城市建設(shè)中的公民參與——杭州市的實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)及問題

趙光勇

（杭州師范大學(xué) 浙江 杭州 310036）

城市化在改變中國(guó)面貌的同時(shí)，也產(chǎn)生了一系列如城市擁擠、交通擁堵、環(huán)境惡化、貧富懸殊、生活質(zhì)量下降等負(fù)面的后果。因此，如何有效應(yīng)對(duì)人口遷移和地理空間高速擴(kuò)張的城市化進(jìn)程，對(duì)管理者來(lái)說(shuō)，是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。就城市政府而言，伴隨著原有城市規(guī)模的擴(kuò)大，就存在一個(gè)城市改造、更新、拓展的問題。在城市改造、更新和拓展過程中，必然要實(shí)施老城拆遷、房屋改善、道路改造、環(huán)境保護(hù)等一系列建設(shè)工程。這些城市建設(shè)工程，關(guān)系到城市居民的切身的“住”、“行”環(huán)境，與社會(huì)民生密切相關(guān)。從近些年許多城市的實(shí)踐來(lái)看，重大城市建設(shè)工程，政府發(fā)揮了重要的作用，但僅靠政府一家是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，甚至還可能出現(xiàn)政府大量投入而民眾不買賬的情況。

作為公共事務(wù)的城市建設(shè)，目的是為市民打造一個(gè)“優(yōu)良生活”的環(huán)境，直接關(guān)系到普通民眾的民生幸福。因此，需要引入民主的機(jī)制，依靠包括政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)在內(nèi)的多元力量的參與。政府在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但不可能“包打天下”，還得引入市場(chǎng)的力量，更重要的是，要發(fā)揮民主參與的優(yōu)勢(shì)，引入民眾的智慧與創(chuàng)造力。

一、公民參與：城市改造和建設(shè)的新進(jìn)路

公民參與是指處于決策層之外的公民對(duì)公共的或涉及到自身利益的項(xiàng)目、政策和管理過程的回應(yīng)、對(duì)話和自愿卷入。俞可平認(rèn)為，公民參與是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)[1]。

隨著城市化的高速推進(jìn)，城市建設(shè)成為城市政府的一項(xiàng)重要工作。和一切公共治理一樣，城市建設(shè)也需要從民主治理的理念中尋找資源。改革開放以來(lái)，城市社會(huì)中社區(qū)居民自治得到了發(fā)展，但城市管理過程中民主理念的引入和民主機(jī)制發(fā)展，仍然比較滯后。城市規(guī)劃和建設(shè)缺少一套發(fā)動(dòng)和組織人民群眾積極參與的渠道和機(jī)制。城市建設(shè)過程中的民主化程度，城市建設(shè)的民主管理順應(yīng)了信息化、市場(chǎng)化、城市化的發(fā)展要求和時(shí)代趨勢(shì)。

城市建設(shè)中的民主參與首先是從城市規(guī)劃領(lǐng)域開始的。在西方社會(huì)，城市規(guī)劃中的公民參與自20世紀(jì)60年代開始成為城市規(guī)劃發(fā)展的一個(gè)重要方面，同時(shí)也成為了城市規(guī)劃進(jìn)一步發(fā)展的動(dòng)力。城市規(guī)劃的公民參與直接導(dǎo)致了城市規(guī)劃的社會(huì)化，使城市規(guī)劃從專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向社會(huì)政治領(lǐng)域，將專業(yè)性與公共性結(jié)合起來(lái)。城市規(guī)劃中的公民參與，被認(rèn)為是城市居民的一項(xiàng)基本權(quán)利。在城市規(guī)劃中必須讓廣大的城市市民尤其是受到規(guī)劃內(nèi)容影響的市民參加規(guī)劃的編制和討論，規(guī)劃部門必須聽取各種意見并且將這些意見盡可能地反映在規(guī)劃決策之中。目前，在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，城市居民已經(jīng)從參與城市規(guī)劃擴(kuò)展到參與城市建設(shè)和管理的全過程，即規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)。

在中國(guó)，公民參與近些年來(lái)越來(lái)越頻繁地進(jìn)入社會(huì)的公共管理領(lǐng)域，被譽(yù)為參與式治理。參與式治理成為一種新型的社會(huì)治理模式。“民主參與、民主決策、民主管理成為公共政治生活和行政管理的日常實(shí)踐。”[2]依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》的有關(guān)規(guī)定，人民依照法律規(guī)定有權(quán)通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)。城市建設(shè)作為城市政府的重要公共行政管理職能，涉及城鄉(xiāng)居民的日常生活和切身利益，公民參與城市建設(shè)決策的制定、實(shí)施和監(jiān)督應(yīng)該得到法律保障。

