中澳海洋環境陸源污染治理的政策執行比較

張繼平 熊敏思 顧 湘

（上海海洋大學，上海 201306）

引言

2012年1月，聯合國環境規劃署舉辦的第三屆“保護海洋環境免受陸源污染全球行動計劃政府間審查會議”制定了2012-2016年陸源污染治理的行動方案，中國及其他100多個國家承諾今后將要采取相關的治理行動。據2012年《中國海洋發展報告》顯示，在過去十年，陸源排海污染物持續增加，海洋生態系統明顯退化。澳大利亞擁有的海域面積居世界第三位、世界最大的專屬經濟區，且海洋生物資源豐富。由于近岸人口密度大、海洋產業眾多，因而受到陸源污染的巨大威脅。2006年澳大利亞通過對典型案例的收集和分析，制定并實施了詳盡的陸源污染治理國家行動計劃，對污染源進行了有效控制。本文將從政策執行的主體、手段、監督三個方面對中澳海洋環境陸源污染治理政策進行比較，力圖為中國陸源污染治理政策的高效執行提供經驗和啟示。

一、中澳陸源污染治理政策的執行主體比較

陸源污染治理政策的執行主體是實施公共政策的人和組織。執行主體構成的合理性、權責分工的明確性和主體間協調的流暢性都影響著執行的效果。

1.陸源污染治理政策執行主體的構成

澳大利亞陸源污染治理執行主體多元，目標統一。首先是政府間的合作，聯邦政府在與州、地方政府的合作下開展了海岸帶管理、國家污染物名錄編制等行動計劃；其次是非政府機構的合作，許多社會事務由非政府組織、公民社區自主管理。非政府組織如EDF(Environmental Defense Fund)通過社會捐助進行相關的調查和研究，并對公眾進行宣傳和教育。再如澳大利亞零售商協會，為減少近岸白色垃圾，對政府承諾大面積減少塑料袋的生產。目前，澳大利亞已有越來越多的水環境保護志愿者、企業、社區參與近岸水質監測的工作。

中國陸源污染治理政策執行主體的構成較為單一，主要由環保、海洋、海事、漁業等海洋行政部門組成①。中華人民共和國環境保護部（以下稱環境保護部）在陸源污染治理過程中處于主導地位，通過區域督查中心及地方環保部門對其進行治理,海洋行政部門配合開展陸源污染治理行動。此外，中國非政府組織已成為環境保護中的新生力量，如香港海洋環境保護協會、藍絲帶海洋保護協會為海洋生態環境保護起到了積極的作用。但目前有關海洋環境保護的非政府組織數量少、資金和專業人員短缺，沒有形成治污合力。同時，由于我國在政策執行的過程中，多以行政命令為主，造成了公眾參與意愿較低，對政府的依賴性較強。

2.陸源污染治理政策執行主體的權責分工

執行主體間的合理分工、權責對等有利于提升執行效率。澳大利亞以法律的形式將海洋陸源污染治理的任務進行明確劃分。在《澳大利亞海洋政策》(Australia's Oceans Policy)中，明確規定了各級海洋環境保護管理部門及公眾的責任。

中國陸源污染治理部門在職能上還存在邊界不清、分工不明的問題。環境保護部門在執行過程中處主導地位，可利用的行政資源較多，而其它相關部門都處于被支配的地位，部門權責分配沒有量化，導致執行主體權責不對等，形成行政資源“一邊倒”而引發部門間的利益爭奪②。如在陸源污染治理專項“渤海碧海行動計劃”中，由于行政邊界模糊，使得環保、海洋、海事、漁業等部門在政策執行過程形成摩擦和阻滯。

3.陸源污染治理政策執行主體間的協作方式

執行主體合理的協作方式能夠緩解、調節矛盾及緊張關系，從而使合作關系更順暢、更高效地達到治理目標。澳大利亞在吉普斯藍湖區陸源污染治理的過程中，利益相關者主要通過各種會議、論壇等形式來促成各利益相關者的咨詢、磋商，制定各方利益代表認為最有效的執行方案，最大程度地減少由于各方因利益不統一而造成方案執行低效，但同時也增加了行政成本。

中國在解決海洋陸源污染問題時，一般是由環境保護部門牽頭，其他相關部門配合，由于環保部門與專門海洋行政部門治理對象不同，在陸源污染治理過程中，現存的管理模式與海陸一體的現實相悖。條塊分割，各部門的管理目標、對象、手段存在差異，以自身利益為出發點，導致了部門協作效能低下，協作不通暢③。因此，完善協調機制，是減少執行主體間的摩擦的重要途徑。

