歐盟污染物總量控制歷程和排污許可證管理框架——環境保護部大氣污染防治歐洲考察報告之二

環境保護部大氣污染防治歐洲考察團

(環境保護部，北京 100035)

2013年3月21日至3月27環境保護部大氣污染防治歐洲考察過程中，詳細了解歐盟污染物總量控制的主要做法和排污許可證管理經驗，其詳細內容如下。

1 主要污染物總量控制

1.1 總量控制歷程

歐洲大氣污染的控制開展較早，早期為解決由燃煤引起的煤煙型污染問題，以英國為首的歐洲國家普遍采取了提高煙囪高度，消除低矮源和大規模使用除塵、脫硫技術的控制策略，并通過對燃煤電廠實施天然氣替代等方式，改變能源結構，控制煤炭燃燒過程二氧化硫和煙塵的排放。隨著機動車保有量的快速增加，氮氧化物的排放量日趨增長，20世紀七十年代頒布了首部客車排放控制指令(成員國機動車內燃發動機空氣污染控制指令)，注重控制機動車污染。歐盟一直以來都以能源消耗量作為影響污染物排放的主要驅動力進行分析和預測，并長期致力于通過改變能源結構和降低能源消耗量來實現污染物減排，改善空氣質量。1990-2009年歐盟能源消耗量總體比較穩定，變化不大，僅在在2004-2006年達到一小高峰，20年間總體增幅為2%。歐洲在保持經濟穩步增長的同時，污染物的排放量得到了有效的控制。特別是近年來，歐洲經濟重組、燃料構成轉換，以及LRTAP公約的持續推行，促使SOx排放量得到明顯降低。而氮氧化物的減排則主要歸功于工業和居民取暖等固定火電廠排放的減少，同時機動車及公海船只的控制也起到了一定作用。

1.2 總量控制因子和控制目標

隨著酸雨與污染物跨界傳輸問題的凸顯，促使歐洲開始采取總量控制策略。考慮到大氣污染物會導致跨界污染現象，歐盟經濟委員會(UNECE)于1979年簽署了大氣污染遠程跨界公約(CLRTAP)，目的是為了控制大氣跨界污染。作為該公約的延伸，隨后簽訂了8個議定書，按時間順序分別對硫、顆粒物、氮氧化物、揮發性有機物、持久性污染物、重金屬等進行排放控制或削減。2001年歐洲議會和歐盟理事會(EPC)制定并頒布了“國家排放上限指令”(National Emission Ceilings Directive，Directive 2001/81/EC)，對SO2、NOx、VOC、NH3四種大氣污染物進行排放總量控制，以2010和2020年作為基準年，提出了各成員國上述四種污染物排放量上限控制指標。到2010年，整個歐盟四種污染物排放量分別控制在829.7萬噸、900.3萬噸、884.8萬噸、429.4萬噸，排放上限控制指標分別分配到了27個成員國。2010年以后，要求所有成員國上述四種污染物的排放量不能超過2010年規定的各國的排放上限。國家排放上限指令(NECD)目前正在修訂，不僅要修改制定上述四種污染物2020年的排放上限控制值，同時還要增加一種新的污染物控制指標，即一次排放的PM2.5。歐盟對于PM2.5的排放的規定為，自2010年，其年均排放濃度目標值(target value)為25μg/m3;自2015年，其濃度限值(limit value)為25μg/m3，自2020年，其濃度限值為20μg/m3。歐盟和各成員國對其規定達到的排放上限指令，自行決定執行方式和實現的途徑。但要求成員國制定總量控制國家計劃，并定期向歐盟委員會報告制定的國家計劃和對國家計劃所做的修改，同時向其他成員國公開國家計劃。國家計劃中包括已采取的或擬采取的污染物減排政策和措施，以及這些政策和措施的減排效果的定量評估。

1.3 總量減排核算方式

歐盟成員國最遲在每年的12月31日前向歐盟委員會(EC)以及歐盟環境署(EEA)上報排放量清單和2010年的排放預測量。排放總量的報告中包括所有往年的最終排放量以及2010年目標年的預估排放量，2010目標年的排放量預測中要包括預測所基于的經濟社會指標的假定數據。歐盟委員會要在三個年度內向歐洲議會和歐盟理事會提交排放總量報告，其中2004年和2008年要報告國家排放上限指令的執行情況以及2010年目標實現的可能程度，內容包括經濟評估、邊際效益成本評估、對特定成員國和區域的經濟社會影響，同時在報告中還可以提出一些對指令、排放限額、控制措施等的建議。評估的方式主要是采取相關的模型。2012年要報告2010年排放限額完成的情況，以及2010短期目標和2020長期目標推動進展情況。

