我國光伏產業可持續性發展對策探討

劉 揚 鄭 洋

(1.中國郵電器材集團公司，北京 100031;2.環境保護部固體廢物管理中心，北京 100029)

繼2011年遭遇美國對中國光伏產品的“反傾銷”、“反補貼”，2012年底歐盟也啟動針對中國輸歐光伏產業“雙反”調查，我國政府迅速調整政策方針，積極應對。為何這次“雙反”引起了如此大的震動，我國光伏產業又應該采取何種措施，實現可持續發展，成為學界和企業界以及政府討論的焦點。

1 我國光伏產業的現狀及問題

1.1 產業特點

總體而言，現階段光伏產業在上游生產環節的環境效益偏低但經濟效益較好，在下游使用環節的環境效益較高但經濟效益較差，即光伏產業在產品生命周期的不同階段，環境效益和經濟效益存在分配不均衡的問題。

1.1.1 光伏產品是清潔安全的新能源產品

太陽能應用，自身有資源豐富、清潔性以及安全性的特點。光伏發電站的建設相比其它能源電站，更有如下特點:相對于水利、風電站，對建站地理位置要求低;較之水電站，建立發電站所需的時間和成本較低;與風力發電相比，發電規律性強、可預測，調度容易。此外，光伏電站運行可靠、使用安全、維護成本低、使用壽命長。

基于上述原因，世界各國都在積極發展太陽能光伏組件技術，希冀逐步作為傳統化石能源的補充甚至是替代。其中，歐盟近20年來持續推動光伏產業發展，光伏產業應用高于并超前于世界平均水平，是世界上光伏發電量最大的地區。預計到2020年，太陽能光伏發電將占歐盟總發電量的12%。另據國際能源署預測，2020年世界光伏發電的發電量將占總發電量的2%，2040年則會占到20%～28%。

1.1.2 光伏材料生產存在環境污染風險

雖然光伏能源產品有很多優勢，但相比較傳統的石化能源發電，光伏電站的產能成本要高很多，現階段各國的光伏產業應用都主要依靠政府的補貼與扶植，資金回報較慢，一般長于10年。

同時，雖然使用太陽能的過程不會造成環境污染，是理想的綠色能源，但光伏產品的主要原料多晶硅是劇毒和劇腐蝕性的，的生產過程會消耗大量能源和造成污染。由此，因多晶硅生產的快速擴張以及為多晶硅生產提供原料的上游產業的無序發展也存在一定環境污染風險。

1.2 我國光伏產業現狀和問題

1.2.1 以出口為導向的快速發展膨脹期

我國光伏產業近年來取得了爆炸式的發展，在短短幾年內成長為全球第一大光伏材料生產國和出口國。中國的光伏產業自興起之日，便具有高度出口導向的特點。2010年以前，98%的光伏組件產品出口歐美市場，2011年這一比例仍然高達90%以上。

1.2.2 金融危機導致國內光伏產業陷入困境

2008年以來全球金融危機爆發之后，國際市場需求迅速萎縮，許多國家為扶持和保護本國產業，防范國際市場萎縮導致的貿易轉移，紛紛出臺各種貿易保護措施。中國作為世界第三貿易實體和第二大出口國，連續14年成為遭受反傾銷調查最多的經濟體，連續3年成為遭受反補貼調查最多的經濟體。其中，針對中國光伏產業的“雙反”調查尤為突出。

由于中國光伏產業的國內市場規模很小，市場份額主要在國外。隨著國外市場的萎縮和“雙反”調查頻發，國內產品憑借價格低廉獲得的市場優勢在被征收高額“雙反”稅費的情況下消失殆盡，使得中國光伏產業從發展高峰迅速跌入低谷。根據美國投資銀行Maxim Group報告，中國最大10家太陽能公司的資產負債表上債務累計達到175億美元，表明整個行業已接近破產邊緣。

1.2.3 位處產業鏈低端，技術水平和研發能力不高

我國光伏產業發展迅速，但研發投入少，技術和應用只是處于世界的下游水平。尚未掌握制造太陽能電池所需要的最核心的多晶硅提純技術，主要原材料和設備都需要進口，成本很高。大多數小企業因為技術水平低而只能停留在“封裝”、“加工”的環節。國產晶體硅電池效率在10至13%左右，國外同類產品效率約18至23%。

