基于土地利用的縣域主體功能區劃分研究
——以湖南省北湖區為例

柴志陽，范 琰，董 淼

（湖南省國土資源規劃院，長沙 410007)

基于土地利用的縣域主體功能區劃分研究
——以湖南省北湖區為例

柴志陽，范 琰，董 淼

（湖南省國土資源規劃院，長沙 410007)

在城鎮化進程加快、區域土地結構急劇變動的背景下，以土地利用為研究對象，從資源環境承載力、現有開發強度和發展潛力三方面，選取13個指標構建主體功能區劃分指標體系，運用熵值法、多目標線性加權函數法等數理方法對縣域主體功能區進行分區研究。以湖南省北湖區為例，進行了實證研究，劃分為優化開發區、重點開發區、適度開發區、限制開發區、禁止開發區五類主體功能區，并結合當地實際，提出了各功能分區土地利用的主導方向與建設策略。

土地利用；主體功能區劃分；指標體系；實證研究

現行土地利用總體規劃中的管制分區和用途分區方案，對土地利用產生了積極效果，有效控制了建設用地規模，落實了國家土地宏觀調控政策。但是隨著我國現代化進程的加快，城鎮化加速推進，大量農村人口從農村轉移到城鎮，增加了區域內的城鎮居住、基礎設施、公共服務等建設用地和生態用地需求，這必將引起土地結構的急劇變動，同時也對我國土地利用結構的優化提出了新要求[1]。國內一些學者也從各個方面展開研究，余德貴等從社會發展、經濟發展、生態環境和土地利用現狀和效益五個方面，構建指標體系，對江蘇泰興市進行土地利用主體功能區劃[2]；劉瑞卿等基于土地利用規劃新增建設用地指標的角度，從生態環境重要性、社會經濟支撐力和土地利用承載力三個方面，選取14個評價因子對河北盧龍縣進行主體功能區劃分[3]。但從總體上說，對主體功能區的劃分方法，我國學術界尚未達成共識，規劃技術方法需要進一步深化研究。在研究尺度上，以縣為單位研究的比較多，而以鄉鎮為單位研究的比較少[4]。本文認為鄉鎮是我國經濟建設的最基本單元，以鄉鎮為單位展開研究，能更深刻揭示出人口、經濟、資源、生態各因素之間的復雜關系，找出其發展規律，從而更好地指導區域經濟發展。

北湖區是郴州市政治、經濟、文化中心，中國石墨之都，湖南省發展縣域經濟十強縣市區之一。在2012年11月發布的湖南省主體功能區規劃中，北湖區被規劃為省級重點開發區域。在城鎮化進程中，北湖區經濟建設與土地之間的矛盾表現得尤為突出，對其主體功能區劃分進行研究，在湖南省也更具典型性和代表性。本文以北湖區為例，以鄉鎮為單位，以土地利用為研究對象，從生態、宏觀和可持續的視角對區域內的主體功能區進行分區研究，以統籌區域的土地利用及功能定位，使區域內的土地利用分區更為科學，進而為當前北湖區土地利用總體規劃（2006～2020年）中期評估和修改中的分區方案提供有益指導和借鑒。

1 土地利用主體功能區及其劃分原則

1.1 主體功能區劃分

基于土地利用的主體功能區劃分，是以土地利用為研究對象，從促進人口、經濟、資源和環境協調發展以及綜合效益最大化的角度出發，根據空間功能區劃的原則和方法，確定一定時間范圍內的功能區劃分標準，劃定區域內各類功能區的邊界。它將傳統地理學的資源、環境要素的分析方法與經濟學的成本效益、供給需求等研究思路相結合，從可持續發展的角度，分析資源環境基礎、開發潛力、利用成本及其對人口和經濟活動的承載力；探討其區位及經濟社會基礎、增長動力、發展收益和開發需求，以確定特定空間的開發強度和方向；并且通過各區域比較優勢的分析，將各個評價單元歸并為各種類型的空間適宜性區域。這不僅體現了自然與經濟的高度綜合、突出發展導向與空間控制的一體化，也有利于實現人口、經濟、資源和環境的空間均衡[5]。國家“十一五”規劃《綱要》提出了把國土空間開發結構劃分為四類主體功能區，分別是優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區。

