城市規劃的公共政策審視
——以濟南市為例(1)

朱明藝

(山東大學政治學與公共管理學院，濟南250100)

城市規劃作為謀定城市發展的重要藍圖，是對一定時期內城市的經濟和社會發展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理［1］209。城市規劃的發展經歷了從“關注物質空間”向“關注社會經濟”再向“作為公共政策”的轉化過程［2］36。現代意義上的城市規劃在思考城市空間布局的同時，更著重思考空間背后的資源分配、社會整合、發展引導等深層次由空間的安排可能引致的變化。這種城市規劃的發展趨勢已經顯現出了其與公共政策所關注問題的融合。2006年4月實行的《城市規劃編制辦法》首次將城市規劃界定為重要的公共政策，從法律的層面上認可了這一趨勢。何為公共政策?杰伊·沙夫里茨認為“任何政策都是一個決定，公共政策是政府對要做或不做的事情做出決定，其實質是政府對政治問題做出的反應。”［3］30公共政策，本質是在某種價值理念的指導下，由政策制定者(通常是執政者)實踐這種價值，實現公共利益最大化的活動。將城市規劃作為一種公共政策，不僅是一種概念，更重要的在于以政策的流程和視角來審視并改進城市規劃之中的活動，實現城市的公共利益。

一、城市規劃的公共政策屬性

(一)城市規劃的公共性

公共政策以實現公共利益最大化為目標，決定了其從開始的公共政策問題選擇到流程的運作都要體現公共性的特點。城市規劃同樣以實現公共利益為己任。從主觀角度來看，從總體規劃到各重點規劃、專項規劃，都應體現對城市社會總體需求的滿足、對城市發展總體方向的遵循和對城市更美好生活的追求。客觀來說，每一項規劃活動必然會涉及到對城市公共資源的運用，并影響到城市居民的生活起居。因此城市規劃是具有強公共性的城市活動。

(二)城市規劃的政府主導性

公共政策的主體隨著社會的發展日趨多元化，其中政府作為公共利益的代言人、城市意志的執行者，在整個公共政策的議程中都扮演著最重要的角色。城市規劃的強公共性也決定了其必須以政府為主導。在城市規劃的制定及實施過程中，政府以其規劃專業性、信息壟斷優勢和強制力為保障，推進城市規劃工作。

(三)城市規劃的博弈性

在公共政策領域，政策的制定者與政策相對人之間存在永恒的利益博弈;在城市規劃之中，同樣面臨著各方利益的博弈與協調。“所有的城市規劃工作實際上就是圍繞著利益問題進行的，城市規劃是協調社會不同利益的一種工具”［4］20。整個規劃過程清楚地表現為以政府各部門私利為代表的公共部門利益，以項目開發商為代表的城市私營部門利益及城市居民利益，三大利益群體的利益較量。在良性的城市規劃運作之中，城市政府作為民意的執行者，順應民意形成規劃并指導開發商進行項目的落實。這其中，開發商出于營利目的，會傾向于滿足政府部門的私利，以拉攏城市政府，從而蠶食公共利益滿足一己之私，這使得城市規劃偏離良性發展的軌道。最終的城市規劃則是利益充分碰撞和博弈之后所形成的產物。

(四)城市規劃的穩定性與變更性

社會的發展使得不同階段的社會問題都帶有一個時段的印記，每一個公共政策也都有其生命周期。從政策的制定到政策的終止，公共政策需要隨著社會的發展而不斷變化，但在每個階段產生的公共政策作為規范社會成員的行為準則，卻也需要能夠長效地穩定維持。公共政策短時期穩定與長時期變化的特性同樣適用于城市規劃，不同的城市發展階段所進行的城市規劃各具特色，對于符合城市發展理念的城市規劃要能夠最終在城市中得到體現，需要規劃的穩定性;同時城市又是在不斷發展與轉型的，城市的轉型發展使得城市的規劃理念亦需要相應的調整，城市規劃也要相應地迎合城市的發展需求不斷改進，在此意義上城市規劃是穩定性與變更性的統一。

二、公共政策角度的相關規劃問題探討

(一)城市規劃的價值理念

任何一種政策的背后都有其所遵循的價值。公共政策領域技術導向與價值導向的爭論由來已久，從理性決策到有限理性決策再到漸進決策，公共政策技術層面上的認識始終在向著更為科學化和更符合實際的方向發展。但公共政策價值層面上的探討卻始終在繼續，什么樣的理念能夠指導公共政策的實踐仍然是眾說紛紜。

