“十二五”國家環境監管能力建設思路與重點

馮 愷 金 坦 逯元堂 杜昀軒 鄭 囡

(1. 環境保護部環境規劃院，北京 100012;2. 西南大學經濟管理學院，重慶 400715;3. 濟南市環境保護科學研究院，山東 250100)

環境監管能力建設是加強環境保護工作的重要方面，涵蓋環境監測、監察、預警、應急、信息、評估、統計、科技、宣教等眾多領域。開展環境監管能力建設，能夠為準確、全面的獲取環境質量狀況，跟蹤、監控、管理污染源排放，預警各類潛在的環境問題，及時響應突發環境事件等提供重要支撐。開展環境監管能力建設，提升環境監管水平，是環境保護工作的基礎，是政府基本公共服務的重要組成，是維護公眾環境權益的重要途徑，是建設生態文明和實現“美麗中國”的重要保障，加強環境監管能力對全面推動環境保護事業發展具有重要意義。

1 環境監管能力建設現狀與問題

“十一五”以來已累計完成環境監管能力建設投資近400 億元。環境監管能力與環保工作不適應的局面逐步扭轉，環境監測預警體系初見成效，環境執法監督體系基本建立，環境管理基礎設施逐步完善，環境監管水平大幅提升。盡管“十一五”以來成效顯著，但環境監管能力總體滯后、保障條件不足、人才隊伍不強等問題制約和阻礙環境保護工作的發展，環境監管總體水平仍然不高。農村和自然生態、核與輻射、預警應急等領域能力建設滯后，環境監管能力僅滿足基本工作的需要，科技支撐能力不強。環境監管隊伍人員技術水平、運行保障經費，成為制約環境監管能力和水平提高的瓶頸因素。環境監測、監察、應急、信息、統計、科技、宣教等領域缺乏有效整合與聯動。環境監測和信息發布不能完全滿足公眾的期盼和訴求。

2 “十二五”環境監管能力建設階段特征

“十二五”階段是建設生態文明的關鍵時期，加強環境監管能力建設是建設生態文明的重要基礎，也是為人民創造良好生產生活環境的重要保證。伴隨這一重要時期，環境監管能力建設也有其階段特點，圍繞和把握這些特點是提升“十二五”階段環境監管能力的破題之策。

償還歷史欠賬階段。“十一五”期間，環境監管能力建設開展了大量工作，但由于底子薄、基礎不足，開展的大量工作多用于彌補以往環境監管能力建設的不足。現階段標準化建設等各類環境監管硬件建設，仍以償還歷史欠賬為主。隨著環境保護工作的不斷深入，對環境監管能力的需求不斷加深，社會經濟發展對環境監管水平的要求提高，歷史欠賬尚未還清的情況下，又造成新的欠賬。因此“十二五”階段繼續加大投入力度，提高硬件建設水平，逐步償清歷史欠賬是一重要特征。同時提高能力建設的層次與深度，適度超前，為未來實現能力建設與環境保護工作發展同步奠定基礎，是“十二五”環境監管能力建設的另一重要特點。

推進環境監管基本公共服務均等化階段。推進環境監管基本公共服務均等化將是“十二五”階段的環境保護工作的一大立足點，目前城鄉之間、東中西部地區之間環境監管能力差異大，尤其農村環境監測體系尚未建立，環境監測與評估能力參差不齊。將環境監管各領域建設納入到公共服務的范疇，體現服務型政府的職能。《國家環境保護“十二五”規劃》(國發〔2011〕42 號)對此做出了明確要求。《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》(以下簡稱《意見》)中提出:“全面推進環境監測、監察、信息、宣教等環境保護能力標準化建設”，開展標準化建設是落實政府環境監管公共服務均等化重要途徑。“十二五”階段將是推動和落實環境基本公共服務均等化，統籌城鄉、區域發展的重要階段。

解決重點突出問題階段。當前灰霾、福島危機、工業生產事故等突發環境事件日益成為公眾關注的焦點。重金屬、危險化學品、機動車污染等新型環境問題以及涉及重大民生PM2.5、臭氧、一氧化碳和生態監測、轉基因環境釋放影響等前瞻性問題將成為環境監管能力建設關注的重點。衛星遙感、移動執法、物聯網等新技術、信息化手段的應用也將成為“十二五”階段環境監管能力建設的特點。

