淺論大氣環境管理重心由總量控制向質量改善轉型

安 彤

(環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

2013年新年伊始全國多地霧霾籠罩，污染由最嚴重的京津冀地區擴散至沿海地區，給公眾交通出行和健康都帶來了嚴重影響。中央氣象臺專家分析，此次霧霾天氣出現是由于冷空氣勢力弱，形成大霧天氣后使空氣中的污染物很難擴散，加重了空氣污染。這一場十面“霾”伏，確實讓國務院、各地方政府、專家學者以及全體公眾更加關注大氣環境質量。

我國30多年快速工業化和城市化，環境污染導致人體健康損害的積累效應，已致使我國步入各類群體性環境與健康事件的高發或爆發期;同時由于環境管理體系和信息公開制度日漸完備，各地對環境質量的動態監測和信息披露能力和水平有了較大的提高，我國目前公眾對環境污染問題的敏感度較高，環境目標在社會發展目標中的重要性日益凸顯，全面改善環境質量業已成為重要的民生問題，并日益緊迫。

1 我國環境管理重心由總量控制向質量改善升級已成為必然趨勢

我國環境管理自上世紀70年代初起步以來，其目標與重心在不斷調整與升級，相應的管理模式也在轉型，呈現出明顯的轉型升級軌跡:初期的達標排放階段;中期的總量控制階段;目前的質量改善轉型升級階段。

尤其“十一五”時期，我國環境管理模式是以主要污染物總量減排為中心，自上而下，層層分解與考核減排指標，減排取得積極進展。然而隨著環境形勢的變化，公眾對環境質量越來越關注，傳統的環境監測評價結果與公眾的主觀感受存在差異。由此決定我國環境管理重心由總量控制向質量改善轉型升級已成為必然趨勢。

《國家環境保護“十二五”規劃》以解決危害群眾健康和影響可持續發展的突出環境問題為重點，提出了深入推進總量減排、強化環境質量改善、防范環境風險和完善環境基本公共服務體系四大戰略任務。即從“十二五”開始，我國將以改善環境質量為立足點，以削減總量為抓手，以保障環境安全為根本，用20年左右的時間完成總量控制向質量改善戰略轉型。在已經確定的“十二五”環境保護目標中，除了化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物四項主要污染物減排量減少之外，還提出關于環境質量的兩項具體指標。其中之一是地級以上城市(333個)達到國家二級空氣質量標準的比例要大于80%，較2010年78.4%的目標提高2.6個百分點。在環境安全方面，“十二五”環保規劃將主要精力放在核輻射、重金屬、危險廢物、危險化學品等方面的污染防治上。這是在國家五年規劃中首次提出定量的環境質量目標，標志著環境質量改善在我國環境管理中的地位日漸提高。

環境管理重心由總量控制向質量改善轉型升級，既是最終邁向公眾滿意的環保新道路的必然，也是日益嚴峻的環保形勢對先進環境管理模式的迫切要求。

2 我國大氣區域性復合污染形勢嚴峻并日益引起全社會的廣泛關注

所謂大氣復合型污染，是指空氣污染由傳統的煤煙型污染，變為煤煙型污染與機動車尾氣型復合型污染。即受制于以煤為主的能源結構，以二氧化硫、氮氧化物、工業煙粉塵為主的煤煙型污染尚未解決，但伴隨著機動車保有量的激增，汽車尾氣排放的二氧化碳、氮氧化物、懸浮顆粒物等污染問題也將會日益凸顯。與此同時，城市大氣污染問題逐漸由單個城市向區域復合型污染轉變。例如，珠三角地區的煙塵、粉塵和二氧化硫等城市大氣污染物指標，出現同時上升或降低的現象，區域污染特點突出。這種局面稱為我國“十二五”以及未來大氣污染防治的巨大挑戰。