本文根據區域的實際特征，把國土空間開發劃分為優化開發區、重點開發區、適度開發區、限制開發區、禁止開發區五類主體功能區。優化開發區是指開發強度高、發展潛力大，但資源環境承載力開始減弱的區域；重點開發區是指開發強度一般，但資源環境承載力較強、發展潛力較大、經濟和人口集聚條件較好的區域；適度開發區是指生態環境相對脆弱、不宜集聚大量人口和經濟的區域；限制開發區是指開發強度比較低，發展潛力比較小，生態重要性明顯，不適宜大規模開發的地區；禁止開發區是指基本農田保護區、生態控制區、風景名勝區等國家實行強制性保護的區域[6]。

1.2 劃分原則

主體功能區的劃分，要注意以下基本原則：

（1）一致性原則。主體功能區的劃分要與區域的發展戰略相一致，與區域的“十二五”規劃相協調，符合其空間戰略布局的思路和要求，同時與區域的土地利用總體規劃相配合。

（2）差異性原則。不同區域的自然資源和社會經濟條件各不相同，也造成了地區間土地利用的方式、特點和方向的差異。在進行主體功能區劃分時，也必須充分考慮到地區間的這種差異性，并以此作為分區的基礎。

（3）可持續性原則。主體功能區的劃分必須要從區域的可持續發展出發，考慮土地利用方式的延續性，兼顧經濟、社會、和生態效益，兼顧整體與局部利益、眼前與長遠利益。

2 指標體系的建立與劃分方法

2.1 指標體系的建立

按照科學性、代表性、可比性、易操作性等指標選取原則，依據國家“十一五”規劃綱要對主體功能區劃分指標的要求，在參考前人研究成果的基礎上[7～11]，并考慮到地區的實際情況，建立了包括3個二級指標、13個三級指標的指標體系（表1）。

2.2 劃分方法

在劃分主體功能區的過程中，首先要確定各個指標的權重。確定指標權重的方法有很多，主要有熵值法、主成分分析法、層次分析法、德爾菲法和聚類分析法等[12]。主觀賦權法如德爾菲法，客觀賦權法如熵值法、主成分分析法和聚類分析法等。根據多層次多指標的特點，本文主要通過熵值法來確定各個指標的權重，其步驟如下：

表1 主體功能區劃分指標體系Table 1 The indicator system of division of major functional zones

2.2.1 數據的標準化

（1）選取n個樣本，m個指標，則Xij為第i個樣本的第j個指標的數值（i=1,2…,n；j=1,2,…,m）。

（2）數據的標準化處理

本文采用極值法對原始數據進行標準化處理。在這里，定義是對應于Xj的接近度，對于正向指標：

對于負向指標：

則為第i個樣本的第j個指標的數值（i=1,2…,n；j=1,2,…,m）。為了方便起見，仍記數據。

2.2.2 計算指標權重

（1）計算第j項指標下第i個樣本占該指標的比重Pij，定義其標準化值為Pij：

（2）計算第j項指標的熵值：

（3）計算第j項指標的差異系數。對第j項指標，指標值的差異越大，對方案評價的影響就越大，熵值就越小，定義差異系數：

（4）求權值：

2.2.3 計算主體功能區劃分指標得分

采用多目標線性加權函數法對各個樣本主體功能區劃分指標得分進行測算：

式中，Si為i鄉鎮主體功能區劃分的綜合得分，Wi為j項指標的權重，Pij是j項指標無量綱化后的值。然后依據測算的主體功能區劃分綜合得分的高低，結合各個鄉鎮的實際情況，劃定縣域主體功能區劃分標準，綜合確定縣域內的主體功能區劃方案。