城市規劃的發展史同樣展現著規劃價值之間的沖突和爭論，柯布西耶(Le Corbusier)功能理性主義規劃思想倡導城市的機械化美感，張揚城市的集中取向和技術至上理念，迥然不同于霍華德(E.Howard)“田園城市”思想所倡導的有機疏散，城鄉融合的理念。直至現代，以布羅奇(J.Brotchie)、巴拉斯(R.Barras)等為代表的技術決定論(2)仍然與以芒福德(L.Mumford)為巔峰的人文主義城市規劃思想(3)爭論不休。

科學合理的城市規劃需要技術層面的支持和完善，但是在這些技術層面背后，價值層面的問題更需要深思。伴隨著人類社會從現代向后現代的發展，后現代的城市要更多地彰顯城市的服務功能與人本理念。“城市不是‘居住的機器’，不是各種利益集團追逐一己名利的戰場，也不是政治領導人，規劃師等‘社會精英’展示與宣揚自己宏偉藍圖的‘畫板’，城市是陶冶人和熔煉人的場所，是人類的‘精神家園’。”［5］243使城市成為市民的精神家園，成為人類文化的傳承地，透視人性化的城市規劃理念已成為后現代城市發展之中的主流。

(二)城市規劃的公眾參與

每一項政策的制定都離不開公眾的積極參與。城市規劃有一整套嚴格的制定流程，而在這一流程之中，城市規劃的公共性決定其只能以城市政府為規劃的制定者，開發商群體則以自身的資本要素為博弈籌碼。對于普通的城市居民來說，居住在怎樣的城市、對城市規劃滿不滿意本應是最有發言權，居民應該在城市的規劃流程之中成為有效的參與者，但正是最有評價資格的這部分人，在整個城市規劃制定之中發揮的作用最小。城市規劃在目前仍然具有“精英規劃”的特點，背離了規劃的公共性。在公共政策視角下，正因為政策的公共性，所以其更呼喚公民的參與。城市規劃關注公共利益的實現，但在規劃之中如何體現公共利益，如何去了解公共的利益，仍然是亟待解決的問題。

(三)城市規劃信息公開

在城市規劃之中，規劃信息作為一種資源顯得尤為重要。具體到規劃活動的每一個細節，信息既是落實規劃的重要依據，又蘊藏著極大的利益。對于城市規劃信息是否公開、公開多少的爭論一直存在，不同城市采取的城市規劃信息公開范圍也各有差異。城市規劃作為具有法律效力的規定，一經確定便不能隨意更改，但規劃通過之后人為修改的現象卻廣泛的存在。這其中凸顯的是法治的不足和制度的缺失。“制度是人類相互交往的規則，它抑制著可能出現的、機會主義的和乖僻的個人行為”［6］35。隱藏規劃信息避免利益的爭奪最終只能導向更為激烈的尋租行為，而只有通過合理有效的制度安排進而公開城市規劃的內容，才能真正的實現信息公開促進城市發展的愿景。

(四)城市規劃監督機制

城市規劃只代表著規劃者對城市規劃的愿景。城市規劃具有實踐性，其實現需要伴隨著大量的項目落地、基礎設施建設等步驟，需要環境部門、建設部門、氣象部門、規劃設計院等等各部門之間的協調配合。在整個城市規劃付諸實踐的過程之中，違章建筑拔地而起，市政基礎設施、文化基礎設施等體現公共性與服務性的設施相對缺失問題在每個城市都或多或少的存在著。導致這些現象的原因中，極為重要的一點便是規劃監督的缺失。開發商有天然的逐利傾向，任由其執行規劃而疏于監督必然會產生對規劃原旨的偏離。政府有關部門如何防患于未然，在建筑還沒有建設的時候就察覺到問題，禁止破壞規劃的行為，應該成為規劃落實的重點考慮。規劃不是紙上談兵，規劃的重點在于從圖紙向實地實施的轉換，保證城市規劃的順利實施是政府的職責，政府的工作應該更富使命感。

三、濟南城市規劃存在的問題

以政策的視角審視濟南市的城市規劃活動，可以發現該市將城市規劃作為公共政策更多地還只停留在理念的層面，并沒能夠通過分解政策過程而為改進城市規劃服務;城市規劃中反映出的一些問題恰恰是因為相關部門從政策層面思考不足造成的。