“十一五”期間，經過全社會的共同努力，在經濟快速增長和燃煤量大幅增加的情況下，全國大氣環境質量基本穩定，北京等城市呈現好轉態勢。但是我們必須清醒地認識到，當前，隨著我國經濟社會快速發展，在城市空氣中二氧化硫、可吸入顆粒物等污染防治工作取得積極進展的同時，酸雨、灰霾和光化學煙霧等區域性大氣污染問題日益突出，嚴重威脅人民群眾身體健康，引起了社會各界的廣泛關注。

隨著我國經濟社會的持續快速發展，能源消費的不斷攀升，大氣污染問題日趨嚴重，呈現結構型、復合型、壓縮型的特征。具體表現為:

首先，煤炭消費是大氣環境中二氧化硫、氮氧化物、煙塵的主要來源，而我國以煤為主的能源結構，短期內難以改變，所以煤煙型污染仍會十分突出。目前看來，我國二氧化硫、氮氧化物、工業煙粉塵排放量大，遠遠超過大氣環境容量。雖然“十一五”期間二氧化硫減排目標超額實現，但由于氮氧化物尚未開始控制，由此帶來的污染將部分抵消二氧化硫減排帶來的環境效益，使得全國酸雨區域分布格局總體未發生明顯變化。

其次，隨著我國機動車保有量的迅速增加，機動車污染問題更加突出。2010年，我國汽車保有量超過9000萬輛，汽車尾氣排放成為大中城市空氣污染的重要來源。機動車排放的污染物，不僅直接影響人民群眾的身體健康，而且會與空氣中其他污染物發生反應，造成灰霾、臭氧等污染，嚴重的甚至可能引發光化學煙霧污染事件。

再者，城市空氣中的可吸入顆粒物、二氧化硫濃度依然維持在較高水平，同時，灰霾和臭氧污染已成為東部城市空氣污染的突出問題。

最后，區域性大氣污染問題日趨明顯。我國長三角、珠三角和京津冀三大城市群，遼寧中部城市群、中原城市群、長株潭地區以及成渝地區等城市密度大、能源消費集中的區域，這些區域的大氣污染物排放集中，使大氣污染呈現出明顯的區域性特征，重污染天氣在區域內大范圍同時出現。近年來，京津冀、長三角、珠三角等區域每年出現灰霾污染的天數達到100天以上，廣州、南京、杭州、深圳、東莞等城市灰霾污染更為嚴重。東部地區大氣能見度與20世紀60年代初期相比，下降了約7-15公里。區域性大氣污染不僅發生在京津冀、長三角、珠三角等重點區域，在遼寧中部、山東半島、武漢及其周邊、長株潭、成渝、海峽西岸等區域也時有發生，已成為當前迫切需要解決的環境問題。

3 區域聯防聯控機制成為促進大氣環境管理重心由總量控制向質量改善轉型升級的重要舉措

分析導致區域性大氣復合污染的原因，與我國一些地方長期以來經濟發展方式粗放、產業結構不合理密切相關。同時，因大氣環流造成城市間污染物相互影響，僅僅依靠各個城市“各自為戰”，沒有形成區域性治污合力，也是目前酸雨、灰霾和光化學煙霧污染嚴重的重要原因。借鑒北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會空氣質量保障成功經驗，以及美國、歐洲和日本空氣質量改善的有益做法，解決區域大氣污染嚴重問題，必須及早采取聯防聯控措施，切實加大污染治理力度，嚴格治污落實責任，全面做好大氣污染防治工作。

黨中央、國務院對區域大氣污染防治高度重視，作出了一系列重要部署。環境保護部會同有關部門認真總結實踐經驗，廣泛吸收社會各界意見建議，起草完成了《關于推進大氣聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》(以下簡稱為《意見》)，并先后征求相關部委、地方政府和專家學者的意見。國務院辦公廳于2010年5月11日轉發了《意見》。這是國務院第一次專門針對大氣污染防治的綜合性政策文件，明確提出了推進區域聯防聯控工作的指導思想和工作目標。按照貫徹落實科學發展觀、建設生態文明的要求，區域聯防聯控的指導思想是，以改善空氣質量為目的，以全面削減污染排放為手段，充分體現了“質量改善與總量控制并重”的工作思路，以便讓人民群眾實實在在享受到經濟發展帶來的環境效益。同時， 《意見》將“增強區域環境保護合力”作為著力點，構建統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調的區域大氣污染聯防聯控工作機制。

