我國糧食安全保障與糧食補貼制度研究

付 蕾

(天津現代職業技術學院管理工程學院，天津 300350)

糧食生產關乎國計民生和國家安全。糧食安全與社會和諧、政治穩定和經濟可持續發展息息相關。完善糧食應急儲備體系，確保糧食市場供應，落實糧食補貼政策，是規避糧食安全風險的重要內容。

一、我國糧食安全面臨的主要問題

(一)糧食生產面臨氣象災害挑戰

全球氣候變暖以及人類改造自然地理和生態環境的行為導致或加劇了多種氣象災害，極端天氣、內陸高溫天氣、洪澇災害等自然災害程度有所加劇，發生頻率也在升高。由于糧食生產受自然條件，特別是天氣情況的剛性約束，糧食保收和增產面臨嚴峻挑戰。

(二)糧食生產面臨水資源短缺危機

我國是嚴重缺水國家，人均水資源量只有2 147m3/人,僅為世界平均值的1/4。單位耕地水資源量只有2.2500萬m3/hm2，僅約為世界平均水平的1/2。由于人口過多，水資源消耗速度遠快于環境中水資源再生速度。另外，隨著環境污染問題日益嚴重，越來越多的河流不適合農業灌溉。這導致了可供農業利用的水資源越來越少，糧食生產所面臨的水資源短缺日益嚴重。此外，我國區域間水資源分布不均也是導致糧食生產用水短缺的原因之一。

(三)糧食生產的耕地保有量難以為繼

作為不可再生資源，土地同樣制約糧食生產的質和量。保護耕地的目標一直以來都與經濟發展的短期目標和生態建設目標相沖突。現代化和工業化發展，退耕還林，退耕還草都是以減少耕地面積為代價。“1996～2007年間，全國耕地面積凈減少了830.3萬hm2，平均每年凈減少75.5萬hm2，其中2002年和2003年分別減少168.6萬hm2和253.7萬hm2。如以1996～2007年間的平均減少幅度推算， 到2020年全國耕地面積將減少至11192.3萬hm2。”[1]按照這個趨勢，國務院確定的到2020年保有1.2億hm2耕地的目標將很難實現。

(四)農民種糧機會成本高，難以激發積極性

近年來，隨著我國糧食補貼政策的逐步落實，糧食主產區的農民種糧積極性有一定提升，但這主要是在人均耕地面積較多、宜于實施機械化作業的平原地區。對丘陵地區的農民，糧食補貼效果甚微。這些地區的耕地耕作困難，難以實施機械化，補貼額難以抵消上升的成本。另一方面，種植經濟作物比種植糧食作物的收益高，作為經濟人，農民會在耕地、資金、勞動力等資源配置上向經濟作物傾斜。此外，隨著城市化進程不斷深入，農民工需求顯著增加。由于外出務工收入要普遍遠高于種糧收入，因此越來越多的農民選擇離開耕地進城打工。以上因素嚴重影響了農民種糧積極性。

(五)農業基礎設施建設落后，生產力水平低下

“農業基礎設施的穩固、便捷、可靠能最大限度地抵御自然災害造成的損失，并有利于農業科技的應用，對提高糧食單產和品質， 實現糧食生產的高產優質高效具有重要作用。”[2]而我國農業基礎設施薄弱，特別是水利設施運行嚴重透支，設施投入普遍欠賬。我國水利基礎設施大部分是人民公社時期遺留下的“老兵”，由于年久失修，已經不能滿足當前農業生產需要。雖然近年來我國政府加大了水利工程建設投入力度，但水利工程建設滯后于農業需求。由此，農田產出效益和糧食綜合生產能力普遍不高。

目前，我國農業生產力總體水平較低，農業人才短缺，農業技術落后，農業科技普及率不高，農村基礎教育落后，地方政府對農業科研和農業科技普及投入嚴重不足，農業科技應用水平太低。農民受教育水平低，勞動力結構不合理。科技支撐農業發展的一個最重要方面就是對種子、農藥、化肥等快速更新換代和不斷突破，但我國農業科技投入有限，效率不高，甚至有些地方的農業生產方式仍然沿襲著幾千年的刀耕火種。[3]

二、我國糧食補貼制度現狀與問題

我國糧食財政補貼政策是中央和地方政府按照一定標準提供給糧食生產者的一種財政資助。對種糧農戶實行糧食直接補貼是黨和國家的一項利民工程，有助于確保糧食安全和促進農民增產增收。自2004年實行糧食補貼政策以來，在一定程度上調動了農民種糧積極性，糧食安全也得到了進一步保障。但我國糧食補貼制度還存在一些問題。