3 環境監管能力建設總體思路

面對“十二五”階段更加嚴峻的形勢，環境監管尚不足以支撐生態文明建設的需求。僅著眼當前的能力建設思路，難以適應新形勢的需求。因此“十二五”環境監管能力建設思路方面應更加明確不同階段層級建設差異，以規劃項目為載體，加強頂層設計，強化協調推進，強調集成效應，全面提升環境監管能力。

加強頂層設計，明確重點任務，提升各領域環境監管水平。“十二五”期間，應進一步夯實監管基礎，在部分監管要求高、基礎條件好、容易實施的領域實現進一步的突破，重點扶優。同時，不同階段應圍繞階段突出的環境問題與重點任務開展，有針對、有重點、有步驟地加強環境監管能力建設。

強化協調推進，開展環境監管基本公共服務均等化建設，在滿足環境監管基本需求的基礎上，加強分類指導。加大對中西部地區、革命老區、民族地區、邊境地區、欠發達地區等的支持力度，實現均衡發展。綜合考慮各類制約因素，統籌軟件與硬件建設，協調各領域發展，確保環境監管能力建設效益。

強調集成效應，加強多領域建設任務的集成，實現資源共享，形成合力。推動環境監管各領域整合與聯動，強化環境監測、監察、應急、信息、科技、宣教、統計等任務集成，資源共享，發揮集成效應，體現環境監管“集團作戰”優勢，實現質量和效率的統一。

4 環境監管能力建設重點

“十二五”階段環境保護工作對環境監管能力的需求已不能滿足于單純的環境監測、監察體系建設，而應更注重污染源監督管理、環境質量監督考核、環境預警與應急及相關基礎能力等方面建設。《國家環境保護“十二五”規劃》明確提出，“到2015年基本形成污染源與總量減排監管體系、環境質量監測與評估考核體系、環境預警與應急體系，初步建成環境監管基本公共服務體系”，為環境監管能力建設指明道路。推動污染源與總量減排監管、環境質量監測與評估考核、環境預警與應急、環境綜合監督管理基礎等四大能力建設，推進環境監管基本公共服務均等化，為環境保護提供有力支撐。

一是環境監察。“十一五”以來開展的環境監察執法標準化建設取得突出成效，達標率顯著提升，省、市兩級平均達標率在80%以上，縣級達標率超過50%。“十二五”階段應重點圍繞環境監察執法標準化建設新標準的實施與驗收工作，支撐環境基本公共服務均等化的需要，繼續提高省、市、縣三級環境監察機構裝備建設達標率，確保環境監察執法的覆蓋水平。環境監察標準化建設使全國省、市級和中、東部縣級環境監察機構具備良好的基礎，現場執法和信息化方面具備更多提升空間，因此根據環境監察執法標準化新標準中關于移動執法建設要求，在全國首先開展省、市兩級移動執法能力建設，并優先在中、東部地區縣級環境監察機構開展移動執法與專項執法能力建設，逐步實現環境監察執法的“規范化、精細化、效能化、智能化”。

二是環境統計與信息。“十一五”以來環境統計基礎相對薄弱，僅開展了少數省級統計能力建設，仍有部分省級環保機構統計能力尚不健全，因此“十二五”應以提升國家和省級環境統計能力為主，配置必要的儀器設備。環境信息能力將成為跨領域集成的障礙，考慮污染源監控、環境質量信息、環保機構網站等環境信息專網應用以地市級環保機構為主，因此“十二五”應著力推動地市以上環境信息能力建設，推進環保信息化。

三是污染源監控。“十二五”階段機動車、農業源、重金屬等新增污染減排領域亟須強化管控能力，開展相關污染源的監控能力建設，填補部分領域空白。在實現污染源在線監控的同時，應落實污染源自動監控工況試點，保障污染治理設施的使用，逐步實現對國控重點污染源的全面監管。

四是環境質量監測。考慮到“十一五”期間市縣兩級環境監測標準化建設尚有較大差距，目前平均達標率約50%，儀器設備配置依然是制約基層環境監測工作開展的瓶頸，因此“十二五”階段應繼續充實縣級監測機構基本監測能力，提高市級對所轄區縣的業務指導與覆蓋，加強省級質量控制與業務全覆蓋能力。在強化環境監測覆蓋能力的同時，對南水北調沿線、飲用水源地、京津冀城市群等承擔國家監測任務的重點區域環境監測機構補充儀器設備，開展水質全分析、有機物監測、大氣污染監測等專項監測工作，實現重點區域基本和專項監測儀器設備配置并重。近年來新型環境污染事件頻發，從兒童血鉛超標到山西苯胺泄漏事故再到北京的“四面霾伏”對提高PM2.5、一氧化碳、臭氧、重金屬等新污染指標監測能力提出迫切需求，根據新型污染物的分布以城市和區域為主的特點，著力提高省、市兩級新污染指標環境監測能力。生態環境狀況評價是實現美麗中國的前提條件，因此需要研制和發射環境衛星，利用衛星遙感等先進手段，建立生物多樣性監測網絡體系，實施長期動態監測，為充分監測評價我國生態環境狀況提供條件。

