論政府參事制度的形成及決策咨詢作用的發揮

張貴群

(北京航空航天大學公共管理學院，北京100191)

在當今世界全球化、信息化進程不斷加速的背景下，隨著社會經濟和科學技術的不斷發展，現代社會日益呈現出多樣性和復雜性的特點。我國正處于經濟快速發展、社會深刻變革的關鍵時期，“經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化”［1］是這一時期的基本特征，各種深層次社會問題日漸凸顯，政府決策所涉及的范圍與規模不斷擴大，復雜程度不斷上升，難度和影響不斷加大。復雜的決策環境和艱巨的決策任務對政府的科學決策能力提出了更高要求。正如庫伊曼所言:“沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣性問題所需要的全部知識和與信息，也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具”［2］。在這種情況下，僅憑決策者個人的知識和經驗難以獨立承擔政府決策的全部任務，必須借助專門的決策咨詢機構，來保證決策的科學化和民主化。作為政府體制內的“智庫”，參事室自成立以來，尤其是改革開放30多年來，積極開展調研，向黨和政府提出了大量頗具理論價值和實踐意義的意見與建議，日益成為促進政府科學民主決策的重要智力支持力量。在國務院參事室成立60周年的座談會上，時任國務院總理溫家寶強調:“政府參事室不僅具有調查研究、建言獻策的決策咨詢職責，而且具有對政府工作提出批評意見的民主監督職能，希望把政府參事室建設成為有中國特色的高水平政府咨詢機構。”［3］在新的發展階段，全面抓好參事室的各項工作，進一步發揮參事的參政咨詢和民主監督作用，既是推進政府決策科學化的必然選擇，也是推進我國民主政治建設的重要途徑。

一、新中國政府參事制度的形成與參事職能的演變

我國很早就有了關于參事和參事制度的記載。據考證，“參事”一詞最早源于漢朝。董仲舒在《春秋繁露·官制象天》一文中就曾提到“備天數以參事，治謹于道之意也”。此處的“參事”包含了參與大事、政事之意。作為職官名稱，參事則起源于南北朝時期，但這一時期的參事與現代意義上具有參謀咨詢職能的參事并非一個概念。參事作為具有參謀性、咨詢性的職官名稱產生于清朝末年，于民國政府時期逐漸趨于規范，職責主要為擬定與審議各種法律制度，從事咨詢和審議［4］。新中國誕生前夕，毛澤東主席從建設社會主義民主政治的總體構想出發，汲取中國傳統文化中治國理政的政治智慧，提出在政府內設立具有統戰性和咨詢性的參事工作機構［5］。60多年來，政府參事制度經歷了初步建立、發展受阻、恢復重建、發展革新、逐漸完善幾個階段，參事的職能也隨之發生了變化與調整:

(一)初步建立階段

新中國成立伊始，周恩來總理親自主持，從中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、中國民主建國會、中國農工民主黨、三民主義統治聯合會等民主黨派和社會賢達代表中遴選任命了32位非中共人士作為政務院第一批參事，參事室也成為政務院設立的第一批機構之一。作為政府內的咨詢機構，參事室為政府日常行政管理的科學化、規范化發揮了重要的借鑒和咨詢作用，彌補了建國初期執政黨在國家政權建設方面經驗的不足［6］。

(二)發展受阻階段

隨著“反右運動”的興起，政府對參事實行了“以養為主”的方針，參事的決策咨詢作用受到了一定削弱，參事職能更多體現在統戰方面;1966年開始的“文化大革命”運動進一步導致參事工作全面受阻乃至陷于停滯，抑制了參事參政咨詢作用的發揮，各級參事機構也在一定程度上成了所謂的“養老院”、“清談館”。

(三)恢復重建階段

隨著“文化大革命”十年浩劫的結束和改革開放重大戰略的實施，參事作用重新得到重視，相關工作也逐步得以恢復。1984年，為適應改革開放的形勢，加強各方面的智力支持，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于省、自治區、直轄市人民政府參事室工作的意見》(廳發［1984］34號)，明確了參事室的性質和任務，要求進一步恢復各地參事機構設置。

