建黨以來中國農(nóng)村土地制度的演變及啟示

張旭東

（中共連云港市委黨校，江蘇連云港 222001）

土地問題是中國革命和建設(shè)的首要問題。毛澤東曾精辟地指出，農(nóng)民問題的實(shí)質(zhì)是貧農(nóng)問題，貧農(nóng)問題的實(shí)質(zhì)是土地問題。這一科學(xué)論斷仍然符合當(dāng)代中國國情，中國的問題是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的核心是土地問題。歷史審視我國的土地制度演變過程，探討其中蘊(yùn)含的規(guī)律，對于建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的農(nóng)村土地管理制度，仍然具有重要啟示意義。

一、建黨以來農(nóng)村土地制度的歷史演變

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)循著否定之否定規(guī)律發(fā)生著變化。從最初的否定封建地主土地所有制、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地所有權(quán)，到后來的農(nóng)村土地集體所有權(quán)否定農(nóng)民的土地所有權(quán)；從集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營到集體所有、分散經(jīng)營。農(nóng)村建設(shè)用地則經(jīng)歷了從無償使用到有償使用，從取消有償使用到禁止“入市”的變化。

（一）否定封建地主土地所有制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地所有權(quán)（1925—1955）

中國共產(chǎn)黨成立（1921年）后不久，領(lǐng)導(dǎo)發(fā)動了土地革命。1925年10月，中共中央在北京召開第四屆中央執(zhí)行委員會第二次擴(kuò)大會議，會議認(rèn)為“耕地農(nóng)有”是解除農(nóng)民貧困的根本辦法；如果農(nóng)民得不到他們最主要的要求——耕地，他們便不能成為革命的擁護(hù)者。會議發(fā)出《告農(nóng)民書》，第一次提出了“沒收地主的土地，實(shí)現(xiàn)耕地農(nóng)有”的主張。江西革命根據(jù)地1931年通過的《土地問題提綱》，按照土地歸農(nóng)民私有的邏輯，作出了土地可以自由租借、買賣，租額由出租和承租者雙方自由議定，土地遺產(chǎn)由所有者生前自由處理，政府不加干涉等規(guī)定。《土地問題提綱》還規(guī)定，土地分配之后“生的不補(bǔ)、死的不退”。1931年6月1日，蘇區(qū)臨時中央政府土地人民委員會頒發(fā)《關(guān)于實(shí)行土地登記》的布告，提出“……要實(shí)行土地登記，蘇維埃政府發(fā)給土地證予農(nóng)民，用這個證去確定農(nóng)民的土地所有權(quán)，他人不得侵犯，政府不得無故沒收”。

中國共產(chǎn)黨奪取全國政權(quán)（1949年）后，1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定了農(nóng)村耕地的基本制度，即“有步驟地將封建半封建土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制”、“凡實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須保護(hù)農(nóng)民已得土地所有權(quán)”。1950年6月28日頒布的《土地改革法》規(guī)定：“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利。”1954年《憲法》進(jìn)一步明確規(guī)定：國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)，保護(hù)公民的私有財產(chǎn)的繼承權(quán)。在這個階段，法律規(guī)定農(nóng)民宅基地、房屋等均屬于農(nóng)民私有財產(chǎn)，農(nóng)民擁有居住、買賣、贈與繼承等完全自由處置權(quán)，任何人不得侵占、限制、剝奪農(nóng)民的這些權(quán)利。為保護(hù)農(nóng)民土地私有財產(chǎn)權(quán)利，當(dāng)時的縣人民政府普遍給農(nóng)民頒發(fā)了《土地房產(chǎn)所有證》，全國統(tǒng)一法律規(guī)定：農(nóng)民土地房產(chǎn)“為本戶（本人）私有產(chǎn)業(yè)，耕種、居住、典當(dāng)、轉(zhuǎn)讓、贈與、出租等完全自由，任何人不得侵犯。”

（二）否定農(nóng)民的土地所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)（1955—）

這期間，經(jīng)歷了互助合作運(yùn)動、人民公社運(yùn)動等，農(nóng)村土地制度發(fā)生了重大變化。互助合作運(yùn)動大致上經(jīng)歷了兩個階段。一是從全國解放到1955年夏的互助組和初級社階段；二是自1955年夏至1957年的高級社階段。初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社農(nóng)民仍然擁有土地的所有權(quán)，但必須交給初級社統(tǒng)一使用，允許社員保留小塊自留土地，年終的分配時，農(nóng)民土地股份參加分紅，因此，初級社有時也稱土地合作社。高級社是在初級社基礎(chǔ)上建立起來的社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織，它實(shí)行土地、耕畜和大型農(nóng)具作價（股份）入社，集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營，但仍允許農(nóng)業(yè)合作社留下總耕地的5%由農(nóng)戶分散經(jīng)營，自由種植蔬菜或其他園藝作物。自留地歸集體所有，不征公糧，不交集體提留，經(jīng)營者不得私自出賣、出租和非法轉(zhuǎn)讓。

