廉政制度建設的新路徑——以“適用《中國共產黨紀律處分條例》若干問題的解釋”為例

黃國珍

（北京大學政府管理學院 北京 100871）

十七大以來，中共中央紀律檢查委員會（以下簡稱“中紀委”）先后八次制定頒布“適用《中國共產黨紀律處分條例》若干問題的解釋”（以下如無特別情況，簡稱《條例》、“解釋”），而且規劃中還有幾部“解釋”即將出臺。針對同一《條例》作出如此多次、密集的解釋規定，預示著一種新的動向。從研究現狀來看，目前無論是學界還是實踐界，對此問題少有關注和專門論述。圍繞《條例》的解讀宣教類讀物以及宣傳報道，主要對比新舊法規變化，介紹條文規定、制定過程，宣傳建章立制意義，并沒有深入研究制度本身，更沒有及時跟進、系統探討出臺“解釋”的路徑意義。本文嘗試從制度供給不足的視角，對“解釋”予以述評，在此基礎上，嘗試探討廉政制度建設的規范性和科學發展問題。

一、“解釋”的基本情況

2004年《條例》頒布施行，根據《條例》“附則”部分第一百七十五條規定“本條例由中共中央紀律檢查委員會負責解釋”。十七大以來，中紀委先后八次制定頒布“解釋”，而且規劃中還有幾部“解釋”即將出臺。目前已經頒布的“解釋”按時間先后順序列表如下：

“適用《中國共產黨紀律處分條例》若干問題的解釋”簡況表

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根據以上列表以及文本分析，“解釋”特征主要體現為以下三個方面：

1.針對性較強。通過分析出臺“解釋”的背景情況，可以看出，“解釋”指向性非常明確，“解釋”針對廉政建設的八個專門領域、尤其是當時社會熱點問題出臺的。“解釋”專司處分（相比之下，大量黨內法規主要肩負宣教功能），每部“解釋”都與一場專項治理工作相關。如改革開放以來，我國工程建設規模不斷擴大、速度日益加快，工程建設領域中一些矛盾和問題也逐漸暴露出來，特別是一些地方存在的違規上項目、工程質量低劣、腐敗現象頻發等問題，嚴重干擾了市場經濟秩序、損害人民群眾利益、影響黨群干群關系。2008年工程建設領域受處分人員占處分總人數的十分之一強。2009年胡錦濤總書記在第十七屆中央紀委第三次全會上強調：“要針對工程建設、房地產開發、土地管理和礦產資源開發、金融、司法等領域腐敗現象易發多發的情況，加大工作力度，開展專項治理。”從2009年7月起，中央決定用兩年左右的時間，開展集中治理，解決存在的突出問題，建立健全保證工程建設領域健康發展的長效機制。隨后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的意見》，中紀委印發了“解釋”。以制度創制引領、保障廉政建設專項治理工作，以專項治理工作需要和實際經驗推動制度創制，形成了一種互動的制度氛圍。

2.初具規模。密集出臺多部“解釋”，增強了《條例》的針對性和實效性，有力推動了《條例》實際運用。雖然每部“解釋”都比較簡單，幾個或者十幾個條款而已，但目前八部“解釋”總共達到86個條文，13400字，規模日漸龐大，如果考慮日后出臺的，“解釋”可能超過《條例》規模（《條例》共計178條，20200字）。“解釋”涉及《條例》33個條文，多個條文被多次反復適用，平均每條延伸解釋400余字。初具規模的解釋，在不必反復多次修改根本性規章制度的前提下，既保證了《條例》的嚴肅性，又保障了《條例》的靈活運用。制度條文簡明扼要，操作性較《條例》以及其他黨內法規更強，制度實施預期良好。

3.黨紀與政紀相輔相成。以上八部“解釋”，除個別適用特殊對象的“解釋”，沒有政紀處分規定，五部“解釋”有對應的同名政紀處分規定，或先后發布，或同時發布。這體現了黨紀解釋堅持維護國家法治精神，在有關條文的設置方面注意與國家法律、法規的原則規定保持銜接，同時又注意使其具有黨內法規的特點。兩者基本定義、內容、處分方式大體相似，但處分對象不同。黨紀解釋與政紀處分規定相輔相成，逐步構建起了違紀違法行為懲戒制度體系。與此相比較，行政處分方面，僅有《公務員法》第九章“懲戒”對公務員的違紀行為處罰做了原則規定，另有國務院《行政機關公務員處分條例》（2007年4月），但目前我國并沒有針對全體以及所有各類公務員的處罰細則。行政處分沒有總的、根本性法律法規的狀況，使得行政處分無法采取司法解釋的方式創制規定。相對而言，黨紀處分在制度建設上較為超前。