公民參與的功能。在當(dāng)前的城市建設(shè)中，民主參與是關(guān)鍵。城市政府要轉(zhuǎn)變思路，從“我們?yōu)槊癖娊ㄔO(shè)城市”變成“我們和民眾一起建設(shè)城市”。從公共治理的角度來(lái)將，公共政策的運(yùn)行過程要以公眾或公民的接受和認(rèn)可為基礎(chǔ)，因?yàn)檎叩男枨笮畔?lái)自于社會(huì)民眾，政策的順利執(zhí)行需要政策主體與政策客體之間的合作。城市建設(shè)與市民生活和利益直接相關(guān)，更需要公民參與來(lái)提升政策質(zhì)量和合法性、可接受性。具體言之，公民參與城市建設(shè)可以實(shí)現(xiàn)以下目的：1.公民參與能夠深化民主和實(shí)現(xiàn)公平。2.公民參與提升公共政策的合法性。3.公民參與城市管理改善公共政策質(zhì)量。4.公民參與能夠便利公共政策執(zhí)行。

在城市建設(shè)中，公民參與的動(dòng)力來(lái)自于兩個(gè)方面，一是城市建設(shè)中涉及到的自身的權(quán)益的維護(hù)，這個(gè)權(quán)益可能是比較私人的、直接的、眼前的利益，也可能是公共的、間接的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益。這是參與的利益動(dòng)力。公民參與的最高階段意味著普通民眾部分或全體掌握城市建設(shè)的決策權(quán)或者能夠分享城市建設(shè)的決策權(quán)，從城市的規(guī)劃開始就能影響到整個(gè)城市管理。二是在參與過程能夠獲得滿足度，通過參與城市建設(shè)獲得效能感，也即受自我實(shí)現(xiàn)的驅(qū)使，這是參與的心理動(dòng)力。

當(dāng)前，公民參與城市建設(shè)有多種形式和渠道，從填寫城市規(guī)劃的調(diào)查問卷到直接參與城市建設(shè)管理。我們可以借鑒托馬斯提出的“公民參與的矩陣”（下圖）來(lái)了解公民參與的多種形式。

公民參與形式矩陣[3](P116)

根據(jù)參與主體、參與對(duì)象和參與目的不同，我們也可以將公民參與劃分為這樣兩種形式：其一是公共參與。或被稱為公眾參與和決策性參與。這一類參與的主體是大范圍的、不確定的普通民眾，參與的客體是普遍性的城市建設(shè)公共問題，參與的目的是尋求一般性的解決方案，獲致城市公共問題解決和城市治理的實(shí)現(xiàn)。其二是當(dāng)事人參與，或稱為利益型參與。這一類參與的主體是小圈子的、確定的普通民眾，參與的客體是特定的社區(qū)或人群的具體事務(wù)，這類事務(wù)與城市建設(shè)工程項(xiàng)目直接利益相關(guān)，參與的直接目的是使得這些具體問題加以圓滿解決。

二、公民參與城市建設(shè)的杭州實(shí)踐

在整個(gè)杭州城市建設(shè)與發(fā)展過程中，廣大市民發(fā)揮了主體作用，積極參與杭州城市發(fā)展戰(zhàn)略選擇與確定，如采取公民投票的形式選擇城市品牌和城市標(biāo)志、民主參與重大工程規(guī)劃和管理等。杭州市委市政府在這其中充分發(fā)揮了組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)的作用，為民主參與創(chuàng)造條件，保障公民的權(quán)利與民生幸福。城市建設(shè)中“以民主促民生”機(jī)制保證了重大建設(shè)決策的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化，在政府與公民之間形成了一個(gè)互動(dòng)合作的良性合作生態(tài)，使城市建設(shè)真正做到“一切依靠民眾，一切為了民眾”，以民主的手段獲得民生的改善。

城市建設(shè)的公民參與是杭州市城市民主實(shí)踐深化的必然結(jié)果。在涉及城市發(fā)展的重要問題的決策上，通過公民參與，集中公共智慧和動(dòng)員市民力量來(lái)共同制定；在具體的民生項(xiàng)目上，由公民直接參與管理。因此，杭州城市建設(shè)的民主管理，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：決策參與和協(xié)作治理，如果說(shuō)前者是公民參與城市建設(shè)重大決策過程的話，后者則是普通公民直接參與到城市建設(shè)項(xiàng)目的執(zhí)行過程中，也就是說(shuō)，和政府一起，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行合作治理。