五是環境預警與應急能力。近年來涉及重金屬、危險廢物、危險化學品等突發環境事件時有發生，對環境風險防范提出了更高要求。地市級環保部門是突發環境事件的直接應對者，因此需要開展地市級環境應急部門標準化建設，配備必要通訊、交通、防護裝備，提升應對與處置能力。省級環保部門對應急事件具有預警和指揮的職責，因此省級以上環保部門應配備必要的應急指揮系統、交通、防護裝備，建立GIS 地圖體系和環境風險數據庫，提高對各類環境突發事件的預警處置能力。在加強應對與指揮能力的同時，還應重視危險物質的管理，逐步建立推動國家、省級危險廢物、化學品等相關領域管理機構建設。注重事前防范，在重點地區及相關省、市開展重金屬、持久性有機物、危險廢物、危險化學品、放射性物質、生物毒性等預警監測試點，提高典型環境問題預警監測能力。《意見》中明確提出“加強物聯網在污染源自動監控、環境質量實時監測、危險化學品運輸等領域的研發應用”，運用物聯網技術實現對環境風險的全面監控。

六是核與輻射監管。核與輻射安全涉及國家安全，《意見》中將核與輻射安全作為影響科學發展和損害群眾健康的突出環境問題予以著力解決，明確了建設重點。截至2011年底，我國建成運行的核電機組共15臺，根據《核電中長期發展規劃(2005－2020年)》，未來核電應用增長迅速，放射源用戶數量呈快速上升趨勢，電磁輻射監測管理需求不斷提高。目前核與輻射管理集中在國家和省級機構，因此迫切需要開展國家、省級輻射環境監測能力達標建設。結合我國核電增長迅速，核電技術種類多樣的現狀，在國家層面對核設施的建設、審批的支撐需求明顯，提高國家核與輻射安全支撐水平十分必要，因此應加強國家級核與輻射安全機構建設，形成相對獨立、較為完整的安全分析評價、校核計算和實驗驗證能力，確保核與輻射安全監管能力與核事業發展同步發展。結合我國核電企業發展布局，著手建立區域核與輻射應急隊伍。

七是環境綜合保障能力。基層環境監管機構業務用房是監管工作開展的基礎，也是制約基層環境監管能力建設成果發揮的重要因素，因此為提高環境監管能力建設水平，改善環境監管隊伍人員工作條件， “十一五”啟動基層環保監測和執法業務用房建設項目，支持565個市、縣環境保護機構業務用房，取得良好效果，在此基礎上，“十二五”應繼續開展基層環保監管業務用房建設，確保為基層環境監管工作的開展提供保障。為充分保障國家對全國環境保護工作的指導與支持，應加強環境保護部本級基礎設施建設。建立經費保障渠道和機制，保障國家與地方環境監管網絡運行、設備更新及業務用房維修改造。基層人員是環境保護工作開展的最前沿，加強環境監管人員的培訓，是軟硬實力雙提高的保證，應加強市、縣兩級特別是中西部地區環境監管人員培訓。在全國樹立環境監管典型與先進，定期開展環境專業技能競賽、應急演練等活動，鼓勵各地在業務上取得更大突破。

［1］吳舜澤，萬軍，王倩，等. “十二五”環境保護規劃:思路與框架［M］. 北京:中國環境科學出版社，2011．

［2］吳舜澤，洪亞雄，王金南，等. 國家環境保護“十二五”規劃基本思路研究報告［M］. 北京:中國環境科學出版社，2011．

［3］逯元堂，吳舜澤，陳鵬，等. “十一五”環境保護投資評估［J］. 中國人口.資源與環境，2012，22(10):43－47．

［4］周勁松，吳舜澤，逯元堂，等. 國家環境監管能力建設“十一五”規劃中期評估［C］．2009 中國環境科學學會學術年會論文集:第三卷．北京:北京航空航天大學出版社，2009．

［5］吳舜澤，洪亞雄. “十二五”環保規劃布局［J］. 環境經濟，2012，04:25－28．