大型活動安保管理的法律問題初探

雷舒越，田顯俊，郎東波

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

一、問題的提出

時間跨入新世紀以來，短短十幾年間我國已經先后舉辦數以萬計的大型群眾性活動（以下簡稱大型活動），從商業貿易到文體娛樂，小至縣市鄉，大至全國乃至世界范圍，可謂類別繁雜。但越來越多的大型活動為我們帶來了極大經濟效益的同時，也潛藏著危機，這危機可能被化解，也可能演變為一場災難，這就給大型活動的安保管理帶來了巨大挑戰。

目前，在大型活動安保管理方面，專門性規范只有2007年10月1日起施行的《大型群眾性活動安全管理條例》（以下簡稱《條例》），這也是我國第一部規范和加強大型活動安全管理工作的行政法規，《條例》的出臺體現了國家對大型活動安保管理的重視，也對之后此類活動的成功舉辦構筑了良好基礎，不可不謂意義重大。但在五年之后，隨著大型活動數量越來越多、級別越來越高、影響越來越大、參與人員范圍越來越廣，尤其是近幾年來，我國每年舉辦大型活動場次數以萬計，參與人員3億左右[1]，2008年更是以舉國之力成功舉辦北京奧運會，還有緊隨其后的2010年上海世博會，同時國際國內安全形勢也不容我們一昧樂觀，僅僅《條例》這一部連附則一并計算也不過26條的行政法規，已經無法滿足現實需要，并在實踐中頻頻出現問題，給大型活動安保管理帶來嚴重困阻。因此，我們亟需建立完善的大型活動安保管理法律法規。

二、現行法律制度存在的不足

（一）法規震懾力度不足。

在大型活動安保管理方面，我們一直秉承著“誰承辦，誰負責”的原則，大型活動的承辦者主要對活動本身的安全性負責，活動舉辦場所的安全性由場所管理者負責，政府相關部門如公安機關則承擔監管職責，可以看出，三者之中以承辦者為主，那么承辦者是否能夠較好履行義務，保證活動安全進行呢？

規模大、人員多、范圍廣、在較短時間內能夠引起眾多關注與討論、人員資金財物流通量激增等是大型活動普遍具有的特點，這些特點為舉辦者、乃至舉辦城市帶來了種種好處，一場大型活動的成功舉辦，不論是直觀的經濟利益還是間接的、隱性的其他積極作用，如提高知名度、吸引外來投資，都使得承辦方有意無意的忽略了，或者說，不愿面對和思考活動一旦出現安全紕漏可能造成的巨大損失，對于這種危險，很大程度上會抱持僥幸的心理，不愿把有限的人力、物力、財力投入到很可能并不會發生的事物上，不僅如此，還有部分人存在著片面追求效率而忽視安全的思想，不擇手段，一昧只講求眼前能看到、手里能拿到的好處。

在這樣的情勢下，要使承辦人能夠理智面對利益的誘惑，不能僅僅依靠教育手段，畢竟為利益選擇鋌而走險的大有人在，那么法律對其的震懾和預防作用就顯得非常重要，以現行的《條例》而言，主要表現為以下兩個問題：

1.法律效力不足的問題。早在1999年，公安部即頒布了《群眾性文化體育活動治安管理辦法》，隨著時代進步與社會發展，該辦法的效力、形式、內容都不再適應大型活動的需要，又與新頒行法律如《行政許可法》相比存在遺漏和抵觸，在這樣的形勢下誕生了《大型群眾性活動安全管理條例》，而到了今天，《條例》也已經出現力有未逮之處，其一就是法律效力不足，目前的《大型群眾性活動安全管理條例》位階不高，只是國務院制定的行政法規，低于由全國人大和全國人大常委會制定的基本法律，對普通群眾尤其是不法分子來說，由于缺乏法律知識，僅僅使用樸素簡單的判別，常常不將“條例”當法律，認為其沒有約束力或約束力較小，違反“條例”不會帶來嚴重后果和受到嚴厲懲罰，使得《條例》震懾力度有限，對社會行為的事前調整，也就是預防作用未能較好發揮。

2.責任追究問題。明確安全責任，嚴格事后追究制度，保障大型活動的安全，此類內容在《條例》第20條至24條有所體現，如“承辦者擅自變更大型群眾性活動的時間、地點、內容或者擅自擴大大型群眾性活動的舉辦規模的，由公安機關處1萬元以上5萬元以下罰款；有違法所得的，沒收違法所得”，雖然對承辦者的不法行為做出了處罰，但是這處罰是否發揮了懲戒的效果，使得承辦者有所收斂呢？1萬元以上5萬元以下的罰款和違法所得看似較多，卻無法與承辦者違規操作所獲得的利益相比，既然處罰無法使其產生對法律的畏懼與顧忌，從而放棄違法行為，制定責任追究制度的真正目的也就難以實現了。