決策參與意指對(duì)公民對(duì)公共政策的參與，是公民參與到公共政策的制定過程中，對(duì)公共政策的出臺(tái)發(fā)揮了主要的影響或者甚至改變了政策。

在杭州社會(huì)民主管理模式中，公共決策參與主要包括開放式?jīng)Q策和重大事項(xiàng)市民投票。開放式?jīng)Q策是指在政府常務(wù)會(huì)議“會(huì)前”充分征集民意后將政府決策事項(xiàng)提交市政府常委會(huì)，“會(huì)中”邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員和市民代表列席會(huì)議發(fā)表意見，市民也可以通過網(wǎng)上留言發(fā)帖或網(wǎng)上視頻直播參與決策討論，“會(huì)后”由市有關(guān)部門24小時(shí)內(nèi)給予網(wǎng)民及時(shí)回應(yīng)的市政府常委會(huì)決策模式。在杭州市政府正式出臺(tái)《開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》中，規(guī)定市民可參與政府八類事項(xiàng)決策。

杭州市重大事項(xiàng)的市民投票，開始于2006年10月開始的杭州城市品牌征集和確定，運(yùn)用于隨后的“三評(píng)西湖十景”和杭州城市標(biāo)志確定中。通過市民投票機(jī)制，杭州市充分運(yùn)用公眾智慧，將地方知識(shí)和專家知識(shí)、普通民眾和城市精英結(jié)合起來(lái)，通過公開征集、專家評(píng)議、公民投票的進(jìn)行，最終確立了杭州市的城市品牌和標(biāo)志等城市無(wú)形資產(chǎn)和公共物品。

在杭州的“以民主促民生”模式中，如果說(shuō)公民參與決策是影響和決定公共資源分配，那么合作治理就是公民直接參與公共事務(wù)的管理。協(xié)作治理主要包括重大工程建設(shè)的民主參與和社區(qū)層面的公民直接管理。

重大工程項(xiàng)目是指對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大影響、與公眾利益直接相關(guān)的政府投資的城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)文化設(shè)施、生態(tài)環(huán)境設(shè)施等公共工程。近年來(lái)，杭州實(shí)施的重大工程項(xiàng)目主要有“西湖綜合保護(hù)”、“西溪濕地綜合保護(hù)”、“運(yùn)河綜合保護(hù)”、“三口五路”、“一縱三橫”、“十縱十橫”、“背街小巷改善”和“庭院改善工程”等。重大工程建設(shè)中的民主參與是指公民通過合法途徑行使對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的知情權(quán)、選擇權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行為，維護(hù)公眾權(quán)益，確保工程順利實(shí)施，使“重大工程”成為“惠民工程”、“民心工程”。

三、杭州市“重大工程”民主參與機(jī)制

從2002年開始，杭州市實(shí)施了“西湖綜合保護(hù)”、“西溪濕地保護(hù)”、“運(yùn)河綜合保護(hù)”、歷史建筑保護(hù)工程等重大生態(tài)環(huán)境和文化保護(hù)工程，實(shí)施了“十縱十橫”“、一縱三橫”“、兩口兩線”等公共交通設(shè)施改善工程以及背街小巷改善、庭院改善、公廁提升改造、危舊房改善、物業(yè)改善等基礎(chǔ)民生改善工程。在這些“重大工程”建設(shè)中，杭州市委、市政府“以民主促民生”，充分尊重民意，鼓勵(lì)民主參與，逐漸形成了“重大工程”建設(shè)民主參與機(jī)制。這一機(jī)制的實(shí)施運(yùn)用民主的力量，將廣大民眾引入工程建設(shè)中來(lái)，確保這些工程在改善城市民生環(huán)境，極大地提升城市生活品質(zhì)的同時(shí)，也能夠贏得民眾的支持和認(rèn)同。

杭州市“重大工程”建設(shè)民主參與機(jī)制是社會(huì)民主管理在城市建設(shè)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是在城市建設(shè)中運(yùn)用民主理念和方法，在城市發(fā)展和公民利益之間實(shí)現(xiàn)互動(dòng)合作，通過協(xié)作治理，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。具體措施如下：

項(xiàng)目公示與信息公開。在“重大工程”建設(shè)施工前，行政主管部門采用大眾媒體或展覽會(huì)、公示欄、告示牌、公告、通告等方式，向社會(huì)公示“重大工程”項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、征地、拆遷、施工、評(píng)估、管理等方面的有關(guān)工程建設(shè)內(nèi)容，并說(shuō)明工程建設(shè)的依據(jù)和理由。項(xiàng)目公示的目的是收集公眾意見，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