綜上可以看到農(nóng)戶私人所有的土地被改造為社區(qū)（高級社）集體公有土地的過程和路徑。初級社時期并沒有改變農(nóng)民的耕地所有權(quán)，農(nóng)民除勞動所得外還依法獲得耕地等生產(chǎn)資料分紅報酬，到了高級社時期，農(nóng)民的耕地所有權(quán)無形中轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有權(quán)。

（三）否定農(nóng)民的土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，實(shí)行集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營（1958—80年代中期之前）

人民公社體制下的集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的制度。1958年10月底，全國公社化完成，原有的74萬多個農(nóng)業(yè)社改組成2.6萬多個人民公社。全國平均28個合作社合并成一個公社，平均三個多鄉(xiāng)為一個公社，有的是一個縣為一個公社。參加公社的農(nóng)戶有1.2億多戶，占總農(nóng)戶的99%以上。[1]公社體制下實(shí)行農(nóng)村土地三級所有。其做法是：原屬于各農(nóng)業(yè)合作社的土地和社員的自留地、墳地、宅基地等一切土地，連同耕畜、農(nóng)具等生產(chǎn)資料以及一切公共財產(chǎn)都無償收歸人民公社三級所有。公社對土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一管理，實(shí)行平均主義的“按勞分配”。《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（即人民公社60條）（1962年9月），標(biāo)志著農(nóng)村人民公社所有制關(guān)系，先后經(jīng)歷了人民公社所有、人民公社三級所有以生產(chǎn)大隊所有為基礎(chǔ)、人民公社三級所有以生產(chǎn)隊所有為基礎(chǔ)等三個階段。《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定“土地歸生產(chǎn)隊所有”。“宅基地歸生產(chǎn)隊所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣”。宅基地禁止流轉(zhuǎn)，但同時規(guī)定，房屋歸農(nóng)民私有，可自由買賣和出租。1963年中共中央《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》規(guī)定：社員房屋歸社員所有，社員宅基地歸集體所有，一律不準(zhǔn)出賣和出租，社員只有長期使用權(quán)。這項安排在1982年寫進(jìn)憲法，正式形成了“一宅兩制”的產(chǎn)權(quán)制度，即宅基地和房屋分別屬于集體和農(nóng)民所有。

從1962年起，農(nóng)村建設(shè)用地，無論是此前的存量私人建設(shè)用地，還是此后的新增建設(shè)用地，其所有權(quán)均轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有。但集體建設(shè)用地實(shí)行免費(fèi)使用，即使用者既不向集體（土地所有者）支付土地使用費(fèi)，也不向集體支付土地補(bǔ)償費(fèi)和勞力安置費(fèi)。這一點(diǎn)不同于國有建設(shè)用地的無償行政劃撥。在國有建設(shè)用地?zé)o償行政劃撥制度下，國有建設(shè)用地單位雖然無需向政府支付土地使用費(fèi)（地租），但需要向原土地所有權(quán)單位（集體），支付土地補(bǔ)償費(fèi)和勞力安置費(fèi)。

（四）維持集體所有，賦予農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營權(quán)（80年代中期以后—）

到80年代中期，“集體土地、家庭承包經(jīng)營”，這一制度已經(jīng)在全國范圍推廣普及。1987年，全國有1.8億農(nóng)戶實(shí)行了這種制度，占全國農(nóng)戶總數(shù)的98%。針對農(nóng)民建房、社隊企業(yè)和事業(yè)單位建設(shè)用地問題，國務(wù)院頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》（1982年）要求各地做好村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃，嚴(yán)格遵循用地審批程序，控制用地面積。在中央政府強(qiáng)化集體建設(shè)用地管理的同時，一些地方借鑒國有建設(shè)用地單位向集體支付補(bǔ)償?shù)霓k法，試行集體用地單位或農(nóng)民個人使用集體建設(shè)用地，必須給予集體補(bǔ)償費(fèi)用。自1987年起，原《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》和原《國家建設(shè)征用土地條例》，被《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）（1987年1月1日施行）取代。《土地管理法》規(guī)定了使用集體建設(shè)用地支付補(bǔ)償?shù)膬煞N情形：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)建設(shè)使用村農(nóng)民集體土地，應(yīng)當(dāng)給村集體以適當(dāng)補(bǔ)償，并妥善安置農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。二是城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅使用集體土地，需要參照國家建設(shè)征收土地的標(biāo)準(zhǔn)，支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。至于村辦企業(yè)、鄉(xiāng)村公益事業(yè)建設(shè)和集體組織內(nèi)部農(nóng)民建房使用集體土地，是否需要支付相應(yīng)補(bǔ)償，《土地管理法》未置可否。