3 實證研究

3.1 研究區概況

北湖區位于東經112°41′34″～113°05′11″、北緯25°25′53″～25°52′49″之間，地處湖南省南部，郴州市中部，南嶺中段騎田嶺北麓，東北與蘇仙區相連，南與宜章縣和臨武縣接壤，西與桂陽縣毗鄰。土地總面積81853.31hm2：農用地74375.27hm2，其中耕地12380.68hm2，占土地總面積的15.13%，林地57741.14hm2，占土地總面積的70.54%；建設用地總規模6596.32hm2，其中城鄉建設用地5572.86hm2，占土地總面積的6.81%，交通水利用地951.83hm2，占土地總面積的1.16%；未利用地881.72hm2，其中可以開發利用的后備土地資源580.73hm2，占土地總面積的0.71%。2011年末，轄區總人口42.28萬人，其中城鎮常住人口33.52萬人，城鎮化率79.28%。轄5個鎮9個鄉，共14個鄉鎮（為了便于橫向對比分析研究，本文暫不考慮3個街道辦事處）。

表2 北湖區各鄉鎮主體功能區劃分指標得分Table 2 The indicator scores of division of major functional zones for every town in Beihu district

3.2 北湖區主體功能區劃分

以2011 年相關統計年鑒、土地臺帳及第二次全國土地利用變更等原始數據為基礎，依據上述過程和方法，計算得到北湖區各鄉鎮的資源環境承載力得分、現有開發強度得分、發展潛力得分及綜合得分（表2、圖1）。

根據表2的計算結果，綜合考慮北湖區各鄉鎮的實際情況、規劃要求和專家意見，確立北湖區主體功能區劃分標準，通過定性研討與定量分析相結合的方法，對北湖區14個鄉鎮進行主體功能區劃分（圖2）。其中，優化開發區包括2個鄉鎮，重點開發區包括5個鄉鎮，適度開發區包括6個鄉鎮，限制開發區包括1個鄉鎮及一部分生態重要性明顯的區域，禁止開發區則根據湖南省及郴州市的有關要求來確定，不劃定具體的行政單元。

圖1 北湖區各鄉鎮主體功能區劃分指標得分對比Fig. 1 The comparison of indicator scores of division of major functional zones for every town in Behu district

圖2 北湖區主體功能分區Fig.2 Division of major functional zones in Beihu district

（1）優化開發區：從圖1可以看出，該區域綜合發展水平高（得分＞10.00，現有開發強度高（得分＞6.00），發展潛力較大（得分＞1.50），但資源環境承載力開始減弱（得分＜2.00）的地區；或綜合發展水平和現有開發強度高，但因資源環境承載力的束縛，導致發展潛力受到限制（得分＜2.00），亟待優化調整的地區。主要包括郴江鎮和市郊鄉2個鄉鎮。郴江鎮和市郊鄉的現有開發強度最高，2010年其地均GDP分別達到275.48萬元/hm2、84.46萬元/hm2，分別居全區第一和第二名；兩鄉鎮的城鎮化水平也分別達到98.50%和97.50%，遙遙領先其他鄉鎮。但是兩鄉鎮資源環境承載能力較低，郴江鎮和市郊鄉的人均耕地面積僅有0.0004 hm2/人和0.0016 hm2/人，是全區最低的。

（2）重點開發區：該區域綜合發展水平較高（得分＞7.00），開發強度一般（2.00＜得分＜6.00），資源環境承載力較強（得分＞2.00），發展潛力較大（得分＞1.00），經濟和人口集聚條件較好的地區。主要包括同和鄉、大塘瑤族鄉、石蓋塘鎮、華塘鎮和魯塘鎮，共5個鄉鎮。同和鄉的資源環境承載力最高，其水域面積比重高達1.55%，是全區最高的；石蓋塘鎮的現有開發強度是比較高的，人口密度達10.69人/hm2，地均GDP達到48.50萬元/hm2，城鎮化水平也達到80%。

（3）適度開發區：該區域綜合發展水平一般（7.00＞得分＞4.00），開發強度較低（得分＜2.00），發展潛力一般（得分一般小于2.00），資源環境承載力較強（得分一般大于2.00）的地區。主要包括保和鄉、江口鄉、芙蓉鄉、永春鄉、萬華巖鎮和月峰瑤族鄉，共6個鄉鎮。如江口鄉、保和鄉和永春鄉的人均耕地面積達0.24 hm2/人、0.11 hm2/人、0.16 hm2/人，人均耕地面積都比較高。