1.2.4 制造企業秩序混亂，缺乏系統組織與遠見

我國光伏企業良莠不齊，在缺乏組織和引導的情況下，各企業盲目擴大規模，產能遠遠超過市場需求。據估計，目前產能已經達到了50～60GW，而全球的需求只有25～30GW。自2010年起，歐盟各國開始逐步取消光伏產品的補貼政策，很多中國企業開始了毀滅性的價格戰，造成行業全線虧損。

2 問題分析

2.1 我國光伏產業的經濟和環境效益評析

光伏產業在產品生命周期的不同階段存在的環境效益和經濟效益分配不均衡現象，和我國光伏產業在全球產業鏈中所處的中低端封裝、加工地位，決定了我國光伏產業當前遭遇到經濟效益和環境效益的雙輸。

一方面，由于不掌握先進生產設備和高品質原材料生產技術，我國光伏企業的利潤率較差。在各國政府提供補貼的情況下，我國企業通過較低的價格尚可以獲得一定市場份額，這也是前些年該產業快速發展的直接原因。但隨著國外補貼的取消和“雙反”費用的增加，我國光伏企業在產業鏈中獲取經濟效益的能力遭到沉重打擊。

另一方面，由于消費市場主要在國外，使得我國光伏企業生產的清潔太陽能電池及組件大量出口，國內不僅沒有享受到光伏產業在使用環節的良好環境效益，而且在國內生產環節集中承擔了多晶硅材料生產過程的能耗和環境污染壓力。

2.2 政策導向

政策體現宏觀方向，我國現階段面對光伏產業危機推出的政策是基于對產業和市場的理解與判斷。

由于光伏產品發電成本高昂，對于政府支持的需求度很高，所以各國政府的政策措施與貫徹對于整個行業的健康發展至關重要。在國外政府調整光伏產業政策措施的同時，我國政府的政策導向需作相應的調整。

我國2013年1月發布了《國務院關于印發能源發展“十二五”規劃的通知》，將“十二五”光伏發電裝機容量的目標確定為21GW，為促進國內市場發展指明了方向。

為了促進這一目標的實現，國務院發布了“光伏國六條”:一是加強規劃和產業政策引導，促進合理布局，重點拓展分布式光伏發電應用;二是電網企業要保障配套電網與光伏發電項目同步建設投產，優先安排光伏發電計劃，全額收購所發電量;三是完善光伏發電電價支持政策，制定光伏電站分區域上網標桿電價，擴大可再生能源基金規模，保障對分布式光伏發電補貼的資金及時發放到位;四是鼓勵金融機構采取措施緩解光伏制造企業融資困難;五是支持關鍵材料及設備的技術研發和產業化，加強光伏產業標準和規范建設;六是鼓勵企業兼并重組、做優做強，抑制產能盲目擴張。

國六條確立了光伏產業分布式的發展方向，并從國內應用光伏產品的實際問題上著手，對上網難題、補貼問題、融資問題、科研及標準建設問題、產業集中度過低問題等問題提出了有針對的政策。

2.3 尚待解決的問題

“十二五”規劃與《國六條》抓住了發展光伏產業的根本問題:產品、市場、產業結構、資金來源。采取的是從兩個市場入手的方式——首先擴大內需，同時調整產業結構標準以重新適應國外市場。

從市場經濟體系角度分析，光伏產業遭受的陰霾，可以從市場與自身調整入手，即調整供需關系。從國際貿易的角度，會考慮“保護主義”所占的權重，將“反雙反”用技術手段實現，即尋找調查國申訴的不合理性——前者重視市場與經濟規律，后者注重實務操作與解決。

在大方向確定的情況下，還有一些問題需要考慮。

2.3.1 法律系統有待健全、實施細則有待完善

與其它先進國家相比，我國的法律體系尚待完善。現今與“光伏產業”相關的法律法規僅有2005年的《可再生能源法》與2008年的《可再生能源法》修訂案中提出可再生能源補貼標準。我們習慣于“政策先行”，但是如無相應的法律條文出臺，政策將難以“有法可依”。

再者，最新頒布的《國六條》是綱領性文件，而真正起決定性作用的是實施細則。從補貼、融資方式到產業重組并購的方法、到標準建立的系統，每一個環節都需要科學的研究。在保證研究結果的真實性與科學性的前提下，實施細則的頒布迫在眉睫。