各成員國要按照大氣污染遠程跨界公約中協商同意的方法來確定排放量清單及排放預測量。利用建模(如RAINS模型)來預測計算不同行業污染源(如道路交通、大型燃燒設備、火電、鋼鐵等)的各種污染物排放量;報告的項目包括排放量、柵格數據、大點源排放、排放預測。成員國利用電子數據檢查工具對其上報的數據的格式、內部一致性以及完整性進行先行檢查。為了確保上報數據的質量，歐盟環境署排放量清單指南中對數據質量保證(QA)和質量控制(QC)程序進行了明確規定，成員國對上報的數據都要進行質量控制和質量保證檢查。歐盟環境署負責數據的審核。利用數據審核軟件工具(Data Viewer)對上報排放數據分三個階段進行審核，其中階段1和階段2審核工作每年都要進行。階段1審核報告的適時性、污染物及行業污染源的完整性、以及格式，如采用填隙法補充完成成員國上報數據中的空缺，實現不同年份間數據的完整性、可比性以及一致性;階段2將上報的所有各成員國的數據進行合并和評價，主要考慮數據的一致性和可比性，對提高數據質量提出建議并反饋給各成員國;階段3按照審核工作方案的實際要求，對選定的成員國的污染物及行業污染物排放量進行深入的審核。對上報數據進行審核和匯編時存在疑問的直接同成員國聯系，以進行修改、補充等，最終將上報數據匯編入整個歐盟排放總量清單中，并在歐盟環境署網站上公開。

1.4 主要減排途徑

SO2減排的措施主要是減少煤炭的使用量、減少鍋爐和工業生產中使用燃料的含硫率、電廠煙氣進行脫硫、燃料生產行業使用低硫原料以及對生產煙氣進行脫硫;NOx的減排措施主要是對道路交通排放量的削減(如油品升級)、鍋爐采用基本燃燒措施、電廠采用SCR脫硝技術、工廠燃燒采取SNCR或SCR脫硝技術、燃料生產行業采用SNCR或SCR脫硝技術;VOC主要來源是石油的儲存分配、服務站加油、溶劑和涂料的使用，減排的措施主要包括控制化工行業的逃逸排放、路面鋪設集中使用乳化瀝青、在燃料生產過程中減少逸出、減少涂料行業溶劑使用、減少溶劑的使用量;NH3排放的主要來源是農業，因此其減排措施主要針對農業排放源，包括采取低氮施肥方式、化肥使用的控制、畜禽糞便排放控制、使用低氮飼料;PM2.5的削減主要來自于發電和交通運輸行業，主要措施是在商用和民用鍋爐采用旋風除塵器和布袋除塵器、電廠鍋爐、燃料生產行業以及煉焦廠均使用高效除塵器、控制輕型和重型柴油機燃料燃燒。

1.5 減排目標完成情況

根據對歐盟27國提供的排放數據的評估核算結果，2010年目標年，NOX沒有達到預定的減排目標，排放量超過目標值10%，SO2排放量和NH3均超額完成了減排計劃，VOC完成了計劃，其中SO2排放量低于目標值42%，NH3排放量低于目標值17%。2001-2010年期間，歐盟27國SO2排放量累計下降54%;NOx排放量下降26%;NH3排放量下降10%。1990年以來，SO2、NOx、和NMVOC降幅顯著，分別達到了82%，47%和56%。NH3、PM10和PM2.5排放量降幅相對較緩，但是也分別下降了28%、26%和28%。

對于未完成排放限額規定目標的，歐盟沒有統一的處罰措施，排放上限指令給予各成員國自主決定權利，由各成員國自行制定懲罰規則，但要求懲罰規則具有有效性、成比例性和勸誡性。

2 工業排污許可證

歐盟環境管理政策一般分為兩個層面，即歐盟層面(EU level)和成員國層面(Member states level)。歐盟層面指令規定了針對整個歐盟、某一類污染源所要達到的環境目標或污染物排放及管理要求，成員國可在歐盟指令的基礎上，自由選擇達到指令所規定目標的各種環保措施。歐盟工業排放許可相關政策也相應存在兩個層面的指令。歐盟建立的許可證制度，為歐盟各成員國許可證管理提出了基本要求和提供了基本框架，在歐盟范圍內得到了廣泛和有效實施，涵蓋了約52000項工業設施的管理。歐盟許可證制度要求企業盡可能多的采用合適技術，綜合預防和控制各類污染產生，并最大限度減少廢棄物排放。具有高污染排放潛能的新建和已建工業或農業設施在運行之前，必須得到許可證。各成員國必須采取必要措施確保各企業的生產運營始終符合許可證的要求。