(四)發展革新階段

1988年，為了進一步規范參事制度，推進參事工作的開展，國務院頒發《關于加強省、自治區、直轄市參事室工作的通知》(國發［1988］57號)，進一步明確了參事室的性質和任務以及參事的職務等級和待遇，并對參事任職辦法進行了改革，廢除了參事的終身制，改為聘任制。作為參事制度和參事工作的一個里程碑，該文件的出臺改變了參事室“以養為主、榮譽機構”的性質，明確了其“統戰性、咨詢性”政府機構的地位。以此為標志和起點，參事室的職能定位以及參事的工作重心發生了一系列轉變。

(五)不斷完善階段

進入新世紀以來，隨著我國各項工作的全面推進，提高政府決策的民主化、科學化水平成為執政黨執政能力建設的重要內容;參事的決策咨詢作用也日益凸顯。2003年，中辦、國辦發布了《關于做好新時期政府參事工作的意見》(中辦發［2003］10號文件)，進一步拓展和概括了政府參事參與政府工作的“參政議政、建言獻策、咨詢國是、統戰聯誼”四項基本職責，并首次明確了國務院參事室對全國各級政府參事室的業務指導關系，為政府參事參政咨詢作用的發揮提供了制度保障［7］。2009年11月9日，時任國務院總理溫家寶簽署第565號國務院令，公布了《政府參事工作條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》立足參事工作的特點，結合實踐經驗和時代要求，對政府參事的選聘、職責、權利和義務等以法規的形式做出了明確規定，在保留原有四項職責的基礎上，新增了“民主監督”職責，從法律上明確了政府參事“參政議政、建言獻策、咨詢國是、統戰聯誼、民主監督”五位一體的基本職責。作為我國第一部規范和加強政府參事工作的行政法規，《條例》的頒布標志著政府參事工作逐步朝著規范化、制度化、法制化的方向轉變。

綜上所述，政府參事的決策咨詢和統戰聯誼作用是參事工作賴以存在和發展的生命線，雖然其在各個階段的被重視程度有所不同，作用發揮的力度也有所區別，但總體而言，不管是參事制度的形成還是參事職能的演變都是以堅持參事的統戰性、咨詢性為前提的;無論是參事工作的開展還是參事基本職責的拓展都是以保障參事統戰、咨詢作用的發揮為基礎的。統戰性與咨詢性相結合既是參事工作的基本特點，也是參事工作的突出優勢。統戰是基礎，咨詢是在統戰基礎上的提升，兩者相輔相成，相互促進。

二、政府參事決策咨詢的作用與特點分析

在決策科學看來，決策并非一個簡單的選擇行為，而是一個包括決策制定和決策實施的完整循環過程。決策制定和決策實施又可分為若干步驟和環節，且其中的每個步驟和環節都事關決策的成敗。因此，政府參事作為政府內部的重要咨詢機構，理應結合自身特點，在政府決策的各個環節中發揮應有的作用。

(一)深入調研:決策問題的提出者

政府決策始于決策問題的提出，也就是說發現問題是決策過程的起點。所謂問題，是指期望與現實之間的差距。由于環境總是不斷發展變化，問題的存在也就在客觀上具有其必然性。然而問題的存在并不代表其能夠被及時發現，或者即使被發現也不一定能上升為決策議題。要形成有效的決策議題除了問題本身的重要性外，還需要做到對問題的全面把握和準確描述，這正是政府參事的特長所在。政府參事多為各個領域的專家學者和社會精英，也包括中國共產黨內的一些著名專家學者和具有宏觀管理經驗的領導干部。他們往往具有較強的代表性、較大的社會影響力、較高的知名度和豐富的社會實踐經驗。這使得參事們善于通過對政治、經濟、文化、社會領域中的重要問題以及人民群眾普遍關心的熱點問題進行深入調研和冷靜分析，提出具有理論深度和實踐意義的決策問題，進而引起政府部門的重視，進入決策議程。

(二)理性思考:決策目標的建議者

合理而明確的決策目標是保證決策走向成功的重要前提，目標的設立將直接影響決策方案的制定與選擇。對于一個組織而言，決策目標即組織通過決策以及決策的實施所期望達到的未來狀況和衡量狀況的各種指標［8］。在政府決策的實踐中，決策者所遇到的問題是十分復雜的，決策目標也常常是復合的、多元的。要確立合理的決策目標，需要對問題的性質及原因、所處的環境、影響目標達成的因素等進行理性思考。政府參事，一方面能夠廣泛接觸社會，深入開展調研，了解決策問題的實際情況及相關的社情民意;另一方面，對于政府的決策程序和約束條件也比較熟悉。因此，在目標確立的過程中能夠綜合考慮目標的必要性與可行性，兼顧決策議題的長期目標與短期目標，爭取各方力量的共識，最終達成統一的目標，從而為決策方案的制定奠定良好基礎。