通過以上比較可得出，澳大利亞陸源污染治理執行主體的構成多元、目標統一且分工明確，協作方式切實、高效、靈活。而我國執行主體結構較為單一，以政府機構為主導，非政府組織、公眾等社會組織參與程度低、力量分散，且執行的過程中，由于各部門責任不明確、權責不對等且缺乏協調溝通，使得陸源污染治理無法達到預期的效果。

二、中澳陸源污染治理政策的執行手段比較

政策工具理論認為，政策執行的成敗在于是否選擇了正確的政策工具②。通過中澳陸源污染治理政策執行手段的比較，為增強中國執行手段的多樣性提供借鑒。

1.命令控制手段

命令控制手段的運用首先要有明確的法律依據，使政策在執行時具有權威性和強制性；同時還要有嚴格的處罰措施，來保證政策目標的實現④。

澳大利亞通過法律、政策等形式為陸源污染的治理行動提供了重要依據。在陸源污染治理的國家行動中，一是對治理區域的科學調查和案例分析，結合已頒布的法令，如1975年聯邦政府大堡礁海洋公園管理局為了防治陸源污染頒布的《大堡礁海洋公園法案》以及1999年頒布的《環境保護與生物多樣性保護法》，并根據現實需要進行改進，作為行動框架。二是實施了形式多樣、操作靈活的輔助性政策，如區域海洋計劃，因地制宜地為各州提出具體行動方案，指導地方治污工作。三是通過一些合作項目，如政府資助項目（The Community Water Grants Program），促進社區對當地水資源保護的積極性。在澳大利亞，只要違規排污，都要受到嚴厲懲罰，并交納高額罰金。對直接犯罪人可判處高達七年的有期徒刑。如新南威爾士州在1989年頒布了《環境犯罪與懲治法》，被認定是環境刑法中最為嚴密、最具有代表性的法典。

中國在陸源污染的治理行動中，法律數量雖多但可操作性不強。例如在“渤海碧海行動計劃”中，可依據的法律、行政法規、規章和標準近30部，種類和數量豐富，但這些法規基于國家宏觀層面，涉及范圍較廣且頒布時間過早，對具體、典型的區域如渤海海區缺乏針對性且預防性的法規，因此，對陸源污染的治理目前處于“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的狀況，也給違法者提供了“上有政策、下有對策”的空間。此外，懲罰措施不健全，這在很大程度上削弱了政策執行力度。2008年9月，由國家環保總局和美國環保協會共同完成的《中國環境監察執法效能研究項目總報告》顯示，“一個在地級市的企業如果一次違法排污，平均受到的經濟處罰是4.97萬元，而該企業違法期間獲得的收益是232萬元，違法與守法成本相差46倍”⑤，可見懸殊之大，違法排污成本過低導致了企業的消極行為。

2.經濟調節手段

經濟手段是為了在有效控制海洋污染的同時，保證海洋經濟又好又快發展。據經濟合作與發展組織（OECD）的一項調查顯示，1989年已有14個成員國使用150多種經濟手段管理環境⑥。

澳大利亞非常重視經濟手段在環境保護中的作用，在陸源污染治理過程中，形成了強有力的經濟管控手段，例如實施了環境稅、經濟補貼和稅收減免、押金返還制度、排污交易許可權、排污超額階梯付費制度等經濟手段，并已在實踐中逐步運作成熟。

中國目前的經濟手段較為單一，已實施的控制陸源污染的經濟刺激政策有排污收費制度、排污設施有償使用制度和生態環境補償制度等。但目前實施范圍較廣的是排污收費制度，其他的手段尚未發揮重要作用。因此，在陸源污染政策執行中，經濟手段的運用還有很大的發掘空間。

3.宣傳教育手段

澳大利亞為了治理海洋污染，制定了澳大利亞清潔日（Clean Up Australia Day），通過法定節日增強公眾的海洋環保意識、調動了公民對海洋污染治理的積極性。同時也注重引導對下一代的教育，例如學生進行戶外體驗，讓學生觀察自己生活的周圍環境，促使他們檢查自己的生活習慣和對環境保護的思考⑦。

在中國，往往通過記錄片、宣傳欄等形式對公眾進行教育。雖然公眾對陸源污染事件的投訴和新聞媒體的曝光日漸增多，對提高執行效率起到了積極作用，但宣傳教育形式和途徑相對滯后。如通過網絡媒介進行宣傳時，由于目標群體受教育水平局限、宣傳內容具有很強的時效性，公眾接受的海洋環保教育非常有限且影響不深，達不到預期目標。

通過以上的比較，可以得出，澳大利亞陸源污染治理的政策執行手段綜合且靈活，能夠適應政策執行過程中不同階段的需要。中國在陸源污染治理過程中，以命令控制手段為主，缺乏強有力的懲罰機制作為保障；經濟調節手段沒有發揮很好的作用，教育相對滯后，在陸源污染治理政策執行手段的綜合性運用方面還需加強和完善。