“重大工程”項(xiàng)目展示的最重要平臺(tái)就是“紅樓”①，因此，項(xiàng)目展示和聽取公眾意見和建議也被稱為“紅樓問計(jì)”。政府相關(guān)部門通過“紅樓問計(jì)”，吸收群眾建議。例如，在復(fù)興大橋橋型方案“、一縱三橫”道路方案、歷史文化碎片保護(hù)等的實(shí)施過程中，市有關(guān)部門主動(dòng)聽取了群眾意見，吸取了市民的不少建設(shè)性意見，使工程方案更為合理。

民主協(xié)商平臺(tái)。針對(duì)“重大工程”項(xiàng)目涉及面廣、與群眾利益關(guān)系緊密、公眾利益訴求多樣化的特點(diǎn)，市相關(guān)部門通過多種途徑和方式，在不同領(lǐng)域、不同層次上相繼搭建了多方位、互動(dòng)式的信息公開平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)政府與公眾的溝通與協(xié)商。

1.建立互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。相關(guān)部門先后建立了“杭州重大工程招投標(biāo)網(wǎng)”和“杭州建設(shè)項(xiàng)目交易網(wǎng)”，在杭州政府網(wǎng)和相關(guān)部門網(wǎng)站上開設(shè)了“重大工程”項(xiàng)目的專欄，對(duì)有關(guān)城市建設(shè)法規(guī)政策進(jìn)行解讀、有關(guān)建設(shè)事項(xiàng)進(jìn)行公示，接受廣大網(wǎng)民的監(jiān)督。

2.充分利用傳統(tǒng)媒體平臺(tái)。市相關(guān)部門聯(lián)合杭州日?qǐng)?bào)集團(tuán)、杭州文化廣播集團(tuán)等多家媒體，利用電視、廣播、報(bào)紙等多種媒介，開設(shè)“重大工程”項(xiàng)目相關(guān)節(jié)目與專欄，進(jìn)行宣傳報(bào)道，征詢?nèi)罕娨庖姡鲞M(jìn)了群眾對(duì)“重大工程”建設(shè)的了解。

3.架設(shè)熱線平臺(tái)。不但開辟了工程指揮部熱線電話、公開電子信箱等熱線服務(wù)渠道，還充分發(fā)揮“12345”市長(zhǎng)公開電話和部門咨詢電話作用，形成了政府部門與社會(huì)公眾在“重大工程”建設(shè)項(xiàng)目上的互動(dòng)，服務(wù)熱線已成為市民與政府溝通的橋梁，增進(jìn)了相互的理解。

4.搭建社區(qū)平臺(tái)。注重政府部門與街道社區(qū)聯(lián)動(dòng)，在居務(wù)公開欄、宣傳櫥窗、社區(qū)留言板、小區(qū)告示牌等多種載體上，公布本街道、本社區(qū)即將實(shí)施的建設(shè)工程信息，及時(shí)聽取利益相關(guān)居民的意見和建議。通過搭建“重大工程”項(xiàng)目民主參與公共信息平臺(tái)，有效地維護(hù)了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

多樣化參與方式。引導(dǎo)社會(huì)公眾參與“重大工程”建設(shè)，必須有可操作性的參與方式，才能夠有效地維護(hù)公眾權(quán)益。具體表現(xiàn)在：

1.公眾參與指導(dǎo)。對(duì)“重大工程”建設(shè)，公眾參與什么，如何參與，必須加以具體規(guī)定，否則公眾無(wú)所遵循，因此政府有必要出臺(tái)公眾參與操作規(guī)則。比如在“背街小巷改善工程”中，市城管部門專門制定了市民群眾民主參與的《實(shí)施方案》。明確市民群眾在“背街小巷改善工程”的計(jì)劃立項(xiàng)、設(shè)計(jì)調(diào)查、設(shè)計(jì)方案會(huì)審、施工方案編寫、施工進(jìn)度安排、監(jiān)理方案編制、工程考核驗(yàn)收評(píng)比等建設(shè)領(lǐng)域中的參與形式與途徑。