(一)城市規劃特色不足

城市規劃需要配合城市的發展理念，城市發展理念必須結合城市自身發展階段特點和自然條件特點，首先予以明確并用以指導城市中的各項活動。但是從公眾調研的數據來看，48.7%的被調查者認為濟南市城市特色不鮮明(見圖1)，這是濟南市城市發展之中存在的主要問題。

圖1 濟南城市發展存在的問題

訪談的結果印證了數據的呈現。對于濟南的城市定位，政府相關部門及許多被訪企業大多認同濟南應該被定位為一個中等城市，建設宜居，宜游、宜樂、宜養、生態良好，管理高效的城市。但是在具體的規劃落實中，交通擁堵問題，項目配套設施建設滯后問題，城市功能分區不合理等問題使得濟南市離宜居、宜樂、宜養的發展目標尚存不小差距

在古典與現代結合方面，濟南作為千年古城，也有開商埠的經歷，是為數不多能體現中國特色的封建文化與資本主義文化相交織的城區。但是在建設過程中，濟南老城破壞嚴重，包括極富特色的濟南老火車站等特色建筑都在建設中被拆除，古城風貌的改造極大地削弱了濟南的文化底蘊，破壞了濟南的特色。在現代化建筑方面，濟南的現代建筑風格上表現得千篇一律，并無特色可言，同時高聳時尚的現代建與濟南古城的搭配看起來格格不入，使濟南市的整體風貌陷入一個尷尬的境地。正如不少開發商提到的，濟南市在城市規劃方面欠賬太多，現今的規劃雖然取得長足的進步，但是由于已有建筑已經擠占了城市的發展空間，特色規劃工作開展起來也困難重重。

(二)規劃實施之中的利益協調困境

有規劃處必有利益，城市規劃首先應該處理好政府部門內部的利益協調。筆者通過訪談了解到，在政府系統內部以部門利益為代表展開規劃博弈的傾向明顯。在規劃會審時，政府各部門傾向于巧立名目使自己加入會審的行列，并在會審之中能夠對開發商進行限制，冗長的會審項目常常令開發商叫苦不迭。同時，由于政府各部門之間缺乏溝通和聯系，相互之間的職責重疊等問題，導致項目報批的交易成本極大。保持規劃系統各部門內部信息的暢通和溝通順暢，本應是規劃系統正常運行的必要條件，濟南市政府在此方面的問題亟待改進。

其次，濟南作為山東省的省會，各省級部門所在地，同時又是濟南軍區的所在地，城市規劃還面臨著上行的政治壓力。在調研之中我們了解到，以上行政治壓力變更濟南規劃的事件曾經出現過，這也成為濟南市城市規劃之中的一個棘手問題。

再次，政府還應處理好與開發商之間的關系。城市的發展離不開城市的建設，以規劃項目的落實帶動城市經濟的起飛是城市競爭力提升的重要方面，在此意義上政府需要依靠開發商，但是開發商的逐利傾向，使其也成為了城市違章建筑的制造者。在訪談中，被訪者用“通天的開發商”來形容開發商群體的種種逐利行為，如篡改容積率，縮減配套設施面積，增加建筑高度等。這些手段破壞的是城市的公共利益與行業的風氣。在濟南市的城市規劃落實中，這類事件時有發生，代表城市公共利益的政府如何遏制開發商的種種不法行為，也成為濟南市規劃之中所必須重點關注的問題。

(三)城市規劃之中的信息透明度低

所有與規劃相關的部門和機構都將規劃信息的獲取作為工作開展的重要方面，但調查顯示，濟南市規劃信息的發布存在發布渠道窄，信息更新不及時，官方渠道不通暢等問題。據濟南市下屬各區政府及開發商反映，濟南市城市規劃信息的公開途徑有限。作為最好的信息公開平臺——規劃局網站，經常存在更新不及時，網站打不開等狀況;去規劃局直接獲取相關信息也常常受阻。這使得有些開發商以報紙、規劃展覽館作為自己獲取規劃信息的重要途徑。即便是各區級政府在規劃信息的獲取上也存在不充分的狀況。調查中某區的控制性詳細規劃圖也是區政府自己根據獲得的信息制作的。以非官方的渠道獲取的規劃信息難免會出現信息不準確和信息陳舊的狀況，進而給各機構的下一步工作帶來不便。

