發展模式，使得白銀的主導產業不能在本地形成采選—冶煉—初步加工—精細加工的產業鏈，這使得白銀的主導產業無法形成帶動白銀工業發展的極化中心；這種計劃經濟下的國家統籌規劃，也導致了白銀經濟效益的嚴重流失，不能完成資本積累；而且長期以來由國家主導經濟發展的僵化模式，造成了白銀的企業管理體制和經營方式的落后，技術上在行業內也并不具備優勢；同時，白銀身處西北，在區位方面也毫無優勢可言。綜上所述，白銀市的情況與以上成功完成轉型的城市和地區狀況差別巨大，因此想要通過以上三種方式完成轉型，可能性微乎其微。

四、勞動力結構轉型對中國資源枯竭型城市轉型的意義

雖然國外資源型城市成功轉型的例子對白銀以及大多數我國的資源型城市來說沒有條件去完全照搬，但是那些成功轉型的例子中依然有很多值得我們借鑒和學習的地方。從國外的例子中我們不難發現，雖然轉型成功的方式不盡相同，但是這些成功同樣都有一個特點，那就是充分發揮了人力資源的優勢。對我國來說，勞動力結構轉型不僅僅是資源型城市轉型中需要解決的課題，它更是解決我國資源型城市轉型問題的重中之重。一方面，我國資源型城市轉型中最大的問題就是就業與再就業的巨大壓力，在新環境下解決就業與再就業的最主要方法就是改變勞動力素質低下勞動力結構單一的局面；而另一方面，勞動力結構轉型所帶來的人力資本的提升，也反過來會大大促進整個社會經濟的發展。因此，資源型城市在經濟轉型的過程中，應把勞動力結構轉型作為經濟轉型的基本出發點和落腳點，尋找一條勞動力結構轉型和城市經濟轉型的良性互動之路。而我國像白銀這樣的資源枯竭型城市的勞動力結構轉型，筆者認為主要需要從以下幾個方面著手：

（一）加強人力資源能力建設。資源型城市存在大量剩余勞動力，由于技能單一，適應能力差，在勞動力市場競爭中處于不利地位，轉移到其他行業就業的難度很大。如果不提高勞動力的素質，勞動力就很難隨著產業結構變化、升級而順利轉移，大量勞動力擁擠在相對狹窄的就業空間，即使被安置，也可能再下崗。因此，解決下崗失業人員再就業的根本措施是通過開展教育培訓提高他們的技能和素質。

（二）改善創業就業環境。資源型城市服務業和中小企業不發育的原因之一在于就業的社會環境不理想、不寬松，如稅收、工商、信貸、保險、城市管理等基本上都是針對中小企業、個體經營和失業勞動者的，負擔的過重直接阻礙了他們的健康發展。為此，一要消除對非公有經濟的政策歧視，鼓勵公平競爭，解決好其國民待遇問題，最大限度地調動民間資本的積極性，催生更多的非公有制企業，擴大就業規模；二要為中小企業創業提供資金、科技與人才等多方扶持，為其發展創造體制、政策等方面的和公平競爭的市場和法制環境，提供有效的融資渠道，改變中小企業管理體制不健全、政出多門的局面。

（三）把支持礦區生態恢復與勞動力結構轉型結合起來。目前由于資源型城市在采礦開發過程中，對城市的地形、地貌、植被和大氣環境的破壞比較嚴重，地質環境破壞誘發的各類問題日漸突出，一些礦城的環境修復已成為城市經濟轉型的首要任務。我國在解決資源型城市的就業問題時，要把資源型城市的環境修復工作當作一個新興產業來培育，把這一產業和礦工的就業和再就業結合起來，讓礦工參與重建家園。圍繞擴大就業和再就業，要將礦區土地復墾和礦工從事第一產業有機結合起來，利用礦區土地復墾發展現代生態農業，探索擴大就業和再就業路子。

（四）解決阻礙人口遷移的制度性問題。國外資源型城市解決就業問題的一個重要途徑就是實現勞動力的自然流動，一個地方的資源開采完畢，大部分就業人員都會比較順利地遷移到其他地方就業。而我國由于存在著嚴格限制人口自由流動的戶籍制度和福利制度等，勞動者很難通過遷移實現就業和再就業。因此建議在資源枯竭型城市眾多的省份搞戶籍制度改革試點，大幅推進戶籍制度改革，將戶籍制度的職能嚴格限制在戶口登記、戶籍管理之內，而不能是身份的標志。首先，應通過配套改革剝離戶口與就業、醫療、住房、義務教育等緊密聯系的“福利”含義，還戶口的人口信息登記功能，從而消除勞動力遷移過程中的“尋租”動機，使勞動力的流動還原為資源的重新配置過程；其次，通過配套改革創造均衡遷移的條件，即降低既得利益集團的抵制動機，從而減輕改革的震蕩。只有剝離掉附著在戶口上的“福利”，降低甚至完全去除戶口的“含金量”，城市政府和居民才不會把外來勞動力看作“洪水猛獸”，勞動力的自由流動也才能夠順利實現。

［1］蔡防.2002年中國人口與勞動問題報告—城鄉就業問題與對策［M］.社會科學文獻出版社，2000.

［2］張金瑞主編.技術進步與經濟發展［M］.北京：中國人民大學出版社，1989.

［3］白銀市統計局.甘肅省白銀市國民經濟和社會發展歷史統計資料（1949-1985）［Z］.

［4］孔力.資源型城市科技進步與勞動就業的關系研究——以甘肅白銀為例［D］.

［5］白銀年鑒編纂委員會.白銀年鑒（1995-2006）［Z］.

［6］周多明.白銀市:資源型城市經濟轉型迫在眉睫［J］.中國經貿導刊，2003（12）.

［7］錢勇.國外資源型城市產業轉型的實踐、理論與啟示［J］.財經問題研究，2005（12）.

［8］于立，孟韜，姜春海.資源枯竭型國有企業退出問題研究［M］.北京:經濟管理出版社，2004.

［9］周德群，湯建彤，程東全.中國礦業城市研究——結構、演變與發展［M］.北京:中國礦業大學出版社.

［10］吳要武.增長、就業與貧困！中國的資源型城市發生了什么?［E B/O L］新華網甘肅頻道，2005-07.