2.社會(huì)聽證制度。“重大工程”建設(shè)若有可能涉及周邊相關(guān)單位和社區(qū)居民的房屋設(shè)施所有權(quán)、土地使用權(quán)，以及通行、采光、通風(fēng)等相鄰權(quán)的行使時(shí)，行政主管部門應(yīng)當(dāng)依職權(quán)或者應(yīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，依法召開相關(guān)聽證會(huì)，聽取利益相關(guān)群眾意見。例如，在道路整治工程的實(shí)施中，對(duì)涉及群眾日常生活的公交線路調(diào)整、港灣式站點(diǎn)設(shè)置、“一戶一表”水管走向、住宅立面整治、建筑材料選用、弱電管線割接、排水設(shè)施改道、管線保護(hù)方案制訂、搶修預(yù)案落實(shí)等問題，注意聽取市民的意見，使建設(shè)項(xiàng)目盡可能兼顧到群眾利益，贏得了群眾的理解和支持。

3.維護(hù)公眾權(quán)益。市國(guó)土資源、房管部門在實(shí)施集體土地征用、城市房屋拆遷等與群眾利益密切相關(guān)事項(xiàng)中，堅(jiān)持深入相關(guān)鄉(xiāng)村、社區(qū)，向當(dāng)?shù)厝罕娦麄饔嘘P(guān)法規(guī)，解答相關(guān)政策，公布征遷方案，公開評(píng)估結(jié)果，認(rèn)真聽取各方意見，盡可能減少與被征地拆遷地區(qū)和群眾的矛盾沖突，取得利益相關(guān)者的理解與諒解。

公民直接參與項(xiàng)目管理和監(jiān)督。在“重大工程”建設(shè)中，杭州市委、市政府重視發(fā)揮社區(qū)基層組織、群眾性組織的作用，使公眾能通過一定的組織形式，參與“重大工程”建設(shè)與管理。

1.發(fā)揮社區(qū)基層組織作用。在實(shí)施“背街小巷改善工程”中，市城管部門注重發(fā)揮社區(qū)基層組織的作用，在一些社區(qū)中建立了以社區(qū)黨委為牽頭單位，以樓道黨支部為基礎(chǔ)力量的“背街小巷管理黨員責(zé)任區(qū)”，形成了黨員責(zé)任區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、工作小分隊(duì)和紀(jì)委監(jiān)督組“三位一體”的管理體系，有效推進(jìn)了背街小巷改造后的長(zhǎng)效管理，確保了小巷的整潔、美觀、暢通。

2.發(fā)揮公益性群眾組織作用。在“重大工程”實(shí)施過程中，有關(guān)部門不但注重發(fā)揮社會(huì)中介組織、民間團(tuán)體的作用，更注重建立群眾志愿者、義務(wù)顧問團(tuán)、社區(qū)監(jiān)督員等公益性群眾組織。市城管部門、城管執(zhí)法部門會(huì)同婦聯(lián)、共青團(tuán)組織，建立了城市管理義務(wù)監(jiān)督員隊(duì)伍和群眾志愿者隊(duì)伍。不少社區(qū)組成了離退休老干部、熱心市民和沿線單位負(fù)責(zé)人參加的義務(wù)工程顧問團(tuán)和監(jiān)督團(tuán)。

總體而言，“重大工程”建設(shè)民主參與機(jī)制的實(shí)施，以公眾參與為媒介，在城市建設(shè)和公眾利益之間建立起了關(guān)聯(lián)，使公眾有了主人翁感覺，自覺參與到“重大工程”建設(shè)中來(lái)，建立政府與公眾互動(dòng)合作的新格局，形成了公共服務(wù)的政府與公眾協(xié)作提供模式。

三、制度績(jī)效與意義

通過對(duì)杭州市近年來(lái)城市建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的觀察，從其中可以看出，城市建設(shè)的公民參與，提高了公民對(duì)工程的認(rèn)可和滿意度。工程實(shí)施中體現(xiàn)出來(lái)的政府與公民合作，贏得了公眾對(duì)政府的信任，密切了兩者之間的關(guān)系。反之，如果沒有民主參與機(jī)制，即使政府提供了很好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，也可能因?yàn)闆]有公眾的介入而沒有達(dá)到預(yù)期效果。由此可見，公民參與城市建設(shè)，具有重要的意義。

第一，有利于城市建設(shè)決策的科學(xué)化、民主化。國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)變帶來(lái)政府與公民關(guān)系的深刻變化，這一變化表現(xiàn)在政府管理中，就意味著從管理本位轉(zhuǎn)向服務(wù)本位。傳統(tǒng)的政府管理是從方便管理的立場(chǎng)出發(fā)，新的政府治理模式是從公民的立場(chǎng)出發(fā)，是公民參與治理過程。在民主參與和管理模式下，普通公民被吸納進(jìn)入治理過程中，成為治理主體之一，公民權(quán)力得到彰顯，其建議和訴求也被采納和考慮，而且也形成對(duì)政府行為的民主監(jiān)督機(jī)制。