很多情況下，規劃部門將城市規劃內容作為內部資料拒絕公開，以掩藏信息的方式實際掩藏的是信息背后的利益爭奪，避免有關規劃信息一經公開產生的利益碰撞，這一做法仍然是政府本位的思考。服務型政府的建設需要以服務對象為本位，考慮其需求并為其服務。站在這一層面上，除卻有關涉密的規劃信息，其余的規劃內容應該及時并準確地向社會發布。利益的沖突無法隱藏，只能通過更為合理的規則約束和更為有效的溝通予以解決。

四、濟南市城市規劃的改進建議

從分解整個公共政策制定的流程來看，前期需要明確政策的價值理念;在政策的制定過程之中，還需充分了解民意以保證政策的公共利益取向;同時為保證政策的高效制定仍需在流程及溝通上加以改進。以上幾點也正是濟南市在城市規劃之中應該努力改善的部分。

(一)貫徹“以人為本”的城市規劃理念，明晰規劃價值觀

城市的發展是一個螺旋式上升的過程，從衰微到繁榮再到衰落，之后通過實現城市的轉型，使城市進入新一輪的發展周期。城市規劃最終是為城市發展服務，規劃理念植根于城市發展理念，同時又影響著城市發展理念的落實。調研顯示，城市特色方面，被調查者普遍贊同濟南市“山水泉城”(79.7%)和“歷史文化名城”(62%)之打造;在城市規劃應重點強調的工作之中，前三位分別為“完善城市功能”(46%)，“優化城市布局”(42.2%)和“治理城市水環境”(42%);而對改善公共服務的建議上，市民對我們設計的各項公共服務項目的選擇率都在90%以上，如圖2:

圖2 改善公共服務設施的關注度

市民對城市規劃的期望更多的體現在向往發達的公共服務、追尋舒適的公共空間、追求生活質量的提升和幸福指數的增長上。市民對生態環境、歷史文化、公共服務的關注已經顯示出濟南由增長型城市向服務型城市轉變的傾向。在規劃層面與服務型城市相對應則呼喚“以人為本”的城市規劃，“以人為本”的城市規劃彰顯人性化的規劃維度，致力于通過規劃實現城市空間從蔓延到緊湊，城市發展中心從經濟到服務，城市文化從單一到多元，城市社會從排斥到共生，城市生態從灰色到綠色，實現城市社會的和諧統一與穩定。具體到濟南市的城市規劃之中，“以人為本”的理念首先體現在美麗泉城與繁榮之都的建設上，通過山水泉城的開發，古城古商埠的保護與改造，打造濟南城市特色，并通過規劃推進城市產業轉型和效率之城的建設完善;其次，“以人為本”的城市規劃致力于提升市民生活質量，以人性化的尺度規劃城市的空間布局，通過完善城市配套設施、增加城市公共空間等方式提升市民的城市歸屬感和幸福感;再次，以人為本的城市規劃，應注重城市空間正義打造，促進社會公平和人際和諧，關注城市之中資源的分配和流動，給予市民以公平的發展機會。

(二)再造規劃流程，體現規劃服務效能

城市規劃服務中低效與拖延是政府部門和企業單位反映的突出問題，此類問題更多地指向了規劃之中流程的繁復與不合理。從調研可知，認為規劃服務需要“簡化辦事流程”和“提高辦事效率”的企業比率最高為70.8%和47.9%(見圖3)。

圖3 規劃服務工作改進重點

通過規劃流程再造，以科學的規劃流程運作城市規劃活動是提高城市規劃滿意度的重要方面。規劃流程再造首先需要規劃理念的更新，突出以“服務”為理念，追求強化“服務發展大局”和“顧客導向”的意識，依法、有理、有情地協調規劃各方利益，并以服務對象為中心，從成本收益角度，便捷快速角度考慮其需求，以此作為整個流程優化的理念核心，指導具體的流程設計方案。其次，規劃流程再造需要制度層面創新，在流程的設計中，秉持協同政府理念，加強相關各部門的協調與合作，精簡并融合行政審批項目，縮短項目辦結時間，明確相關責任。同時提高項目承接單位和政府相關部門的信息溝通效率，以流程優化改進城市規劃工作，提高規劃滿意度。

