對中國現行質詢權立法的思考

汪秋慧

（廣州醫學院衛生管理學院法學系 廣東 廣州 510000）

近年來，一些地方政府、司法機關常常被人大代表質詢，這表明中國人大代表已開始重視并運用這一憲法權利，他們的參政議政的水平和作用已有了質的提高，人大正從昔日的“橡皮圖章”、“表決機器”置換成“立法與監督并重”的“雙體船”，這對于完善我國的人民代表大會制有重大意義。但高興之余，我們還應清醒地認識到我國憲法和法律對質詢的對象的規定有明顯矛盾之處，對質詢的主體、程序、后果等方面的規定并不完備，這將不利于質詢權的行使，不利于法治建設。

一、質詢權的價值

一般認為，所謂質詢權，即議院在法定范圍內對政府提出質問并要求答復的權力。它被作為代議制國家國會監督政府的一項權力，到了現代，作用愈發顯著，如英國1847年僅有129件質詢議案，而到了1946年則增至27393件，“質詢權已成為國會用以監督政府的一項首居重要之權力”[1]。質詢權為何有如此之地位呢?這是因為其有自身獨特的價值。

1.質詢權作為議會享有的權力，有利于增強對行政權的監督

自從20世紀進入福利國家時代以來，為適應社會發展的需要，行政權日趨擴張，除原有意義上的行政權外，還包括行政立法權和行政司法權，這有利于提高法治效率，但從權力分立制衡原則與建立法治國家的目標來看，議會對行政機關授權的同時，還必須對行政權加以監督控制，質詢權作為議會的一項權力成功地承擔了這一“重任”，如法國第三共和國最初20年中的29次倒閣，有10次是由質詢引發的；再如英國，對作為行使質詢權表現形式的“便條問題”，當議員對政府首長的答辯不滿意時，便提交議會表決，表決結果對政府不利，則政府便應辭職，此種激烈質詢議會一般不輕易使用，但它已構成對政府的威懾，使政府對質詢問題皆小心翼翼回答。如此已達到監督政府目的，而倒閣卻不會常常發生。

2.質詢權作為議員享有的權利，不但有利于提高議員素質，廣納民智，而且有利于推動民主政治的發展

提不提質詢案，提什么樣的質詢案，怎樣提質詢案，都涉及代表們的參政議政能力，議員們通過發現問題、提出問題、進行辯論等一系列權力行為，在無形中可提高自身素質。特別是對我國人大代表而言，這是培養其代表觀念，提高和促使其提高自身素質的較好途徑。

議員由人民選舉產生，代表著社會各個不同的利益集團，社會中存在的方方面面的問題通過種種渠道，由公民反饋給議員，進而形成質詢問題。這些問題本身就是民眾智慧的表現。它們促使政府首長們對其政策進行反思，對社會上出現的重大事件進行調查，從而使其政策朝著理性化發展，使社會發展健康有序。

民主選舉和共和制兩個政治理念是19世紀的主要立足點，但歷史證明即使兼具這兩者的國家也依然可能走向專制暴政而非法治，希特勒政府即是明證。只有當公民了解國家權力的運作過程與結果，才可能對抗“民主政府”的獨裁。質詢權是由“請求權支持的知情權利，是公民獲知信息的最具權威性的法律手段”[2]。議員通過行使質詢權來獲悉國家權力運行的信息，對國家進行監督，實現真正的人民當家作主，進而推動民主政治的發展。

3.質詢權作為憲法規定的內容，有利于推動憲法實施，樹立憲法權威

質詢權在代議制國家的憲法一般都有體現，如法國現行憲法第48條，我國現行憲法第73條就對之做了規定。閑置的憲法等于一紙空文，毫無權威可言，憲法對質詢權的原則規定通過議員們去積極行使，使之具體化、實踐化，而且通過現代傳媒，全國人民都可能親眼目睹政府首長被質詢、小心翼翼答復的場面，這就使人們真正感受到憲法的存在及其威力，這對于憲法的實施和其權威的樹立起到潛移默化的促進作用。