(三)科學設計:決策方案的設計者

決策方案既是解決問題的具體方法和措施，又是實現決策目標的根本保證。備選方案的數量和質量很大程度上決定了決策的質量，可以說，方案的設計與選擇是整個決策過程中至關重要的環節，也是其中最關鍵和最具創造性的工作。政府參事的身份使其免于被具體的地方事務或狹隘的部門利益所牽絆，在方案設計時既能夠保證所提意見的代表性，反映不同階層、不同利益群體的訴求，又能保證利益關系上的超脫性，與利益相關方保持適當的距離，從客觀的角度和全局的高度思考問題、提出建議。而且，政府參事提出的合理化的意見、建議和批評可以以參事建議的形式直接無障礙地呈報至決策者案頭，并及時得到相關批示和處理。這種“直通車”的渠道決定了政府參事在發揮決策咨詢作用，促進政府決策民主化科學化方面具有相較其他咨詢機構而言更加高效、快捷的特點。

(四)有效監督:決策效果的反饋者

決策的過程并不因為決策方案的選擇和實施而告終結，一項決策是否真正合理可行，是否能夠達到預期的目標，解決實際問題，有待于實踐的檢驗。在決策執行的過程中，常常會發現原決策不盡合理的方面，或者因為客觀情況的變化而出現不相適應的現象。政府參事應圍繞政府的中心工作，有計劃、有重點地開展調查研究，在這個過程中，政府參事有權“直接向本級人民政府領導人員反映情況，提出意見和建議;根據履行職責的需要，向本級和下級人民政府有關部門了解情況”［9］，各級政府有義務為參事工作提供相應的經費保障，為其依法履行職責提供便利條件。因此，政府參事能有效地對原有決策進行追蹤，實現對決策執行過程的監督，及時地把決策執行情況和現實中遇到的新問題反饋給決策系統，并針對新的問題進一步提出對策，做到批評與建議相結合，以便決策者掌握決策執行進度和實施效果，進而對原有決策進行相應的調整。

三、新時期進一步發揮政府參事決策咨詢作用的對策建議

60多年來，廣大政府參事與新中國風雨同行，積極參與政府工作，深入實踐開展調查研究，為促進國家統一和經濟社會發展建言獻策，對于增強黨內外愛國人士的聯系、提高黨和政府的執政水平和決策能力發揮了重要作用，日益成為政府了解社情民意的重要渠道和決策咨詢的重要智力支持。隨著全球化、信息化、市場化、工業化、城鎮化進程的加速推進和相互交織，我國面臨的發展形勢日趨復雜，機遇和挑戰前所未有，科學決策的難度日益增大。政府參事應主動適應新時期、新階段的需要，加強自身建設，繼續為提高我國政府決策的民主科學化水平貢獻力量。

(一)繼續加強參事隊伍建設，提高參事履職的積極性

隨著參事任職從“終身制”轉為“聘任制”，參事室的定位也從“以養為主”轉向“以實干為主”，其研究性、咨詢性作用日益增強。參事是政府參事工作的主體，也是參事室和參事制度存在和發展的根本，因此，參事工作的開展和作用的發揮離不開高素質的參事隊伍。如何保持參事隊伍的活力，優化參事隊伍的結構，加強參事隊伍建設，提高參事履職意愿，成為參事履行職責、發揮決策參謀作用的重要基礎。一方面，參事甄選工作應始終把人才質量作為首要標準，按照有關法規、文件規定，積極、慎重地做好參事的遴選和聘任工作，將社會影響力大、參政議政能力強、決策咨詢水平高的專家、學者吸收到參事隊伍中來;另一方面，要結合參事工作實際，以提高統戰聯誼和決策咨詢能力為目標進一步優化參事隊伍的年齡結構、知識結構和專業結構，并充分發揮聘任機制和評價機制的作用，提升參事隊伍活力，增強參事的榮譽感和使命感，調動參事履職的積極性和主動性。