第二，有利于城市建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行過程優(yōu)化。城市建設(shè)的公民參與，改變城市建設(shè)主體之間權(quán)力的相互制約關(guān)系。決策者要考慮公眾的利益，盡管最后的決策權(quán)還是掌握在領(lǐng)導(dǎo)者手中的。但是由于決策者吸收了大量公眾的意見與建議，了解到不同主體的訴求，因此能尋找到一個(gè)各方都能接受的契合點(diǎn)。在城市民主管理中，公共決策是大家討論、協(xié)商的過程，因而決策的結(jié)果勢(shì)必有利于理性程度的提高，保證執(zhí)行的順暢。有效的公民參與促進(jìn)了公民對(duì)政府決策的接受性，極大地降低了政策的執(zhí)行成本。“重大工程”建設(shè)的民主參與機(jī)制，在城市建設(shè)中維護(hù)人民群眾的知情權(quán)、選擇權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，按照城市建設(shè)“問情于民”、“問需于民”、“問計(jì)于民”的思路，拓寬了公民民主參與渠道，充分調(diào)動(dòng)起人民群眾、專家學(xué)者、社會(huì)組織、新聞媒體參與城市建設(shè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，整合社會(huì)各方力量，形成了“政府主導(dǎo)、專家領(lǐng)銜、公眾參與、民主決策、規(guī)范運(yùn)行”的民主參與機(jī)制，有效地降低了工程項(xiàng)目的執(zhí)行難度，最大限度地發(fā)揮了“重大工程”的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益。

城市建設(shè)的公民參與通過政府與公民的互動(dòng)，增強(qiáng)公民對(duì)政府過程和政策本身的了解。市民對(duì)決策結(jié)果的認(rèn)知度提高，各部門對(duì)公共政策的內(nèi)容、自身職責(zé)的理解更加透徹，有助于各部門的協(xié)調(diào)和相互配合，有利于政策的順利實(shí)施。通過建立政府決策事前公示制度、人大代表、政協(xié)委員、市民代表列席市政府常務(wù)會(huì)制度、市政府常務(wù)會(huì)的網(wǎng)絡(luò)視頻直播互動(dòng)交流等，廣大市民充分了解政府的重要決策，尤其是事關(guān)群眾切身利益的各項(xiàng)決策，增強(qiáng)了對(duì)公共政策的認(rèn)同感，從而便利政策的執(zhí)行和落實(shí)。

第三，城市建設(shè)的公民參與，有利于密切政府與公民的關(guān)系。城市建設(shè)通過公民參與相關(guān)機(jī)制，構(gòu)成對(duì)政府行為的有效監(jiān)督和制約。政策的“公開”和“透明”使得權(quán)力在決策的全過程、每個(gè)環(huán)節(jié)都受到嚴(yán)密的監(jiān)督，從而避免權(quán)力尋租、政績(jī)工程、面子工程、隨意決策的發(fā)生，使公共政策更符合民意。政府的“開放”和決策過程的公開增強(qiáng)了政府的公信力。

四、公民參與城市建設(shè)的制度化與路徑選擇

杭州市在城市建設(shè)中引入公民參與機(jī)制，以民主的方式改善民生，實(shí)現(xiàn)城市治理。在實(shí)施過程中，還存在一些問題。包括多元參與主體之間的關(guān)系、政府與民眾參與的邊界以及公民參與的渠道、機(jī)制以及動(dòng)力諸多問題。

1.公民參與自身的限度。如何處理好城市建設(shè)中的多元參與主體之間的關(guān)系？城市建設(shè)的民主參與要求公共政策利害相關(guān)人的參與，相關(guān)各方要充分協(xié)商，做出決策并加以執(zhí)行。如何協(xié)調(diào)政府、公民組織以及公民個(gè)人的行動(dòng)就是一個(gè)大的難題，他們之間的矛盾和沖突通過協(xié)商來(lái)解決，然而協(xié)商產(chǎn)生分歧怎么辦？事實(shí)上，在民主參與上，并不能保證會(huì)形成統(tǒng)一而又專業(yè)的公共意見，“眾意”不一定就是“公意”。但是，如果公眾表達(dá)的是眾多的單個(gè)意見和個(gè)體利益，然后由行政機(jī)構(gòu)來(lái)決定它考慮其中的哪些以及忽略其中的哪些，那么這個(gè)程序的合法性就又將遭到質(zhì)疑[4]。也就是說(shuō)，如果仍然是政府說(shuō)了算，那么民主參與就只是一個(gè)“時(shí)髦的口號(hào)”，不過是政府管制的另一種說(shuō)法；如果公民組織說(shuō)了算，那么如何保證這些組織不被利益集團(tuán)收買或占據(jù)？即使真正做到了賦權(quán)于民，這時(shí)候又可能出現(xiàn)“集體行動(dòng)的困境”。另一方面，多元主體參與城市管理對(duì)協(xié)作和治理網(wǎng)絡(luò)的過分倚重可能會(huì)妨礙到公共責(zé)任。第一，也是最重要的，多元主體的民主參與可能會(huì)降低政治責(zé)任；如果參與者負(fù)更多的責(zé)任，很明顯，管理者必然負(fù)更少的責(zé)任。第二，通過合同或其他方法把政府的部分職能交由私營(yíng)部門或其他組織執(zhí)行，如果政府從此抽身或減少干預(yù)，這也很可能妨礙公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)[5]。