4.質詢權的行使有助于構建“官民”溝通平臺

隨著社會發展與時代變遷，民主由單純的代議制民主已轉化為代議制民主與參與制民主的結合物。如今公眾可以通過新聞傳媒、網絡、政府公告等多種方式來獲取政務信息。但是這些獲取的信息都具有單向性的弊端。與民眾的單向獲取相比，當人大代表或議員通過質詢的方式獲取政府施政情況時，則體現了雙向性：一方面，人大代表作為人民的代言人“被動”獲取政府信息，另一方面，當公民對政府機關及其官員的行為存在困惑，抑或發現其政策或行為不合法時，尤其是對重大民生問題有質疑時，可以向其選舉產生的代表反映情況，然后由代表向相應的機關提出質詢，要求其作出答復。相應機關答復后，代表要是對答復不滿意，還可以“追問”。“追問”具有不達目的絕不罷休的味道，從而體現了人大代表在獲取政府信息方面的主動性。質詢和答復的方式，既可以達到對政府有力監督的效果，促使依法行政的實現;另一方面可以使民憤民怨及時得以化解，為人民與國家機關間的溝通提供平臺。

二、質詢權立法的比較分析

我國人大代表的質詢權最早以“質問”一詞規定在1954年憲法中，1975年憲法對之未做規定，1978年憲法恢復了人大代表的質詢權，但因缺乏相應的程序規定和法律保證而不具有現實可行性。目前正在運作的質詢權是以1982年憲法和相關的一系列法律為準，如《全國人民代表大會組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）、全國人民代表大會及常委會的《議事規則》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱《代表法》）對質詢權做了具體化的規定，這些使我國質詢權的行使具有了明確的輪廓和一定的操作性，但這是否說明了我國質詢立法已達到相當完善的程度呢？對這個問題可以從比較憲法的角度來回答。

（一）外國質詢權的行使

質詢權實質上的使用最早始于英國。在英國，平民院的議員可在開會期間向議院秘書長提出書面質詢，議院接到質詢后分送有關政府大臣，政府大臣對未說明用口頭答復的，書面作答，公布在議院公報上；對必須口頭答復的，在周一至周四下午3時至4時45分按編號順序口頭回答。質詢者對其不滿意的回答可以追問。對重大問題的質詢，反對黨可提議延長會議時間，變更議事日程，把質詢問題作為全院的議題，此提議若有40個議員表示贊同，即可進行辯論。這種情況下可能引起表決，表決結果有利于政府就相安無事，否則不是內閣辭職就是議會被解散，但這種動議頗不易成立。

在法國，根據法蘭西第五共和國憲法的規定，在議會會議期間，每周會有一次會議專門用來議員對政府工作的質詢，每周周二及周三的十五點至十六點這段時間作為對政府的質詢時間。在議會調查中，議員可對政府官員進行書面的正式或口頭詢問，或者像英國議會那樣，對政府官員可隨時提出質詢。每年有兩萬多件的書面質詢和答復在政府公報中公開。對質詢的答復率在90%到100%。口頭質詢和答復程序在參議院和國會中有所不同，但體現了相同的精神。口頭質詢包括辯論質詢和無辯論質詢兩種。議長將質詢列入議事日程后，內閣會在一周后答復。帶辯論的口頭質詢案經由議長點名發言，通常為十至二十分鐘。內閣成員答復后，由議長依據發言名單組織辯論。單個議員發言時間通常在五分鐘以內。無辯論的口頭質詢案則由提案議員做簡要闡述后，由主管的內閣成員答復，針對其答復可以再次發言，時間不能超過五分鐘，內閣成員也可再次答復。為了使國會代表和參議員對政府活動形成經常的及時性的制約，1974年法國借鑒英國經驗通過了一項質詢政府的程序。在國民會議召開的星期三下午和參議院會議的每個月的一個星期日，議員可就最近的事項向政府迅速地提出質詢。這一會議質詢時段在政治運作上獲得了極大的成功(由電臺現場直播)并且已經成為議會召開期間的一周政治焦點[3]。

在日本，1947年通過的《日本國憲法》廢除貴族院，將帝國議會改為國會，參照西方議會民主制，建立了以立法、行政、司法三權分立原則為基礎的議會內閣制，確立了國會對內閣的監督權。日本的質詢主體是國會議員，主要針對內閣的施政方針和各項議案進行質詢。根據日本《國會法》的規定，內閣自接到質詢案七日內應舉行答辯，未在規定期限內答辯的，應闡明理由和預計可以答辯的日期。在《眾議院議事規則》中規定，內閣的答辯不得要領時，質詢者可以再提質詢主旨書。事關政府責任的重大問題，政府的答復不能令人滿意時，質詢人可提出補充質詢，甚至引起辯論表決及不信任案[3]。