《意見》在工作機制、污染減排和環境質量改善等方面，提出了具體的工作目標。對比現行大氣污染防治管理措施，《意見》取得了十項突破:第一，管理思路取得新突破，樹立了“五統一”的指導思想。即區域聯防聯控實行“統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調”。第二，工作重點進一步明確，要求京津冀、長三角和珠三角等重點區域率先在聯防聯控工作上取得突破。第三，區域環境準入引入新機制，建立了建設項目環境影響評價區域會商機制，近期主要工作包括信息共享和信息通報等。第四，污染物排放控制有了新要求，突出區域特點，設立區域大氣污染物特別排放限值，實行區域二氧化硫總量控制，開展區域煤炭總量控制試點，并將氮氧化物作為約束性指標納入區域總量控制范疇。第五，首次明確協同控制要求，推進脫硫、脫硝、除塵、除汞等多污染物協同控制示范工程，出臺前瞻性污染防治措施，解決污染治理“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的問題。第六，全面系統地部署了機動車污染防治工作。針對日益突出的機動車污染嚴重問題，實施了全方位、多角度的治污措施。第七，完善了空氣質量評價體系，增加臭氧、細顆粒物等評價指標，從根本上解決環境監測結果與老百姓感觀不一致的問題。第八，建立了由有關部門、地方政府參加的區域聯防聯控協調機制，協調解決區域污染問題。第九，健全了城市空氣質量分級管理制度，要求針對不同城市的污染特點，實施有針對性的分類指導措施。第十，提出區域監管考核新舉措。建立區域空氣質量考核指標體系，組織開展區域聯合執法檢查，落實區域聯防聯控規劃各項任務。

我國部分城市的監測試點表明，廣州、上海、南京等城市的灰霾天數已占全年總天數的30%以上，問題突出。珠三角、長三角和京津冀區域灰霾污染頻繁。“十二五”期間，針對城市和區域性灰霾天氣頻繁發生等突出大氣環境問題，我們將盡快修改完善《環境空氣質量標準》，將8小時O3與PM2.5納入評價指標。在現有監測網絡的基礎上，構建能夠直接反映灰霾污染狀況、適應大氣污染防治環境管理需求的空氣質量監測體系。同時，完善區域聯防聯控機制，編制實施重點區域聯防聯控規劃，盡快形成治污合力，共同解決灰霾等區域空氣污染問題。

我國目前的環境空氣質量評價指標體系僅包括二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物三項指標，與灰霾、光化學煙霧污染密切相關的細粒子和臭氧等指標均未包含在內，使得各地公布的空氣質量狀況與公眾直觀感受不一致。從監測能力來看，即使像珠三角這樣發達地區，也僅有少部分城市開展了為期一年的O31小時濃度監測和PM2.5環境監測，無法真實反映區域大氣污染狀況。

同時“十二五”期間，重點實施機動車氮氧化物總量控制，加速“黃標車”淘汰進程。研究表明，1輛黃標車的排放量相當于28輛國四標準汽車的排放量;目前僅占我國機動車總保有量17%的黃標車，卻排放了50%以上的污染物。黃標車加速淘汰將是“十二五”氮氧化物總量控制的重點。其次，加快機動車排放標準實施進程。全國范圍內實施機動車國四排放標準，鼓勵有條件的地區提前實施國五標準，從源頭控制污染排放。