托馬斯概括了對(duì)公眾參與的質(zhì)疑，一位公眾參與代表的公共性問題，二是公民參與影響了管理者的日常工作，三是公民參與影響了公共政策的質(zhì)量。[3](P23)他認(rèn)為，公民參與成敗與否，關(guān)鍵取決于公共管理者是否了解應(yīng)該怎樣吸引公民參與以及怎樣為公民參與的成功提供便利條件。而在政策的專業(yè)性與可接受性也即合法性之間進(jìn)行平衡，則取決于對(duì)公民參與自身限度的理解。

2.公民參與之動(dòng)力與持續(xù)性。民主參與可以在國(guó)家與社會(huì)之間穩(wěn)妥地矯正政府的行動(dòng)與公民的意愿和選擇之間的矛盾。一方面，從工具理性的角度來(lái)看，公民通過公共參與，表達(dá)自己對(duì)資源和價(jià)值分配的意愿和選擇，并施加壓力，使政府的行為不至于和公民的意愿和選擇發(fā)生矛盾，從而左右政府的決策。另一方面，從價(jià)值理性的角度來(lái)看，公民通過政治參與，理解政府過程，提高政治效能感，獲得成就感，學(xué)會(huì)寬容、妥協(xié)和集體行動(dòng)，獲得個(gè)人發(fā)展和自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

在城市建設(shè)中，公民參與動(dòng)力的不足直接影響到民主管理模式的運(yùn)轉(zhuǎn)。公民參與必須和公民的利益相關(guān)，才能有持久的動(dòng)力。依靠公共精神和公民責(zé)任推動(dòng)的參與是不能長(zhǎng)久的，政治熱情會(huì)隨著時(shí)間消退。參與必須受到激勵(lì)，受到物質(zhì)激勵(lì)或情感激勵(lì)。杭州市城市建設(shè)的民主管理取得成效的一個(gè)原因就是從與公眾切身利益相關(guān)的民生問題入手，從鄰里和社區(qū)事務(wù)出發(fā)，才能保證公民的參與積極性和熱情。但是，如此一來(lái)，又出現(xiàn)了公民對(duì)涉及到自身利益的事情積極參與，對(duì)公共事務(wù)參與動(dòng)力不足。在當(dāng)前的行政主導(dǎo)下的公共參與，公眾參與的深度和廣度都不夠。公眾參與零散，象征性參與明顯，而且缺乏組織整合。現(xiàn)行法規(guī)中缺乏將公眾參與納入到具體的城市方案編制審批、規(guī)劃申請(qǐng)以及城市建設(shè)監(jiān)督參與的相關(guān)內(nèi)容，因而容易造成城市建設(shè)過程公眾參與的隨意性。

海貝勒認(rèn)為，兩個(gè)原因阻礙了效能感的發(fā)揮，從而降低了公民參與積極性，即：（1）民眾中家長(zhǎng)式的國(guó)家理解，即國(guó)家要負(fù)責(zé)一切事務(wù)，其任務(wù)就是尋找解決問題的辦法；（2）尋找非正式的解決方法（通過“關(guān)系”或個(gè)人的努力），其原因是政治制度化的程度低[6]。很多人認(rèn)為，公共事務(wù)是“肉食者謀之”，只是政府或少數(shù)人的事，與自己關(guān)系不大；也有人認(rèn)為公民參與多半是走形式，政治做秀而已，因此沒有興趣。