（二）《條例》內容界定不明，存在利害沖突。

自2007年《條例》施行以來，為大型活動的安全進行做出很大的貢獻，保護了國家和人民群眾的生命和公私財產安全，維護了社會治安秩序和公共安全，但同時我們也發現《條例》中不少條款存在著界定不清、相互沖突的問題，給實踐帶來不小的阻礙。

1.大型活動類別的界定問題。根據《條例》規定，法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的大型活動需要由承辦者向公安機關提出申請，公安機關審核批準后，方可舉辦，而如果是由縣級以上人民政府或者國務院部門直接舉辦的大型活動，則無需進行安全許可，這就意味對大型活動進行安全管理，首先要劃清類別，區分清楚后才能按照不同的要求進行管理和監督，問題因此而生，一場與政府部門和法人或其他組織均有牽扯的大型活動到底應該如何歸類，是否應當適用《條例》就成了各方面糾纏不清的懸案，給后續安保工作的安排帶來了難題[2]。再者，實踐中單位舉辦的文體活動等，參加者不僅是單位內部員工，外來人員經常也混雜其中，這種情況是否屬于“面向社會公眾”，應由《條例》加以規范呢？這些都是直接影響《條例》適用的問題。

2.大型活動預計參加人數的界定問題。根據《條例》規定，大型活動的判定標準之一是每場次預計參加人數達到1000人以上，該標準參照了2005年至2007年各地立法實踐，在廣泛征集意見之后確定，較為科學合理，但是法條中的“預計”卻很難掌握其尺度。如何判斷一場活動的參加人數，判斷標準是什么，是不是科學合理且具有可操作性？《條例》沒有明文規定，公安部治安管理局和國務院法制辦對“預計參加人數”的釋義為組織、協調、保障、直接參與活動的相關人員數量與預計發售門票或組織觀眾數量之和，對于展覽、展銷等活動，可按照單位時間內動態的最高流量計算人數，另外，還可以按照固定坐席的數量、活動場地人均1平方米的方法進行計算[3]。但是上述方法并不能夠在“預計”這里把好關，當活動并未發售門票怎么辦，當活動場所沒有固定坐席怎么辦，即使有固定坐席，也能夠計算活動場地的面積，但是每年春運期間鐵路客運實際載客量已經表明，通過固定座位和空間面積得來的數字跟實際情況很可能相差甚遠，在種種條件的限制下，每場次的預計參加人數并不能做到有效預計，那么也就很難根據實際情況布置安保工作，這也給大型活動的安全管理帶來了阻礙。

3.承辦者、申報者與安全責任承擔者身份的重合與沖突。法人或其他組織作為大型活動的承辦者，其出發點和著眼處均是為了獲取利益，在足夠大利益的驅使下，行事又缺乏有力的監督和值得顧忌的責任，面對與該利益發生抵觸的事物，當事人會作何選擇，其結果不言而喻。大型活動的安保工作需要大量經費以聘請安保人員、添購或租用安檢設備器材等，這筆賬由誰來買單？“誰承辦誰負責”的原則之下，通常就是承辦者買單，這就與其承辦活動所得的利益發生了沖突，這種情形下，即使承辦者能夠認識到安保工作的重要性，也會千方百計為自己的利益打算，多數時候，安保就成了可被放棄被消減的犧牲品；承辦者同時又是大型活動的申報者，一旦活動預計參加人數達到1000人，就必須向公安機關申報，取得安全許可才能舉辦大型活動，并按照負責許可的公安機關的要求，配備必要的安保檢查設備，對參加活動人員進行安保檢查，依照《條例》的明文規定履行安全責任義務，這些都需要耗費大量人力、物力、財力，那么對承辦者來說，不需申報最好，省事省時省錢，因此隱瞞事實不申報、申報之時弄虛作假、未取得安全許可即舉辦大型活動等違法行為時有發生，不僅影響十分惡劣，還帶來極大的安全隱患。

（三）法律執行效果不佳。

目前大型活動安保管理工作的法律依據不僅數量少，在執行過程中實際效果與預期也存在較大偏差，造成這一結果的因素眾多，包括安保工作人員、政府相關職能部門、活動參加人員等多個方面。