2012年12月由環境保護部、發改委和財政部制定的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》正式發布，這是我國第一部綜合性大氣污染防治規劃，針對二氧化硫、PM10、PM2.5等多項污染物實施綜合控制，首提將聯防聯控與屬地管理相結合，推進區域各城市間的聯防聯控。針對公眾最關心的PM2.5，《規劃》提出“十二五”期間各區域的治理目標:到2015年，重點區域PM2.5年均濃度下降5%，而京津冀、長三角、珠三角這三個區域的要求更高，要求年均濃度下降6%。

黨中央、國務院對區域大氣污染防治高度重視，并作出了一系列重要部署，這對于改善人民群眾生活環境質量，必將發揮十分重要的作用。中共中央政治局常委、國務院副總理李克強于2013年1月15日談及空氣污染治理問題時指出，我們及時并如實向公眾公開了PM2.5的數據。積累問題是個長期過程，解決問題也需要一個長期過程，但是我們必須有所作為!同時強調，我們一方面要加大環保執法和其他相關方面的工作力度，另一方提醒公眾加強自我防護。這件事需要樹立全民意識，需要全民參與，共同治理。總之，突破我國目前大氣復合污染這一城市群社會經濟發展的瓶頸，從環境管理體制等方面看，應重點做好以下工作:

第一，在管理機制方面，借鑒北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會空氣質量保障的成功經驗，打破地方行政區劃界限，將區域大氣環境作為整體進行統一協調和管理，構建“統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調”的區域聯防聯控工作機制。

第二，推行區域主要大氣污染物排污權有償使用與交易機制;完善排污收費制度，制定實施揚塵、揮發性有機物排污收費;建立落后產能退出補償機制，加快落后工藝和設備的淘汰以及行業結構調整進程。

第三，圍繞當前最突出的酸雨、灰霾等污染問題，根據總量減排與大氣環境質量改善之間的響應關系，建立起以空氣質量改善為核心的總量控制方法，實施SO2、NOx、顆粒物、VOCs等多污染物的協同減排。

第四，探索有利于聯防聯控的新機制和新模式。對區域大氣環境有重大影響的電廠、石化、鋼鐵、水泥等建設項目，探索實施重大項目環境影響評價會商機制。

4 研究小結

我國目前公眾對大氣環境污染問題的敏感度較高，全面改善空氣環境質量業已成為重要的民生問題，并日益緊迫，為此必須在政策頂層設計上制定出科學合理的大氣環境管理技術路線和系統有效的對策措施。

我國環境管理自上世紀70年代初起步以來，其目標與重心在不斷調整與升級，相應的管理模式也在轉型，呈現出明顯的轉型升級軌跡:初期的達標排放階段;中期的總量控制階段;目前的質量改善轉型升級階段。尤其“十一五”時期，我國環境管理模式是以主要污染物總量減排為中心，自上而下，層層分解與考核減排指標，減排取得積極進展。然而隨著環境形勢的變化，公眾對環境質量越來越關注，傳統的環境監測評價結果與公眾的主觀感受存在差異。由此決定我國環境管理重心由總量控制向質量改善轉型升級已成為必然趨勢。環境管理重心由總量控制向質量改善轉型升級，既是最終邁向公眾滿意的環保新道路的必然，也是日益嚴峻的環保形勢對先進環境管理模式的迫切要求。

本文在總結我國大氣環境管理成功經驗和分析未來大氣環境質量面臨的形勢與挑戰的基礎上，提出我國大氣環境管理重心必須由總量控制向質量改善轉型以及相關對策措施:突破我國目前大氣復合污染這一城市群社會經濟發展的瓶頸，從環境管理體制等方面看，應重點做好以下工作:第一，在管理機制方面，構建“統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調”的區域聯防聯控工作機制;第二，推行區域主要大氣污染物排污權有償使用與交易機制等制度;第三，建立起以空氣質量改善為核心的總量控制方法，實施SO2、NOx、顆粒物、VOCs等多污染物的協同減排;第四，探索有利于聯防聯控的新機制和新模式。

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