如何激發(fā)公民參與的動(dòng)力和提升公民參與問題的層次，是城市建設(shè)的民主參與模式必須解決的一個(gè)問題。通過制度化的參與渠道，一方面，吸納民間智慧和創(chuàng)造力；另一方面，鍛煉民眾政治素質(zhì)和組織化能力，擴(kuò)大有序參與。要知道，真實(shí)、有效的、制度化的參與能起到示范作用，使民眾意識(shí)到參與不僅能夠維護(hù)個(gè)人利益，還能夠維護(hù)公共利益，對(duì)公共事務(wù)產(chǎn)生切實(shí)的影響，這就需要向公民賦權(quán)，并與之對(duì)話，進(jìn)行互動(dòng)，提高公民的政治效能感和成就感，這反過來(lái)會(huì)成為公民持續(xù)參與的情感激勵(lì)和精神動(dòng)力。

3.民生領(lǐng)域的導(dǎo)入路徑。從“身邊的民主入手”，在民生問題上引入民主參與，是擴(kuò)大城市建設(shè)公民參與的合適路徑。對(duì)“身邊事”的參與，能更直接地滿足公民的物質(zhì)利益和成就欲望。杭州城市建設(shè)的公民參與，就是從關(guān)乎老百姓切身利益的城市公共項(xiàng)目開始。城市建設(shè)、城市改造關(guān)系到民眾的切身利益。因此，在攸關(guān)切身利益的民生問題上引入民主參與機(jī)制，公民就會(huì)有濃厚的參與熱情，參與的積極性就很高。城市建設(shè)或者有機(jī)更新又是直接面對(duì)普通民眾的需求與偏好，民眾有足夠的信息和知識(shí)在這些問題上行使民主權(quán)利。身邊的事情由于距離公民很近，民主參與的方式非常靈活，參與的成本比較低，可以實(shí)現(xiàn)最廣泛的參與。而且，由于參與的是“身邊事”，民主參與的成效也便于公民直接核查，有利于滿足公民個(gè)人效能感和成就感。

從所在的社區(qū)和城市入手，增強(qiáng)公民的公共精神、民主意識(shí)和參政議政的能力，使公民成為城市建設(shè)的重要主體。對(duì)于公民而言，公民參與“從身邊事”入手，一方面，能夠保證公民有足夠的參與動(dòng)力和熱情，公民的信息和地方知識(shí)也能夠有助于城市建設(shè)項(xiàng)目的圓滿完成；另一方面，在參與城市建設(shè)或者改造的過程中，公民的切身利益得到維護(hù)，并增強(qiáng)了公民政治效能感，而此政治效能感會(huì)成為進(jìn)一步民主參與的動(dòng)力。對(duì)政府而言，公民對(duì)城市建設(shè)的參與和直接管理，減輕了政府的負(fù)擔(dān)，消除了政府與公民之間不必要的誤會(huì)，有助于政府轉(zhuǎn)變職能，形成良好的政府與社會(huì)、政府與公民關(guān)系。

注釋：

①“紅樓”是杭州市城市規(guī)劃陳列館的別稱，位于杭州市中心延安路上。“紅樓”自開館以來(lái)，就在試圖搭建政府與百姓溝通的橋梁，搭建百姓參與城市建設(shè)重大項(xiàng)目的平臺(tái)。杭州市城市建設(shè)重大項(xiàng)目規(guī)劃，都會(huì)在這里公開展出，展前做好媒體的信息發(fā)布，展中反復(fù)征詢、收集市民的意見和建議，展覽結(jié)束后會(huì)認(rèn)真梳理意見和建議，以深化和優(yōu)化建設(shè)方案。近年來(lái)，西湖綜合保護(hù)、西溪濕地綜合保護(hù)、運(yùn)河綜合整治與保護(hù)開發(fā)、市區(qū)河道綜合整治與保護(hù)開發(fā)、鐵路東站概念設(shè)計(jì)比選、城市河道保護(hù)、運(yùn)河旅游亮燈方案、中山路綜合保護(hù)與有機(jī)更新項(xiàng)目等幾十個(gè)重大的城建項(xiàng)目，在這里向市民群眾公示。

［1］賈西津.中國(guó)公民參與［M］.社科文獻(xiàn)出版社，2008：序言.

［2］王錫鋅.政府改革：從管理主義模式到參與式治理［J］.中國(guó)改革，2011（4）.

［3］［美］約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與［M］.中國(guó)人民大學(xué)，2005.

［4］劉平，魯?shù)婪颉ぬ貏谄铡反?地方?jīng)Q策中的公眾參與：中國(guó)和德國(guó)［M］.上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2009：6.

［5］余遜達(dá)，趙永茂.參與式地方治理研究［M］.浙江大學(xué)出版社，2009：1.

［6］［德］海貝勒，舒耕德.從群眾到公民［M］.中央編譯出版社，2009：169.