二、“解釋”背后的制度供給不足

依靠制度懲治和預防腐敗，是我國改革開放30年來反腐倡廉的重要經驗啟示，也是今后深入、持久、有效開展反腐倡廉的必然要求。經過幾十年卓有成效的努力，中國特色的反腐倡廉制度體系在長期實踐的基礎已經初步形成，我國已經走過了無法可依的法治初期階段。據不完全統計，全國省（部）級以上機關共制定黨風廉政方面的法律法規及其他規范性文件2000余項；其中，中央紀委監察部制定的就有120余項。然而，廉政制度供給不足的問題依然存在，制度供給主體提供制度安排的數量和質量都無法滿足廉政建設的需要。廉政制度供給不足最突出的表現就是廉政制度“既多又少”，即：框架性的法律法規有，但缺乏實際操作性；具體的法律法規，又經常滯后于實際情況或者掛一漏萬，難以適應新的形勢。近年來，兩方面的壓力和挑戰尤為明顯。一是官員財產申報制度等重大制度，被視為破解腐敗高發頻發的“靈丹妙藥”而備受關注，其所需的法律基礎卻往往被忽視。這種急于求成的法治需求，根本上反映了制度供給不足的窘狀。二是隨著文化水平以及法律知識的普及提高，官員已經“善于”尋找和利用法律和黨內規章制度的模糊地帶，一再出現“牛欄關貓”、“幾千個規定管不著一張嘴”等現象。廉政制度供給不足，使得民眾對政府及其工作人員極度不信任，凡事都產生腐敗“聯想強迫癥”，甚至成為社會化媒體條件下話題炒作的“導火索”。

引起廉政制度供給不足的原因相當復雜，既有制度供給主體的意愿、能力、成本因素，也有社會整體制度供給環境因素。通過腐敗現象反觀廉政制度供給狀況，使我們對提高廉政制度的有效供給更具迫切感，并明晰應從制度供給的各個環節予以加強和改進。隨著一大批反腐法規制度先后出臺，前置性、基礎性、戰略性制度日臻完善。十七大以來，圍繞建立健全懲治和預防腐敗體系，廉政制度建設步伐進一步加快。《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》強調“完善違紀行為懲處制度”，其中提出制定《中國共產黨紀律處分條例》和《行政機關公務員處分條例》的配套規定；健全對黨的機關、人大機關、政協機關、民主黨派機關公務員的紀律處分規定，制定對事業單位工作人員和國有企業人員的紀律處分規定，落實了《中國共產黨紀律處分條例》所預留的解釋權，也引發了本文所述評的制度建設現象。

依法反腐是黨風廉政建設和反腐敗斗爭的必經之路，科學化制度化是廉政制度建設的發展方向。當前推進廉政制度建設，解決廉政制度供給不足的主要渠道在于加強制度的精細化建設，提高制度的針對性和有效性。“解釋”揭示黨內反腐制度建設新路徑的內涵和價值即在于，圍繞前置性、基礎性、戰略性制度，引進類似司法解釋的立法技術，內生創制新的制度規范，提高制度的針對性和有效性，進而促進黨內反腐制度的科學發展。新路徑不僅是當前反腐需求和廉政建設規律的反映，也積極推動著推動黨的建設、法治國家建設和制度發展。

三、廉政制度建設新路徑的改進

針對同一《條例》作出如此多次的、密集的解釋規定，預示了一種新的動向和制度建設路徑。值得關注的在于，這一路徑契合了廉政制度建設和反腐形勢發展的需要。毋庸置疑，新模式總是存在著一些問題，如立法技術不夠成熟等方面。為進一步推動廉政制度建設，尚需要實現四大轉變，即：從針對現象立法到立足本質立法；從粗線條立法到規范精細立法；從滯后被動立法到主動規劃立法；從單純立法到注重立法、執法監督和執法反饋相統一。

1.從針對現象立法到立足本質立法。廉政制度如何從現象到本質，從一般到普遍，是提高其實效性的關鍵。以法規名稱為例，從形式上看“，法的名稱應當包括三個要素，一是反映法的適用范圍的要素，二是反映法的內容的要素，三是反映法的效力等級的要素”[1]。由于名稱規范統一的需要，結構性要件比較多，目前八部“解釋”的名稱普遍過長，不便于識別和宣傳。“解釋”名稱最長的44字，最短的32字，平均37字以上，其中“行為適用《中國共產黨紀律處分條例》若干問題的解釋”占用24字，有效用于其他名稱要件的字數比較緊張。雖然名稱很長，但基本要件非常不齊全；名稱以適用領域開頭，雖然針對性強，但有部門化立法之嫌疑，有就事論事之不妥，又有難以看出“解釋”之間關聯性之遺憾。因此，跳出異彩紛呈的現象，深入研究腐敗案件以及懲治規律，深刻回溯到中國政治體制中尋求解決方案，是廉政制度發展的基礎性工作，也是新路徑成為范式的必要準備。