（4）限制開發區：該區域綜合發展水平較低（得分＜4.00），開發強度較低（得分＜2.00），發展潛力較小（得分＜1.00），資源環境承載力一般，生態重要性明顯，不適宜大規模開發的地區。主要包括南溪鄉及一部分生態重要性明顯的區域：主要的農產品基地，耕地面積較大，具備較好的農業生產條件的地區；資源環境承載力弱，關系城鎮整體生態安全格局的區域；基本農田保護區以外的各類宜農土地、坡度在15～25°之間的山地、生態脆弱區域。南溪鄉的發展潛力最低，其人均GDP僅有2.12萬元/人，是全區最低的；但是其資源環境承載力比較高，其森林覆蓋率高達86.16%，是全區最高的，生態用地比重也達到96.40%。

（5）禁止開發區不劃定具體的行政單元，依據湖南省及郴州市的有關要求來確定。主要包括國家規定嚴格保護，禁止開發的地區；飲用水源保護地、自然保護區、森林公園、濕地公園、重點公益林、坡度25°以上的山地及高丘區、著名風景區、泄洪區、重要濕地、集中連片的基本農田保護區等。

3.3 各主體功能區土地利用方向

各區域的土地利用特點決定著其功能定位與未來土地利用方向，體現了各區域土地的協調利用和統籌安排[13]。

（1）優化開發區

在主體功能區劃分中，只有郴江鎮和市郊鄉屬于優化開發區，其綜合得分分別達到了15.80和10.61，遠遠超過其他各鄉鎮，并且現有開發強度高，發展潛力大，不足之處便是資源環境承載力較低，處于一般水平。因此，應根據這兩個鄉鎮的實際情況進行開發。

郴江鎮位于郴州市的城市中心城區和開發前沿，是典型的城中鎮，同時國道107、郴資桂高等級公路、京深高鐵、京廣鐵路和京港澳高速公路縱橫鎮域，交通發達。其農業經濟屬城郊型，商品率高，農業機械化程度高。所以應該積極發展商業、服務業等第三產業；逐步淘汰一些高污染、高能耗產業，合理引導第二產業從市區退出；同時依托交通優勢，把湘南國際物流園打造郴州市的現代物流中心；推進城中村改造，對農民實行公寓式安置和社區化管理；同時依據國家產業發展政策和土地資源環境條件，合理制定產業用地政策，科學配置不同類型和不同規模的企業用地。

市郊鄉屬城郊型農業經濟，境內農副產品豐富多樣，商品率高，農業機械化程度高，交通發達。應積極推進農業產業化經營，發展都市休閑農業；同時實行集約化經營，提高建設用地的集約水平和產業的發展層次；大力提高企業的技術裝備水平，提高生產效益。根據這兩個鄉鎮資源環境承載力較低的情況，兩地應嚴格貫徹國家保護耕地和基本農田的政策，提高森林覆蓋率，保護生態環境，提高本區域的資源環境承載力。

（2）重點開發區

主要包括同和鄉、大塘瑤族鄉、石蓋塘鎮、華塘鎮和魯塘鎮5個鄉鎮，該區域綜合得分比較高，開發強度較大，資源環境承載力較高，是北湖區的重點開發區域，但發展潛力一般。所以對于這些區域應該：積極引進外地資本和企業投資辦廠，加快區域發展，壯大經濟規模；同時加快推進工業化和城鎮化進程，提高城鎮化水平；合理調整產業布局，重點發展先進制造業和有色金屬冶煉業, 提高企業裝備水平，促進產業集群發展；針對該區域發展潛力較低的問題，應加快完善交通網絡、能源等基礎設施建設，提高區域的基礎設施水平，以吸引更多人口和產業的集聚。

（3）適度開發區

本區域主要包括保和鄉、江口鄉、芙蓉鄉、永春鄉、萬華巖鎮和月峰瑤族鄉6個鄉鎮。該區域綜合得分一般，開發強度和發展潛力一般，但資源環境承載力較高。對于該區域的發展應該：實行優先保護、適度開發的方針，嚴格保護耕地和基本農田，守住國家的耕地紅線；實行嚴格的土地用途管制措施，進一步優化土地利用結構，提高土地集約化利用水平；因地制宜地發展蔬菜、糧食、果樹等特色農業開發，努力提高農民收入；同時加強生態環境整治，提高區域環境質量。