2.3.2 衡量“市場化”在產業調整中的作用

光伏產業發展過度市場化問題，是無節制無序追求利潤最大化的一個縮影。所以，在這個階段如果不慎重調整“市場”在企業并購重組中的地位作用的話，由于產業的特殊性和現階段表現出來的經濟利益分配的矛盾性，被淘汰的極有可能是那些有自主知識產權，需要投資扶植的科技型上升階段的企業，而留下來的很可能是技術落后，但可以在短時間內復制落后產能的“小作坊”。

2.3.3 協調“經濟發展”與環境的關系

現階段，我國對于光伏產業的利好政策都集中在對產品、企業、市場的扶植上面。確實，這些問題都是迫切需要解決的，但是產能過剩、現有市場飽和帶給我們影響并非僅限經濟層面因素。我國的光伏行業發展，與兩個“環境”的“可持續性”休戚相關，但是現階段仍處于被忽視的狀態。

第一，我國作為光伏產品輸出國，未曾將“環境成本”——對不可再生性的資源損耗和自然環境的污染納入考慮范疇之內。傳統上對貿易的度量僅以價值量來衡量，而非從資源環境的視角度量。貿易的價值量僅涵蓋了貨物或服務產品的市場名義價值，而忽略了資源消耗與環境污染的成本。

據有關估算，工業化國家大約80%以上的污染物，是依靠經貿活動轉移出去的，僅有約20%是靠改善本國環境來實現的。因此，工業化國家主要靠污染產業轉移和進口資源環境密集型產品，來滿足其國內市場需求。而我國光伏產業原有迎合國際市場需求恰恰以犧牲本國環境為代價。

第二，盲目追求經濟效益，忽視對市場的準確定位和科學研究，缺乏對輸入國人文環境的正確理解。在歐洲各國紛紛取消補貼之后，大部分中國光伏企業瘋狂陷入價格戰，部分產品跌落至原有價格的四分之一，銷售模式也從訂購轉為現貨直銷，隨著價格的降低，傾銷的指控更顯合理。反過來，以日本為鑒，日本三菱等公司對于俄羅斯等國的天然氣、石油工程都有很高比例的控股，源于日本對石油儲備的戰略性籌謀。但是日本非常注重淡化經濟手段，強調“友好”、 “合作”與“開發”，從而巧妙在獲得資源的同時越過保護主義的壁壘。

3 結論

商務部網站2013年7月27日消息，中國機電產品進出口商會、中國資源綜合利用協會可再生能源專業委員會等5家行業組織發表《關于中國輸歐光伏產品貿易爭端達成價格承諾的聯合聲明》。據稱，總體來說光伏行業能保持住在歐盟60%的市場份額，這意味著帶給我國光伏行業巨大震動的歐盟“雙反”將在雙方協調、妥協中漸歸于平靜。然而，我國光伏行業企業自身困境的暫退不能解決現有產能過剩帶來的危機四伏。發揮自身優勢、調整劣勢、與環境達到協調發展是立足于現狀，展望美好未來的必經之路。

發展光伏產業并非僅僅關乎一個企業或者一個行業，而是解決全球能源問題的一個重大可能性方案，對人類可持續的發展具有重要性和貢獻，但在現階段光伏產業本身又具有不可持續性。妥善解決光伏產業本身的缺陷，對于實現其積極效用至關重要。我國政府應當在資金支持、政策扶持、科技創新、人才培養、標準體系、法規化等方面采取多元化的舉措，達到積極擴大國內市場需求，促進行業長期健康發展的目標。

由于現有產能已經過剩，為了避免進一步浪費和惡性競爭，緩解國內污染壓力，扭轉經濟效益和環境效益雙輸的局面，可以采取“加征兩高一資產品出口環境關稅”、“設計和實施以環境保護為目的的市場準入和準出”等手段，嚴格控制和管理生產，逐步消納過剩產品，淘汰落后產能。

此外，可以通過擔保或者提供其它融資渠道等方式，鼓勵、支持重點企業在用電國當地直接投資建設光伏企業和光伏電站，多元化、全方位地為進口國提供產品、服務以及就業機會，既促進用電國經濟發展，同時避免在本國承擔環境的破壞與污染的轉嫁風險。

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