質詢權在這些國家行使的具體環節有所差異，即便如此，它們仍有共同的特點：1.規定質詢權的國度，均為議會共和制國家。在這些國家里，政府一般由議會中的多數黨組成，政府向議會負責，因而議會有權質詢政府以行監督的目的。而在總統制國家如美國，總統和議會分別由選舉產生，總統并不對議會負責，議會對以總統為首腦的政府沒有質詢權。2.質詢的目的，一般僅以辨明事實為限。歷史上質詢在一些國家曾引發倒閣，但現在許多國家的法律對議會倒閣規定了嚴格的限制條件，這使得通過質詢倒閣的可能性微乎其微。3.受質詢的對象，均為政府。司法機關不在受質詢的范圍之內。4.質詢的法律程序明確、完備。對提出、答復質詢案的形式、時間限制均有明確規定，而且對質詢具體的運作程序及法律后果的規定相當完備，使質詢能真正發揮監督效能，而不至于僅僅是走過場。

（二）中外質詢權立法的差異

我國與一些代議制國家相比，由于政治體制、歷史傳統、法治進程等的不同，在質詢權的法律方面有較大差異，表現在以下幾方面：

第一，質詢的對象不同。前述的議會國家接受質詢的對象一般是內閣（政府及其成員），而根據我國憲法第73條和《地方組織法》第28條的規定可知，在我國，質詢的對象為代表機關以外的其他機關，即政府及其所屬各部門、法院和檢察院。

第二，提出質詢案的形式不同。國外有口頭質詢和書面質詢兩種，而按我國法律規定，質詢案必須用書面提出且“質詢案應當寫明質詢對象、質詢的問題和內容”。

第三，答復的期限不同。從前述可知，國外對答復基本上都有明確的時間限制，而我國則缺乏相關的規定，如《代表法》雖規定了答復質詢案的通過程序，但是對答復、再答復的期限只字未提，這會使質詢案的處理無期限的拖延，達不到質詢的效果，使其不了了之。

第四，質詢內容的不同。國外對質詢內容有一定的限制，如在英國，提出的質詢不得含有臆測、非難的詞語，不能涉及政府正在考慮的法律、可能影響法庭裁決、王室權利以及樞密院官員任免，解散議會等問題，而我國《代表法》僅規定了質詢案應具備質詢內容，但對應具備何內容未作規定，而且根據《全國人大組織法》和《地方組織法》的規定可知，質詢案并不必然導致答復，要由有關機關決定是否接受質詢案，可以說，質詢內容是決定接受與否的關鍵要素，但對此法律也未作規定。這易造成質詢與詢問、批評、建議等監督形式內容上的混淆，而且會使會議因質詢內容的漫無邊際而難以有序、高效進行。

第五，質詢的法律后果不同。在國外，雖然當今質詢的目的是辨明事實，質詢雖不再作為倒閣的有效手段，但是很多國家議會對政府還享有不信任投票權、調查權、彈劾權，政府對質詢的答復有可能會引起這些權力的行使，從某種意義上說，這些權力行使的結果可視為質詢的間接法律后果，而我國憲法僅規定了質詢案的提出及答復程序，未規定其他相應的處理程序，未規定其他相應的處理程序，有關法律也未對表決程序等作出明確規定，如《代表法》就未對代表們不滿意再答復時怎么辦作出規定，這使得質詢與《代表法》第13條規定的詢問權沒有實質區別，使質詢的監督功能大大消弱。

對以上不同點，我們要用正確的眼光看待。首先，對國外那些代議制國家關于質詢權的法律規定，從其時間效果和立法技術的角度看，我們不可否認，它們是比較完善的，確實起到了監督政府的作用；其次，我們可以欣喜地看到質詢權在我國法律規定中已有一席之地，其借鑒了外國有益經驗，而且從近年實踐看，隨著人民大表大會制度的完善，代表們權利意識的增強，其已從紙面上的權利變為實實在在發揮作用的權利。但是我們要清醒地認識到，上述不同點一方面是由具體國情不同造成的，另一方面，也反映了我國法律對質詢權規定的不足，對此不足，我們要勇于承認，不能把不同之處都冠以“中國特色”，在究其原因時，則以“中國國情”回答，那樣的話，我們的法治進程將永遠落后于世界憲政潮流。因此，對待不同點，我們要從理論上分析相關的法律中已有的規定是否合理，有沒有必要改變，同時對法律規定的缺漏之處，我們則應從立法上加以完善。