三、中澳陸源污染治理的政策執行監督比較

政策執行監督的主體、途徑和力度都對治理政策的貫徹落實發揮著至關重要的作用。中澳在陸源污染政策執行的監督主體、監督途徑、監督力度方面存在差異。

1.監督主體的比較

澳大利亞陸源污染治理的監督主體廣泛，涉及政府機構、企業和社會大眾。第一，在澳大利亞，國家海洋部長委員會、區域海洋計劃督導委員會對海洋計劃執行情況進行監督。監察專員可以獨立行使調查權、監督建議權、責任追究權和廉政教育權。第二，企業主動進行的自主監督。澳大利亞企業監督體系完善、誠實守信、自我監控能力強。發生違法行為后主動承擔法律制裁。第三，以公眾監督為主。澳大利亞激勵大學、工業部門、地方政府等權威的專業機構共同參與調查研究，大大提高了調查結果的可信度，不僅節省了行政成本，同時還激發了利益相關者的積極性和責任感。在澳大利亞的西南威爾士，水產養殖業的發展狀況常被作為環境污染的監測指標,發生嚴重污染時，漁民將會主動報告有關當局⑧。

中國陸源污染政策執行的監督主體主要以政府內部監督為主，企業及公眾參與意愿較低。《中華人民共和國海洋環境保護法》中規定環保、海洋、海事、漁業海洋行政部門及軍隊環境保護部門對全國的海洋環境保護工作進行協調、指導和監督。由于各自負責的水域有所分工，又缺乏統一的海洋污染治理監督機構，在陸源污染治理的過程中，各部門的工作處于多龍治水水仍泛濫的狀況。中國企業缺乏對環境保護的認識。中國大多數企業仍過多關注眼前利益，對環境保護的積極性不高，意識不強，更談不上自我監督及相互監督。近年來，在我國陸源污染排海的重大事件中，公眾在控制陸源污染、保護海洋環境中的監督和維權已漸露頭角。例如近期江蘇啟東市民因王子紙業污染排海項目獲批而進行了群體性的抗議活動，引起了媒體及社會各界的高度關注，最終，當地政府還是決定永久取消王子紙業的排海工程項目，這預示著公眾參與意愿及公眾監督意識的不斷增強。

2.監督途徑的比較

澳大利亞的監督途徑較為完善，通過合作機構間的相互監督、設立申訴體系及社會調查等方式進行監督。首先，政府與非政府機構間形成相互監督的局面。聯邦政府、州政府和地方政府都有專門的機構進行科學調查和研究，一方面為陸源污染治理政策的制定提供科學的數據，另一方面對執行的效果進行監督。其次，完善的監督保障機制。在澳大利亞，各行業都設有獨立的申訴體系，澳大利亞政府及各州專設機構專門調查、調解公民對政府或公務員的不滿行為及腐敗行為，建立公眾對政府的信任。最后，廣泛的社會調查。例如澳大利亞生態健康監測計劃（EHMP）是綜合的海洋、河口、淡水監測計劃。它通過對東部昆士蘭18個近海海域的區域生態環境評估、18個河口和摩頓灣的整體評估，來確定水質的好壞⑨。這項計劃為管理措施的制定提供了大量可靠的數據，同時利用網絡將這些數據反饋給公眾，并通過發放民意調查問卷使公眾主動參與對陸源污染治理質量的監督中來。

中國陸源污染政策執行的監督包括行政部門的監督、社會媒體及大眾的監督。一是政府內部的監督，通過監察部門及人大的走訪、巡視等方式，對各級環境部門的政策執行效果進行監督；二是通過社會媒體、大眾的網絡舉報、媒體曝光等途徑對政府進行監督和問責。但由于一些地方政府存在不同程度的數據、信息不透明、不準確、不對稱等問題，削弱了社會大眾的監督力量。

3.監督力度的比較

陸源污染治理政策執行的監督力度包括對陸源污染監督性監測的范圍、站點的數量和監測指標的設定，這些因素直接影響了政策執行的效果。

澳大利亞開展的生態健康監測計劃是最全面的海灣、河口、流域監測計劃之一，旨在評估管理活動的有效性。一是監測的范圍廣，監測的范圍涵蓋了澳大利亞的昆士蘭州，評價區域面積約為2.3萬平方公里；二是站點數量多，在近海沿岸共設248個站點，這些站點監測陸源污染對近岸流域的排放；三是監測指標綜合，利用生態健康的生物學指標和理化指標來測定水域的健康狀況，評價結果每年發布一次。生物指標和理化指標能根據不同站點因地制宜地設定，同時監測結果給出了人類活動對水生生態系統的影響。