(一)糧食補貼制度實效不夠

一是補貼額過低。以2007年為例，中央和地方財政對糧食生產性補貼為 26.47元/畝，假定每畝平均糧食產量為400公斤，則每公斤補貼金額僅為0.066元。隨著化肥、農藥、柴油等農用生產資料價格持續上漲，農民種糧成本也不斷升高，微薄的補貼額難以發揮大的實效。我國糧食補貼占國家財政支出的比重偏低(見表一)，糧食直補金額占財政支出額的比例則更小。這與發達國家相比有很大差距。二是糧食直補的計算方式不合理。我國發放糧食補貼的計算方式分為兩類，一類是按耕地面積發放補貼，一類是按商品糧數量進行補貼。前者容易引發農民爭地行為，也容易發生虛報的情況。后者則沒能兼顧補貼農民自用糧及其他渠道銷售糧。三是糧食補貼資金投入效率低。當前各項農業補貼均不同程度與地方財政相關聯，部分補貼本身對地方財政有資金配套要求，部分省份還自發進行配套補貼。于是，地方財力大小很大程度上決定著本地補貼水平高低。而且愈是產量大省，補貼發放總量愈多，地方財政絕對支出愈大。一些產糧大省，像河南、黑龍江等因此背負沉重財政負擔。糧食主銷區的地方政府財力普遍高于主產區，主銷區的補貼標準一般高于主產區。這促使主銷區的農民生產自身比較優勢較低的糧食作物，而放棄了生產具有比較優勢的其它農產品，最終導致雙重低效。

(二)糧食補貼目標缺乏戰略性

我國糧食補貼政策的目標具有“二元性”，即保障糧食安全和促進農民增收。我國是人口眾多的發展中國家，經濟發展水平還較低，“普惠式”式糧食補貼在這些約束下很難達到預設效果。現實補貼效果是，糧食作物收益偏低，補貼額相對于種糧成本是杯水車薪。因此，農民種糧積極性難以提高。糧食產量除了勉強保障糧食安全外，在負擔農民增收功能時“虛弱無力”。現有補貼在促進糧食生產力提高上鮮有作為。糧食作為一種戰略性資源，是國家核心競爭力的重要體現。糧食生產正外部性強。為提高我國國際市場地位，必須把糧食生產提升到戰略高度。只有將補貼目標瞄準提升糧食綜合生產能力，才能實現糧食持續性增產。因此，應將提高糧食生產力作為糧食補貼目標。

表一 國家財政用于農業的支出 單位:億元

注：資料來自2011年中國統計年鑒。

(三)糧食補貼配套措施不完善

由于石油、煤炭、電力等能源價格持續上漲，農用生產資料價格不斷攀升，農業生產成本不斷高企。農民對不斷提高生活水平和收入水平的要求與糧食生產低效益的現實之間矛盾日顯。需要在保證糧食安全的基礎上，尋求有利于提高農民收入水平和生活水平的新辦法。面對糧食生產的自然風險與市場風險，我國農業保險還有待完善，以便充分發揮農業風險分攤功能和災害補償功能。“糧食生產對產前、產中和產后服務的要求與我國當前農業社會化服務體系不健全、農民合作組織發育嚴重滯后矛盾，使糧食在規模經營、科技推廣應用、高產優質、有效提高附加值等方面難度加大。”[4]這要求政府采取進一步的配套補貼措施，進一步消除危及糧食安全的各種隱患，最大限度保證農民增收。

三、優化糧食補貼制度，保障我國糧食安全

糧食既是百姓生存之本，亦是國家立足之基。我國幸免于2008年世界糧食危機，但必須正視自身潛在糧食風險。糧食補貼政策正是保障我國糧食安全的重要國策。針對既有問題，糧食補貼制度需在以下幾方面進一步深化和完善。