（4）限制開發區

主要包括南溪鄉及一部分生態重要性比較明顯的區域。南溪鄉位于騎田嶺西北坡，地勢東南高西北低，海拔600～1400 m。地貌是花崗巖中山，地面坡度較陡，多在20°以上，土地利用比較困難。鄉域內人均耕地面積較低，森林覆蓋率較高，達86.16%，人均GDP較低，僅為2.12萬元/人。南溪鄉以農業為主，主產稻谷、紅薯、畜禽、楠竹、木材等。境內四條溪流，溪水落差大，適宜開發小型梯級水電站。其中豐富的楠竹、水利資源是該鄉的兩大亮點。考慮到本區域生態環境的重要性，對本地區不宜進行大規模的經濟建設，嚴格控制生態破壞大、環境污染重的產業活動，抓緊治理被破壞的山體、植被、水系等，保護好本地區的生態環境；同時建立健全生態補償機制，對該區域加大生態補償力度。

（5）禁止開發區

禁止開發區是依法設立的各類保護區域，不劃定具體的行政單元，依據湖南省及郴州市的有關要求來確定。就北湖區來說，主要包括城市生態綠地，國家森林公園、基本農田保護區、生態濕地等國家禁止開發的區域。在該區域內要進行嚴格的空間管制，加強生態環境建設，控制人口流入，鼓勵企業和居住人口遷出，嚴禁不符合功能定位的開發建設活動，維護生態系統和功能的完整性。同時，加大監管控制力度，推行生態補償機制，嚴厲打擊各類違法行為，確保區域生態安全。

4 結語

主體功能區是政府實施區域土地宏觀調控的重要工具和手段，可以有效優化區域空間開發結構。本文以土地利用為研究對象，從資源環境承載力、現有開發強度和發展潛力3方面，構建了包括13個三級指標的主體功能區劃分指標體系；采用熵值法對北湖區14個鄉鎮進行了主體功能區劃分，得出了優化開發區、重點開發區、適度開發區、限制開發區和禁止開發區的分區方案；并根據各區域的特點，提出了土地利用的主導方向和發展措施。本研究對于指導北湖區目前所開展的土地利用總體規劃中期評估和修改實施方案的制定和完善，具有一定的現實意義，對于今后其他縣市土地利用分區方案的制定，也具有一定的參考價值。

但是由于目前國內外并沒有相對成熟的主體功能區劃分模式可以借鑒，本文只是從土地利用的角度對北湖區主體功能區劃進行探討，未能全面深入地考慮各鄉鎮的發展愿望、發展戰略和政府決策等主觀因素的影響，今后無論是在理論水平上，還是在研究方法上，都有待于進一步探索和研究。

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A study of the division of major functional zones in counties based on land use: Beihu District, Hunan Province

CHAI Zhi-Yang, FAN Yan, DONG Miao
(Hunan Planning Institute of Land and Resources, Changsha 410007, China)

Against a background of increasingly rapid urbanization and dramatic changes in land use, this thesis applies 13 indicators to the development of a major functional zoning indicator system. It uses the entropy weight method, the multiobjective linear weighting function method, and other mathematical techniques, to analyze three aspects of land use change: resources and environmental carrying capacity, existing development density, and development potential. The study site for this research is the Beihu district in Hunan province, and this area is divided into five types of major functional zone: optimization development zones, key development zones, moderate development zone, restricted development zones, and prohibited zones. Taking into consideration the local conditions, this thesis proposes development directions and construction strategies for land use in each of the major functional zones.

land use; division of major functional zones; index system; demonstration research

F301.2

A

2095-1329(2013)04-0062-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2013.04.014

2013-10-22

2013-11-18

柴志陽(1986-),男,碩士,主要從事土地利用與土地規劃.

電子郵箱：344085498@qq.com

聯系電話：0731-85512094