2.從粗線條立法到規范精細立法。“細節決定成敗”，立法尤其要注意程序和實體細節。按照《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》第四條規定，“黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則”，并沒有“解釋”種類。即便有，《條例》本身已經是第三位階的黨內法規，其解釋的地位相應更低。法規的解釋是經常而且必要的，以目前的模式，衍生出的解釋立法將越來越多，其母法一旦修訂，聯動修訂工作量將非常大，而且解釋本身的不周延性又可能帶來漏洞。建議模仿《立法法》，修改《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》；仿照《刑法》修正案模式，創制新的黨內法律載體，統一定名為“《中國共產黨紀律處分條例》第×解釋案”，依次編號，解決上述問題。此外，目前“解釋”各自分頭立法，內部文字結構多樣，句法不夠嚴謹。“解釋”不同程度地存在語言不嚴謹、概念不統一等現象，與行政處分規定也不完全對應，這弱化了黨內法規的嚴肅性，增加了執行的難度。現代法治建設亟需范圍明確且具可操作性的司法解釋，今后修訂以及出臺新的“解釋”時，應進一步提高立法技術，完善內部結構，注意細節，強調精細化立法，提高規范化、科學化程度。

3.從滯后被動立法到主動規劃立法。目前的“解釋”，一般都是在形勢所需的情況下，“救火式”立法，難免匆忙不周全，難免有因事、因人立法現象。固然“，解釋”就是要解決執法過程中出現的問題，但被動、滯后的解釋，肯定會帶來較大的社會成本。從文本上看“，解釋”僅涉及、運用《中國共產黨紀律處分條例》33個條款。還有大量的法條并沒有適用的解釋。“解釋”有的是從適用對象出發，比如《國企領導解釋》；有的是從行為現象出發，比如工程腐敗、安監腐敗、公款出國，其中有交叉，但立法空白還很多，無法做到橫到邊，縱到底，顯示出很明顯的被動性、滯后性、不完整性。全面審視“解釋”出臺情況，啟示我們必須更加科學規劃立法。具體而言，一要根據基礎法規，提前考慮法律執行中的問題，或者以基礎法規立法過程中遺留的問題為導向規劃法規制度的發展，整體統籌部署立法進程。二要適應新形勢，重新審視立法周期，更加及時應對現實問題，明確周期性法律審查和修訂規則，引領由孤立單項釋法向全面周期性修法轉變。三是我國法治不承認判例法，但黨內處分法規未嘗不可。反腐敗案件具有強大的教育警示作用，而官員落馬之后，官民最常做的事情就是比較量刑輕重，近年來腐敗官員懲處中出現的偏頗亦是坊間政壇的熱點話題。在黨內法規中嘗試承認判例，將有助于解決很多問題，也可能從側面推動國家法治建設的發展。當然，這個過程要堅持循序漸進的原則，尊重客觀規律，積極穩妥地推進各項制度建設。

4.從單純立法到注重立法、執法監督和執法反饋相統一。我國法治建設的重點，當前主要是三個方面，即：深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法[2]。2011年3月“兩會”期間，我國宣布“：中國特色社會主義法律體系已經形成”，經過幾十年卓有成效的努力，我國已經走過了無法可依的法治初期階段。隨著法律體系、反腐機構和機制的建立健全，有法不依、執法不嚴的問題將日益突出。“徒法不足以自行”。廉政制度建設的必須從單純注重立法到既注重立法、又注重執法監督和執法反饋轉變。中紀委出臺多個“解釋”，更要加強對部門以及地方適用“解釋”的經常性檢查。“法有限而情無窮”，既定的法規制度永遠不可能適時應景地解決所有問題，立法需要與執法相結合，通過建立執法反饋和開放立法平臺，及時發現和應對現實問題。此外，按照《條例》第一百七十六、一百七十七條規定，中央軍委，各省、自治區、直轄市黨委等單位可以結合各自工作的實際情況，制定單項實施規定。如能充分開展這一層面的制度創制，也將有益于反腐制度發展的整體推進。

［1］周旺生.立法論［M］.北京：北京大學出版社，1994：582.

［2］周永康.深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法，為經濟社會又好又快發展提供更加有力的法治保障［J］.求是，2010（4）.