(一)根據國情，合理設置糧食補貼標準

由于我國采取“普惠式”的糧食補貼模式，所以分攤到每個種糧戶的份額就相當有限。應大幅提高糧食直補和農資綜合補貼標準。使糧食直補額度與糧食市場價格掛鉤，補貼額度占市場價格的比例要顯著加大。農資綜合補貼額度要與當年農用生產資料價格漲幅掛鉤，直補額至少應占農用生產資料上漲價格的50%。另外，應在全國范圍內實行統一的補貼計算方式，實行按實際耕地面積和產糧數量相結合的計算方式，以真實反應農戶種糧成本。此外，還應逐步推行以產區為單位的補貼資金供給機制，即應將“普惠式”補貼模式與“特惠式”補貼模式相結合。中國糧食主產區在承擔國家糧食安全生產重任下，也承擔了相應的流通、儲存等宏觀糧食安全成本。因此，中央財政在分配財政補貼時應向糧食主產區傾斜，按照每個產區的實際種糧成本分配補貼。還應促進地方配套補貼資金在主產區和主銷區之間的橫向流動，建立主產區和主銷區之間的良性互動，這樣既能減輕主產區政府的財政負擔，提高主產區種糧戶的積極性，也能促進主銷區農戶種植其它具有比較優勢的作物。

(二)以提高糧食生產能力為目標，加大對生產環節的補貼力度

提高糧食生產力是掌握糧食安全主動權的關鍵。糧食生產力提升依托于農業生產基礎設施的完善和農業科技水平提高。中央應設立專項基金用于建設和升級農業基礎設施，興修水利，建設節水灌溉設施，改善農業生產條件。農業基礎設施的穩固、便捷、可靠不僅對提高糧食單產和品質，實現糧食生產的高產優質高效具有重要作用，還是農業科技應用的基礎。除了強化水利設施與農田基本建設外，更要認識到，提高糧食生產力最根本還是要依靠科技。糧食增產科技包括多個方面，如優良品種繁育與栽培技術，農田土壤培肥技術，植保技術，防旱減災保護性耕作技術，避災技術等等。這些技術應用對提高糧食生產效果顯著。此外，提高糧食生產能力還應注意加大對農民人力資本的投資，提供和普及必要的農業知識，改善農村勞動力結構，使之適應農業科技化的趨勢。各級政府應加大在農業科技研發及運用上的投入，鼓勵農業科技創新，激勵農民積極運用科技成果，提高農業機械化水平，增加糧食產品附加值。應“加大良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合直補等補貼力度，創新補貼發放機制，特別是在自然條件惡劣地區，將發放直接補貼與鼓勵農民改良土壤、治理耕地相結合，使直接補貼從單純增加收入為目標向促進農民增收和提高生產力方向轉變，發揮資金最大效益。”[4]

(三)完善糧食補貼配套措施和農業保險機制

目前正處于自然災害高發期。糧食生產對自然環境依賴性強，自然災害嚴重影響糧食生產。農業保險具有風險分擔和災難補償作用，完善農業保險機制有助于保護農民利益和保障國家糧食安全。農業保險補貼的本質是國家對農民的轉移支付。由于農業保險具有利益外溢的特征，全社會從農業保險中獲得的收益要遠大于購買農業保險的農民從中獲得的收益。所以，如果僅由市場機制來決定農業保險，那么由于購買成本全部由農民個人承擔，理性的農民基于成本與收益的考慮對農業保險的購買量一定會低于社會最優水平，從而導致社會福利的凈損失。所以，國家應提高對農業保險的保費補貼，特別是應提高欠發達地區農業保險的保費補貼比例和扶持力度。財政補貼標準應根據不同的政策目標進行調整。在財政資金稀缺的情況下，針對貧困地區和糧食主產區的農業保險應設立不同目標。在貧困地區開辦農業保險，應側重于發揮農業保險的災害補償功能，以降低貧困發生率和提高農民收入水平為出發點，對糧食作物和經濟作物都應該提供較高保障水平和保費補貼。對糧食主產區而言，施行農業保險機制應以風險分擔功能為主。政府農業保險政策應當有助于鼓勵農民擴大糧食播種面積和提高復種指數，以促進糧食增產、增收為目的。在制定農業保險補貼方案時，應當區別對待經濟作物和糧食作物，對經濟作物提供較低保障水平和保費補貼；對糧食作物提供較高保障水平和保費補貼。

參考文獻：

[1]陳印軍，王 勇. 國際糧食形勢及我國糧食生產潛在危機與對策[J]. 中國農業資源與區劃，2009(1)：9-15.

[2]侯石安. 糧食安全與財政補貼政策的優化[J]. 管理世界，2008(11) ：172-173.

[3]陳文勝. 世界糧食危機下的中國糧食安全機遇與挑戰[J]. 貴州社會科學，2010(10)：37-42.

[4]羅向明，張偉，丁繼鋒.收入調節、糧食安全與欠發達地區農業保險補貼安排[J].農業經濟問題，2011(1)：18-23.

[5]羅文娟.從糧食安全角度談我國糧食補貼政策的完善建議[J] 商業會計，2010(6)：28-30.