到1993年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定：農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)村集體土地建宅。同年，農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)和農(nóng)村宅基地超占費(fèi)，這兩項費(fèi)用被中央作為農(nóng)民負(fù)擔(dān)叫停，這意味著農(nóng)村宅基地有償使用制度的曇花一現(xiàn)和消亡。

1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定：宅基地是農(nóng)村建設(shè)用地，每個農(nóng)戶在其社區(qū)只能擁有一塊面積有限額的宅基地，占用耕地要報縣政府批準(zhǔn)；宅基地具有不設(shè)限的長期使用權(quán)，農(nóng)民宅基地的使用權(quán)可以隨房屋買賣而轉(zhuǎn)移，即“地隨房走”，但當(dāng)交易完成后，該農(nóng)戶不能再分配另外一塊宅基地，即“一戶一宅”。《土地管理法》還規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民建房和鄉(xiāng)村公共公益事業(yè)用地外，其他任何單位和個人，必須使用國有建設(shè)用地，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這一規(guī)定，確立了國家對建設(shè)用地市場的壟斷地位，農(nóng)村集體土地不能進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地一級市場，農(nóng)民無法分享城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益。從市場價值取向看，這項規(guī)定實(shí)質(zhì)是一種倒退。2004年10月，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》再次規(guī)定：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。”

二、農(nóng)村土地制度演變的啟示

（一）農(nóng)村土地制度關(guān)乎根本，影響全局

黨在革命時期的土地政策，由于符合農(nóng)民利益，所以贏得農(nóng)民支持，取得了革命成功；黨在奪取全國政權(quán)后，建國初期，繼續(xù)維持既定的土地制度不變，穩(wěn)定了政權(quán)，煥發(fā)了廣大群眾建設(shè)新中國的熱情；但到50年代中期以后，領(lǐng)導(dǎo)頭腦發(fā)熱，犯了急躁冒進(jìn)病，否定農(nóng)民的土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，實(shí)行集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營，由于抑制了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，所以產(chǎn)生了極其嚴(yán)重的后果，解放30多年，仍有一億多人的溫飽問題沒有解決；改革開放以后，實(shí)行家庭承包制，賦予農(nóng)民土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)，由于符合農(nóng)民發(fā)家致富的愿望，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，取得了巨大成功。

（二）檢驗農(nóng)村土地制度好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)——是否符合農(nóng)民的愿望和要求

中國革命和建設(shè)的歷史經(jīng)驗反復(fù)證明，只有符合農(nóng)民愿望的土地制度才是好制度。中國現(xiàn)行集體所有、家庭經(jīng)營的農(nóng)村土地制度符合農(nóng)民愿望，需要長期堅持并完善。但征地制度、限制農(nóng)村建設(shè)用地入市制度則損害了農(nóng)民利益，不符合農(nóng)民愿望，必須盡快改革。

（三）土地占有王權(quán)化的思想根深蒂固

“普天之下，莫非王土”。中國自秦漢以來實(shí)行地主土地私有制，但在至高無上的皇權(quán)統(tǒng)治下，地主土地所有制、自耕農(nóng)小土地所有制等私有土地權(quán)利并不穩(wěn)定，田產(chǎn)可以隨時易主，農(nóng)民的私有土地產(chǎn)權(quán)沒有保障。中國歷史上，反復(fù)演繹著土地“強(qiáng)制兼并”和“抑制兼并”的故事，與此相對應(yīng)的是朝代更迭的周而復(fù)始。傳統(tǒng)土地文化的王權(quán)化的“劣根性”揮之不去，演化為今日之“公權(quán)”對農(nóng)民土地權(quán)益的侵害。

[1]人民日報，1958-12-31.