在我國，《渤海碧海行動計劃》是目前歷時最久的陸源污染治理行動。從2001年起展開了對9.5萬平方公里海域面積的監控；在監控區近岸共設49個站點，并通過水環境質量、生態系統健康度等構建指標體系。《渤海碧海行動計劃》中期報告顯示污染治理有一定效果，但不盡人意。例如渤海海區未達到清潔水域水質標準的面積仍呈增長趨勢，入海排污口和入海河流的污染物超標排放量居高不下。因此，中國在監控范圍、站點布局、指標設定等方面還有很大的提高空間。

通過以上比較可知，澳大利亞監督主體廣泛、監督途徑多樣、監督力度高效為陸源污染治理政策的貫徹實施提供了保障。中國目前監督主體主要以行政機構為主，構成較單一；監督的途徑還需拓展；監督性監測的力度還應加強。

四、陸源污染治理政策的啟示

澳大利亞陸源污染治理起步較早，也曾經歷了管理措施缺乏、政策執行低效、陸源污染嚴重的時期，但這些問題引起了整個澳大利亞對海洋環境的重視和保護，在陸源污染治理過程中積累了豐富的經驗。以上的比較，為中國陸源污染政策執行主體結構的優化、執行手段的加強和執行監督的強化提供了啟示。

1.重塑陸源污染治理政策的執行主體

陸源污染源分散、范圍廣、牽涉的部門多、治理過程非常復雜，在陸源污染治理過程中，不僅是上級給下級分派任務，還需要政府與非政府間的溝通、協作。

一要加強政府、非政府組織和公眾的合作。鼓勵有關污染治理的非政府組織的建立、增強公眾參與的積極性，促進政府、民間團體、企業、個人在陸源污染治理政策執行過程中的廣泛合作。二要權責明晰。盡快建立統一的協調海洋環境污染治理的政策執行部門，有利于海洋污染治理工作的統一部署、逐層落實，同時緩解在政策執行過程中，由于部門利益的爭奪造成政策執行的低效率。三要建立可行的協調機制，為執行主體間高效的溝通和協作提供平臺。

2.改進陸源污染治理政策的執行手段

陸源污染治理的手段并沒有優劣之分，要根據政策目標，剛柔并濟，通權達變，才能使不同的手段發揮應有的作用，促進陸源污染治理政策的高效實施。

首先，加強懲罰力度，完善懲罰機制，保證命令控制手段的有力實施。其次，參考澳大利亞的做法，多管齊下、全面謀劃。再次，在陸源污染治理的過程中，理性使用命令手段。防止過多依賴行政手段而造成的局限性。因此，要根據實際情況因地制宜地促進綜合手段的運用，才能更有效地達到治污目標，實現海洋生態文明的戰略。

3.增強陸源污染治理政策的執行監督

政策執行的監督是政策高效實施的必要保障，為了使陸源污染治理政策卓有成效地實施，一要著力擴大監督主體。參考澳大利亞的做法，充分調動和發揮社會輿論的監督作用，鼓勵更多的非政府組織、非營利組織和其他社會團體以及普通民眾參與到海洋陸源污染治理政策執行監督的隊伍中來，以確保政策執行的有效性和政策目標的順利實現。二要著力推進多元的監督方式。要通過互相監督、同行評審等方式發現亮點和不足，進一步加強量化績效管理模式。三要著力加強監督力度，科學合理地設定監測指標，提升監測力度和質量，同時擴大監測數據公開的范圍，這不僅有利于增強政府的公信力和透明度，更有利于擴大公眾監督的途徑。

注釋：

①中華人民共和國環境保護部：《中華人民共和國海洋環境保護法》，1990年。

②涂峰：《政策執行中的治理困境--基于政策網絡理論的分析》，中山大學博士論文，2009年，第99頁。

③王琪、叢冬雨：《中國海洋環境區域管理的政府橫向協調機制研究》，《中國人口·資源與環境》2011年第4期，第63-64頁。

④宋國君：《環境政策分析》，化學工業出版社，2008年，第32-33頁。

⑤涂曉芳、黃莉培：《基于整體政府理論的環境治理研究》，《北京航空航天大學學報（社會科學版）》2011年第4期，第2頁。

⑥馬中：《環境與自然經濟學概論》，高等教育出版社，1999年，第11-12頁。

⑦Background Paper for the Threat Abatement Plan.Department of the Environment,Water,Heritage and the Arts,2009.

⑧朱新平：《澳大利亞水產養殖的未來》，《中國漁業經濟研究》2000年第1期，第36頁。

⑨王菊英、韓庚辰、張志鋒：《國際海洋環境監測與評價最新進展》，海洋出版社，2010年，第59-72頁。