2.1 歐盟層面的指令要求

歐盟基于“綜合污染預防與控制指令(IPPC，1996年)”開始實施排污許可證制度，目的是對環境實施綜合管理。此制度相關條款在2008年被重新修訂(IPPC，2008/1/EC)。歐盟綜合污染預防與控制指令(IPPC， 2008/1/EC)提出了對工業污染源排放控制要求，確立了針對有排污潛能的工業項目的審批要求及發放許可的程序。該指令從 2011年開始被歐盟工業排放指令(2010/75/EU)所替代。工業排放指令(2010/75/EU)修改并整合了之前頒布的多部指令，是一部工業排放管理的綜合性指令，并重申了排污審批和許可制度。主要要求有:一是為預防和控制污染，具有高污染排放潛能的新建和已建工業活動設施需獲得許可證才能運營;二是各成員國需要在規定的期限內采取相應措施，以達到指令的具體要求。可以選擇為每一個工業實施的一個運營責任方發放許可，也可以對一個工業設施的多個不同部分的運營方區別發放;三是為使許可證發放更加便利化，各成員國應明確不同設施需達到的不同環境要求;四是為獲得排污許可，設施運營方需要提交申請，并提供設施達到相應要求的證明材料。

2.2 獲得許可證的條件

為獲得許可，工業設施必須達到規定的環境和設施要求，包括:使用適當的污染防治措施，即最佳可行技術(Best Available Techniques，BAT);預防大尺度污染的發生;以污染最小化的原則預防、再循環應用、及處置生產廢物;高效使用能源;確保突發性污染事故的防治和災害控制;實施運行結束后，修復場地至原狀。除此之外，許可的發放還包括一些具體要求，包括:各污染物排放符合限值;按要求對土壤、水、空氣采取保護措施;采取廢物管理措施;泄漏、故障、暫時或永久停工等特殊情況下采取相應措施;將長距離或跨界污染降至最低;對污染排放實施監控;采取其他適當環保措施。

2.3 許可證申請

企業可向成員國相關機構提交許可證申請，相關機構將會決定是否批準此項工業活動。許可申請必須要包括以下幾方面內容:對設施、活動的特性和規模、及場地特征進行描述;使用或生產的材料、物質和能源;設施的污染排放源、預計排放的特性和數量，以及對環境的影響;提議的污染防治技術;廢棄物防治及循環利用措施;計劃的排放監控措施;可能的替代方案。若不違反企業商業機密，這些信息需要向利益相關方公開，包括:采用適當形式(如電子文本形式)向公眾公布。同時，公布項目審批機構的聯系方式，以確保公眾參與審批過程的可能性;若項目有可能產生跨界污染，則需向相關的成員國公布征求意見。

2.4 管理和監督措施

對各類排放源實施監控的核心制度是排污許可，包括移動源使用者的執照、固定源運營者的許可證和批復文件等。其中，對固定源責任人發放的排放許可證在綜合考慮地理位置、環境狀況、行業特點、環保技術等因素設定許可條件，是實施排放標準、促進環境質量達標的關鍵制度。發放排污許可證是環境監管機構的職能，由州以下政府實行分級管理，歐盟機構和聯邦政府機構不直接監管排放源、不核發許可證。與許可制度相配套的是排污報告和檢查制度，包括許可證申報、日常報告、事故報告、在線監測、現場監測等，但歐盟國家環境監管機構很少到現場檢查，如RWE火電廠每年由非政府機構計檢局(GUV)對環境監測儀器校準、維修一次，當地環保主管部門對排放源的監測信息主要由企業報告、上傳。

2.5 成員國層面

歐盟27個成員國中，大部分成員國如英國對工業排放許可沒有進行特殊規定，只是遵循歐盟指令，說明歐盟提出的許可證制度已經具有較高的實用性和可操作性。少部分成員國如德國對工業排放許可有額外指令。英國于2007年7月頒布《英格蘭、蘇格蘭、威爾士及北愛爾蘭空氣質量戰略》(Air Quality Strategy for England，Scotland，Wales and Northern Ireland)，只定性地描述了遵循歐盟在IPPC中的規定。德國自1974年起開始施行《空氣污染、噪聲、振動等環境有害影響預防行動》(簡稱為Federal Immission Control Act)核心內容之一是對頒發設施建設和運行許可證的要求和程序等進行規定。1964年德國開始施行《空氣質量控制技術指導》(Technical Instructions on Air Quality Control(TA Luft))，并隨后在1974、1983、1988和2002年對該文件進行修訂。TA Luft中規定了不同生產設施排放空氣污染物的限值和措施要求，并重申了許可證頒發要求。