(二)深入開展調查研究，提高參事建議質量

參事建議是政府參事各項工作中最具基礎性、全局性和經常性的工作，是政府參事履行其參政議政、建言獻策、咨詢國是、統戰聯誼、民主監督職責最廣泛、最直接也最有效的方式，同時也是了解社情民意、反映公眾訴求、加強政社溝通的重要渠道。參事建議的質量在很大程度上代表了政府參事的工作成果及其在政府決策咨詢中的作用，而一份高水平的參事建議離不開對于現實的關懷和理論的思考。在新的歷史條件下，政府參事有計劃地開展重點課題的調查研究，已成為衡量參事室整體工作水平特別是參政議政水平的一個重要標準，成為增強政府參事對政府決策影響力和社會公信力的一個關鍵因素［11］。參事應結合參事室的職能定位以及自身特點，圍繞黨和政府的中心任務，針對影響經濟社會發展的熱點、難點問題，慎重地選擇調研主題，開展深入的、形式多樣的調研，按照“察實情、講真話、獻良策”的要求，了解基層情況，傾聽群眾呼聲，發現情況、總結經驗、反映問題，并提出有價值的對策和建議。

(三)強化參事工作的制度化、規范化、程序化建設

按照馬克思主義的觀點，事物的發展是有其內在規律性的，參事工作也不例外。把握參事工作的規律性，體現參事工作的時代性，強化參事工作的制度化、規范化、程序化建設，有利于參事工作的整體推進，從而更好地發揮參事的決策咨詢作用。《政府參事工作條例》的頒布，為參事工作的開展指明了方向。應在《條例》的框架下，進一步健全和完善參事選聘制度和工作考核制度、情況通報制度、參事學習和調研制度、政府決策咨詢制度，規范參事建議的審查程序和審查標準，將參事工作納入制度化、規范化軌道。各級參事工作機構也應主動加強學習，自覺貫徹黨的方針政策，認真做好參事工作的服務保障，為參事依法履行職責創造條件、當好助手。

(四)積極推進國際交流與合作

全球化背景下，各國之間的政治、經濟、文化、社會往來日益頻繁，相互之間的交流與合作不斷深入。溫家寶總理在國務院參事室成立60周年座談會上就提出參事工作“要具有全球視野，博采眾長為我所用”。這就需要參事室以更為積極主動的姿態、開放包容的態度放眼世界，增進與國外咨詢機構的交流與合作，為參事搭建高層次的交流平臺，了解國際前沿，吸收國外經驗與方法，積極借鑒國際先進決策咨詢體系運作機制與手段，提高創新意識與能力，力爭在政策研究和規劃方面跟上國際潮流。

歷史和現實表明，建立政府參事制度是毛澤東、周恩來等老一輩革命家高瞻遠矚做出的政治抉擇，是將黨的統一戰線理論運用于國家政權建設的重要創舉，也是社會主義民主政治建設與政府科學決策機制建設相結合的成功實踐［11］。在新的歷史條件下，應進一步發揮參事在政府決策咨詢中的作用，不斷提高政府決策的民主科學化水平，將參事工作推進到一個新的水平。

［1］本書編寫組.中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定［M］.北京:人民出版社，2006.

［2］Kooiman.Governance and Governability:Using Complexity，Dynamics and Diversity.In Modern Governance［M］.London:sage，1993:4.

［3］溫家寶.努力建設有中國特色的高水平政府咨詢機構［N］.光明日報.2010－02－01(001).

［4］任杰.“參事”溯源［J］.文史雜志，2007(06):15－20.

［5］孫宗明.中國政府參事制度的發展歷程及其特色［J］.泰山學院學報，2009(04):25 －29.

［6］唐志.政府參事制度的形成與發展［J］.安徽行政學院學報，2011(06):70－74.

［7］彭赟.改革開放三十年來我國參事工作的革新［J］.上海市社會主義學院學報，2008，(05):34－38.

［8］徐南榮，鐘偉俊.科學決策理論與方法［M］.南京:東南大學出版社，1996:4.

［9］新華網.國務院頒布政府參事工作條例［EB/OL］.［2013 － 04 － 09］.http://news.xinhuanet.com/politics/2009－11/09/content_12416467.htm.

［10］陳進玉.論政府參事調查研究的若干方法［C］//陳進玉.常青藤集.北京:光明日報出版社，2010:299.

［11］陳進玉.政府參事工作的里程碑［N］.人民日報，2009－11－10(006).