(三)擴大公民參與，提高城市規劃的開放性和包容性

規劃的專業性曾經使城市規劃在很長時間內一直被城市精英階層所壟斷。精英規劃使城市的發展和資源分配更為體現精英階層的利益而忽視城市公民的訴求。伴隨著人性化城市發展理念的回歸，我們重新發掘田園城市精髓，倡導以人為本的城市價值，重新喚起了對城市之本——城市人的重視。城市是市民的城市，城市的規劃也應該從市民的角度出發，反應城市各階層各群體的利益訴求，而不是唯城市精英們馬首是瞻。調查顯示公眾獲取規劃信息最常遇到的問題并不是“看不懂”，“不清楚了解渠道”(40.8%)和“個人關心的信息量小”(36.1%)兩項，比例都高于“看不懂”(31.8%)(見圖4)。這兩項的內容更應該引起規劃部門的重視，優先解決，讓城市公民有效參與到城市規劃之中。

圖4 公眾獲取規劃信息時通常遇到的問題

實現城市公民有效地參與城市規劃首先應該保障城市公民的知情權，通過規劃信息的公開與告知，讓公民了解自己城市的發展理念，自己城市的發展動態，自己城市的發展方向。這既是公民的一項基本權利又是公民能夠參與城市規劃建言城市發展的前提。其次，需要暢通城市公民參與規劃的渠道，通過吸納公民參加規劃會議，直接向規劃部門反映意見等官方渠道與參與問卷調查等非官方渠道的結合，全方位了解公民的城市規劃意見，為城市的規劃建言獻策;再次，需要擴大居民對規劃活動的監督行為，以信件、電話及網絡微博等形式積極通過城市公民了解規劃活動的執行狀況，有利于規劃方案的有效落實，及時發現項目承包人的不法行為，使城市規劃真正能夠體現城市公民的利益。

城市規劃是整個城市共同的使命，城市規劃從公共政策的角度看應該更加關注規劃之中的價值訴求，讓價值觀念貫穿在整個規劃過程之中，同時關注城市規劃的公共屬性，讓普通的城市居民也參與到規劃中，要尊重規劃的權威性，并積極地推動規劃評估工作的開展，我們的城市才能更加美好。

注釋:

(1)本文所用全部數據與訪談內容來源于2012年濟南市規劃局與山東大學聯合組織開展的“加快科學發展，建設美麗泉城”城市規劃管理工作社會調查活動。此次調研范圍為濟南中心城區;調研對象為政府部門，企業組織和社會公眾;調研采用訪談與問卷調查相配合的方式。問卷部分公眾調查共發放3000份問卷，回收有效問卷為2984份。另外通過報紙媒體等方式回收有效問卷131份，合計有效問卷共計3115份。企業發放問卷50份，回收50份;政府部門發放問卷50份，回收50份。

(2)以布羅奇(J.Brotchie)、巴拉斯(R.Barras)等為代表的技術決定論者認為技術的變化影響并決定了經濟的發展，經濟發展影響并決定城市的發展。他們傾向于將技術不僅看成是構成城市形態框架的力量，而且是區域、城市發展的支柱與基礎。參見張京祥:《西方城市規劃思想史綱》，東南大學出版社，2005年，第240頁。

(3)芒福德在城市觀上強調城市文化在城市發展之中的重要性;在城市區域觀上，倡導城市區域作為地理要素、經濟要素和文化要素的綜合體而存在;在城市規劃觀上，批判形式主義的規劃觀，倡導城市規劃要重視人的正常生理需要、心理需要和社會交往的需要，“城市的最好運作方式是關心人、陶冶人”。參見張京祥:《西方城市規劃思想史綱》，東南大學出版社，2005年，第211－213頁。

［1］鄭國.城市發展與規劃［M］.北京:中國人民大學出版社，2009.

［2］何流.城市規劃的公共政策屬性解析［J］.城市規劃學刊，2007(06).

［3］杰伊·沙夫里茨.公共行政導論［M］.北京:中國人民大學出版社，2011.

［4］石楠.試論城市規劃中的公共利益［J］.規劃研究，2004，28(06).

［5］張京祥.西方城市規劃思想史綱［M］.南京:東南大學出版社，2005.

［6］柯武剛，史漫飛.制度經濟學［M］.北京:商務印書館，2000.