1.安保工作人員業務素質不高，相關技術引入不到位。《條例》規定了大型活動需要安保工作人員，他們是否稱職，能夠較好地完成工作呢？相關調研表明，大型活動安保風險評估能夠最大限度地減少安全風險危害和損失，優化資源配置，以最有效的安保成本獲取活動的安全運營和較大效益，其作用和意義不可謂不大，但要求高、投入大、技術含量高等也是其特點，目前國內在大型活動安保工作中對其應用范圍較窄，基本限制于近幾年來舉辦的規模大影響大的官方大型活動，諸如奧運會、世博會、上海APEC會議等，至于一般的大型活動就很少涉及，更不用說民間大型活動[4]。原因就在于我國引入風險評估時間較短，缺乏相關技術經驗和專業的評估人員，在這樣的情況下，盡管我們安保投入巨大，但效果卻無法成正比，而安保人員其他業務技能和業務素質同樣跟不上去更是雪上加霜。

目前國內缺乏能夠完成大型活動風險評估與安保工作的專業公司，舉辦大型活動，安保人員主要由公安民警和保安公司的保安構成。其中，公安機關主要承擔監督管理職責，并在場外維持交通秩序、治安秩序等，場內安全則由保安公司負責，人防方面多采用人海戰術，不求精只求多，保安文化程度普遍較低，社會經歷相對復雜，雖有一定實踐經驗卻在理論上極為欠缺，工作方法單一死板，缺乏科學性、靈活性；技防方面良莠不齊，相當一部分保安公司由于規模、資金等多種原因只配置有基本設施設備，技術參數、設備質量、效果等無法滿足實際需要，這就使得安保人員成了擺設，安保工作成了形式，大型活動的安全出現隱患。

2.政府職能部門對大型活動的監管工作不到位。由于種種原因，政府職能部門在監管工作中，經常出現以下文件下指令為主，指令橫行，取代法令、甚至大于法令的不良現象，不僅有悖我國依法治國的基本國策，而且容易造成混亂無序、內容相互抵觸的結果，不利于大型活動安保管理。此外，政府部門對于大型活動，考量更多的是活動的類別、內容、影響力和經濟效益，是不是能夠提高城市知名度和吸引投資，而對安保工作缺乏關注，即形式上重視，實質上并未加強監管力度，從側面對大型活動安保管理造成了阻礙。

3.大型活動的參加人員素質參差不齊。從大型活動參與者的構成上看，普通民眾占大多數，他們對《條例》內容不了解不熟悉，缺乏法律意識、危機意識，不具備安全知識和自救能力，甚至少數人素質低、自律性差，極有可能成為大型活動危險的導火索和拉風箱，這是整個社會的意識軟肋，《條例》和《治安管理處罰法》對參加人員的行為雖有規定，但仍顯不足，實際上的約束效果不能令人滿意。

三、對現行大型活動安保管理法律制度的進一步完善

（一）提高法律位階，加大責任追究力度，發揮法律預防作用。

古希臘劇作家索福克勒斯曾說，如果沒有恐懼支撐，法律不可能生效。換言之，如果有了足夠的敬畏，那么人在行事中就多了一分顧忌，能夠更好地約束自身。因此，就《條例》位階不高，與大型活動在現代社會中影響日益巨大的現狀不相匹配，法律預防作用的發揮受到限制的問題，我們應及時作出反應，在《條例》原有基礎上進行修改，或者直接提高位階、由全國人大常委會重新制定《大型群眾性活動安全管理法》。

責任追究方面，如果失去大于所得，那么沒有人會在思考后選擇偷雞不成蝕把米的做法，因此，應當在責任追究方面適當加重處罰，如針對大型活動承辦者，可以在罰款和沒收違法所得之外，禁止其在一定時間內再次承辦同類大型活動，具體時間根據行為情節和后果而定，如此，承辦者為不失去承辦大型活動所得利益，自會加大安全管理力度，確保活動依法進行。

（二）明確大型活動的界定標準，加強對承辦者的監督管理。

1.明確大型活動類別的界定。對舉辦的活動無法統一準確地定性，也就無法判斷是否應適用《條例》，使安保工作的安排有章可循。對與政府部門和法人或其他組織均有聯系的大型活動，法律在此處應當加以明確，在活動性質不明，難以判斷時，應當以協議或指令的方式確定舉辦方或者承辦方，進而劃定活動類別，以便照章辦事；對單位舉辦的活動是否符合“面向社會公眾”，可以以舉辦單位是否明確限定參與者須為本單位人員作為標準進行判斷，避免當活動出現安全事故，活動承辦者以單位內部活動不屬于大型活動之列為由，逃避責任，但另一方面，應當將慣例納入認定是否存在明確限定參與者的條件內，對舉辦單位雖未有明文說明，但一貫僅限于內部舉行的活動，即使有外來人員進入，也不應將其認定為大型活動，以適當降低單位風險。