三、完善中國質詢權立法的幾點建議

為了促使質詢權的監督效果得到更好的發揮，應進一步完善我國的質詢立法，對此，筆者提出以下幾點建議：

第一，明確質詢的對象

因行政權具有主動性、擴張性，具有較大的危害社會的可能，只有對行政權進行有效的監督才能確保行政執法的科學化和法治化，因而行政機關應成為人大質詢的對象。同時由于行政機關實行行政首長負責制，行政首長對該行政機關的大小事務都有決定權，基于職權與職責相對應的原則，行政首長也應成為受質詢的對象，而且行政首長的個人生活中的一些與其正常收入不符的行為，如購置豪華住宅、名牌汽車等行為人大代表也可以質詢。至于司法機關是否應成為質詢對象，這是我國學術界的爭議焦點之一。筆者認為，實行人民代表大會制度的我國，行政機關和司法機關由人大產生，對人大負責，司法機關受人大的質詢是其對人大負責的一種表現。但這不等于司法機關事無巨細都要受到人大的質詢。為了維護司法裁判的獨立性與公正性，我們應更多關注法官的行為而不是裁判結果，也即應把裁判的結果交由法官去判斷，只要法官嚴格按照法定程序去審理案件，那么應當推定裁判結果是正當的，非經法定程序不得改變。因此案件的判斷不應成為人大質詢的對象。人大可以質詢的法官行為，我國的《法官法》規定了13種禁止性行為，新刑法的瀆職罪中有三條是專門針對司法行為的，這些都為質詢司法機關提供了較完備的法官行為標準。這樣既可以受到應有的處罰，又不會使司法獨立受到影響。

第二，完善質詢的法律程序

一方面，豐富質詢案的提出形式。我國法律僅規定了書面質詢，筆者認為我國可借鑒英國的做法，將書面質詢分為附有星標和未附星標兩種，前者由政府口頭答復，后者需書面答復，每個代表不得提出兩件以上附有星標的質詢，未附星標的質詢不受限制，這樣可使代表認為比較重要的問題得到集中有效的答復。同時，在緊急情況下，還應允許口頭質詢。另一方面，明確答復的期限和質詢的法律后果。對答復（包括再作答復），不論是口頭答復還是書面答復，應明確必須在會議期間進行，因為質詢一般是事后監督，行政機關先受“先舉證后裁決”的限制，應已掌握豐富的證據材料，因而有能力在會議期間答復。當然也會出現一些特殊情況，如當提出質詢案的代表半數以上對再作的答復仍不滿意時，人大可依法定程序組成特定問題調查組。此外，為了使質詢的監督效果能切實發揮，應對質詢案的處理程序加以明確規定，如質詢案中提出問題需要糾正的或需要采取補救措施的，由受質詢機關在會后采取措施后再將處理情況書面報告人大常委會，再次接受監督；對有關的責任人員通過表決程序加以追究相應的責任，表決程序和責任形式也應明確規定，這樣可使質詢真正發揮監督作用，使質詢與詢問有質的區別。

第三，明確界定質詢內容的范圍

對于質詢內容，不是說政府的所有工作甚至不屬政府主管的事項都應納入質詢范圍，因為質詢不是代表們發泄不滿的途徑，質詢是一種較高形式的監督方法，其內容也理應有較高的層次。筆者認為質詢內容應限于本行政區域內的重大事項和重大違法違紀行為，如對嚴重影響公民合法權益的或與上位法嚴重抵觸的法規、規章、命令決定，政府財政預算、決算情況，經濟工作、城鄉建設、環境保護中出現的重大問題，級別較高的行政官員的違法亂紀行為等進行質詢。同時，還應明確規定，對涉及國家機密的事項，不得進行質詢，一旦涉及，受質詢對象可以說明理由后拒絕回答。此外，因為質詢的內容事關重大，為了保證其正確性，同時也是為了使會議緊湊、有序進行，質詢案的提出者應事先做一番調查，有了充足的事實根據后，才能有的放矢提出質詢案。

［1］曾繁康著.比較憲法［M］.三民書局，1994（6）：309.

［2］宋小衛.略論我國公民的知情權［J］.法律科學，1994（5）.

［3］趙子玨.人大質詢制度研究［D］.2011年東北財經大學碩士論文，第25-27頁.