2.設定準大型活動，降低大型活動風險。由上文所述，在難以做到準確預計參加人數的情況下，很難把握活動安保級別與工作安排，為解決該問題，我們可以在1000人界線之前設定緩沖地帶，即在預計參加人數達到若干人之時，將該活動劃為“準大型活動”，由承辦者向公安機關進行備案，制定安保工作方案，落實安保措施，安排安保人員，檢查臨時性的設施與場地，排除安全隱患，這樣一方面對實際參加人數增加至1000人以上、活動升級為大型活動進行有效預防和控制，一旦發生安全事故和意外，即可按照大型活動的標準及時啟動緊急措施，將可能損失降至最低，另一方面，即使實際參加人數未有較大變動，也是對活動安全上了雙保險，有力地保障了活動的順利進行。“準大型活動”這一緩沖地帶，就相當于大型活動的安全閥。同理，也可以為《條例》規定的預計參加人數在5000人以上的大型活動設置一個安全閥，當活動正式舉辦，實際參加人數激增時，及時有效地提高安保級別，增加和改變安保方式、人員、設備設施等，保證大型活動的安保管理工作有序進行，進而為整個活動的成功創造條件。

至于“安全閥”的界定，過低則有違大型活動之含義，且有放任預計導致預計參加人數更不準確之嫌，過高則緩沖太小，有失“安全閥”的效用，筆者認為，“準大型活動”的預計參加人數宜設定在750至800人之間，以200至250人作為彈性范圍，既與1000人界限拉開距離，又與預計偏差不大，在合乎常理的增長考量之內。

3.加強大型活動監督管理和安全宣傳，制約和引導承辦者。在“誰承辦誰負責”原則下，大型活動承辦者集安全許可申報者與安全責任承擔者的身份于一體，發生利益沖突，不利于大型活動安保工作的開展，因此，在大型活動舉辦頻繁的大中城市公安機關，專門設立大型活動安保管理部門進行專門負責，是加強大型活動安保工作監督管理力度的有效舉措，同時還應對違法行為加大處罰力度，雙管齊下，促使其履行義務，承擔責任。制約之外，還應加強安全宣傳力度，因為利益的沖突只是表面，必須要使得承辦者認識到遵紀守法，嚴格依照《條例》規定進行安全許可申報和安保工作，與順利舉辦大型活動可形成良性循環，實現長遠利益。

（三）多方入手，強化法律執行效果。

1.嚴格安保資格準入，推動安保專業化進程。針對大型活動安保工作缺乏專業公司，相關器材設備相對落后不全，人員素質參差不齊的現狀，我們一方面應當嚴格大型活動安保工作資格準入，拒絕實力較差的安保公司接手活動的安保管理，一方面則應加快安保工作的發展與成熟，扶植規模較大、資金充足、具有先進安保技術、人員亦經過專業培訓的安保公司，以推動大型活動安保工作的專業化進程。

2.擺正監督角色，嚴格安全許可標準。大型活動的順利舉辦和安保工作的順利展開都需要強有力的監督，而監督力度較小或自身就存在問題無疑使承辦者失去外部制衡，極大的影響著大型活動的安全，基于此點，我們必須將監督者角色擺正，準確定位，嚴格依法行政，并且拓寬外部監督渠道。推進安全許可標準的制定和完善，適度限制公安機關的自由裁量權。

3.對參與者加大宣傳教育力度，體現大型活動特色。就大型活動普通參與者素質高低不齊，法制觀念相對不足，安全意識和自救技能更是缺乏，容易引發或擴大危險的問題，我們一方面應在社會上普遍營造宣傳教育氛圍，一方面可以在大型活動現場設立相關知識宣傳牌、散發宣傳單，或者在門票、說明書等量大且關注度高的印刷品上印制知識要點，引起人們注意和學習。此外，在大型活動參與者對安全責任的承擔上，應進一步明確和細化，突出大型活動特點，這方面可參考《治安管理處罰法》第24條對擾亂體育比賽秩序違法行為人的強行帶離和責令十二個月內不得進入體育場館觀看同類比賽。

要為大型活動安保管理提供強有力的法律支持，就目前相關法律制度現狀而言，我們的工作任重道遠，此外，我們也必須認識到，法律不是萬金油，它存在調整的局限性，對于大型活動安保管理工作，多角度多方位入手，多種手段相互配合，必會極大地提高活動安全性。

[1]公安部治安管理局，國務院法制辦.大型群眾性活動安全管理條例釋義及使用指南[M].中國人民公安大學出版社，2008.

[2]肖艷霞.大型活動安全管理制度研究[D].湖南師范大學碩士論文，2010.

[3]王志勇，朱得旭.大型活動安保風險評估要略[J].安全防范，2008，（6）.

[4]沈惠章.論大型活動的安全管理[J].新疆社科論壇，2008，（3）.